工伤保险省级统筹管理的问题与反思

工伤保险省级统筹管理的问题与反思工伤保险是世界上最早建立的社会保险制度之一，在社会保障体系中占有重要地位。我国工伤保险制度启动时间不长，相关制度设计及管理机制尚不完善，基金统筹层级问题一直困扰着工伤保险制度的管理。根据我国《社会保险法》的相关规定，工伤保险基金也要逐步实行省级统筹。但是，由于工伤保险制度自身的特殊性，工伤保险基金的统筹管理层级并非越高越好。除了基金的共济能力和抗风险能力外，政府和企业主体的责任意识、制度保障的公平性等问题也应重点考虑。适度的工伤保险统筹层次应当与政府的管理主体责任、企业的工伤事故防控能力相适应。可考虑在“市级统筹+省级调剂金”的基础上，通过发挥“行业差别费率”和“浮动费率”机制的调节作用，强化基层政府的监管意识和一线企业的责任意识，共同防控工伤事故的发生。标签：工伤保险；省级统筹；统筹管理一、引言工伤保险又称职业伤害保险，是世界上最早建立的社会保险项目之一。它是由社会性的工伤保险基金为劳动者在生产、工作中遭受意外伤害或职业病伤害时，提供医疗救治、经济补偿、职业康复、伤亡者遗属补偿等保障的制度，其目标是免除劳动者的后顾之忧，分散社会风险。自1884年德国颁布世界上第一部《伤亡事故保险法》以来，到2000年，全世界近200个国家和地区中，已有172个国家和地区建立了社会保障制度。其中，有164个国家建立了工伤保险制度，其他30多个国家和地区也有与工伤事故相关的保障制度安排。①“统筹层次”一般指社会保险基金池的统筹管理层级，经常以相应的行政管理范围为参照。我国工伤保险制度启动时间不长。由于历史原因，2004年我国《工伤保险条例》启动之初，并没有对各地工伤保险的统筹层次进行明确的规定，而是效仿了养老和医疗保险的县级统筹管理模式。随着经济和社会的发展，工伤保险县级统筹的局限性愈加明显，易导致基金安全隐患及经办管理服务的“碎片化”等问题，从而阻碍制度发展，因而有学者主张工伤保险县级统筹应由省级统筹替代②。“十二五”期间，国家人社部一直致力于推动工伤保险市级统筹，逐步建立省级基金调剂金，并积极主张实行省级统筹管理。2010年颁布的我国《社会保险法》第64条以国家法律的形式对社会保险统筹层次作出了规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。”但是，我国《社会保险法》实施以来，全国各地推进提升工伤保险统筹层次的实践探索进展缓慢。迄今为止，仅有4个直辖市实现了省级统筹，8个省实现了市级统筹，其余各地依然采取县级统筹管理模式。本文结合社会保险的统筹层次管理理论，对我国工伤保险统筹层次的五种类型、演变路径、管理现状、存在问题进行梳理，对工伤保险适度统筹管理层级进行探讨。“大数法则”也称“大数概率论”，是现代保险学的数理基础。“大数法则”指的是统筹层次越高，覆盖面越广，参保缴费人数则越多，保险基金池的抗风险能力就越强；反之，则越小。③一般认为，社会保险制度遵循“大数法则”的基本原理，工伤保险当然也遵循其道。但是，工伤保险的统筹层次是不是越高越好，学界认识并不统一。一种观点认为，提高工伤保险的统筹层次可以增强其待遇的公平性，提高管理效率，降低管理成本，同时也有利于克服区域间的不平衡，从而最大限度地实现待遇公平。④当前，一些地方实行工伤保险县市级统筹，使得一些高危行业被拒之门外，难以保障劳动者的合法权益。⑤也有学者对一味提高统筹层次可能导致财政负担过重、管理无效率的情况有所担忧，主张谨慎看待统筹层次的提升。如张军等人认为，不宜过多依赖社会保险统筹管理层次。像山西这样的资源型省份，省级统筹不但难以解决煤炭行业工伤保险基金不足的问题，还会影响到全省的工伤保险基金平衡。⑥一些学者对统筹层级提高到省级统筹所带来的难题进行了研究，形成了两种截然相反的意见。赞成者认为，根据实际管理运行情况，适度提高工伤保险统筹层次是可行的，也是必要的，统一政策是前提，明确政府责任是关键，加强管理是保障，充分利用信息技术是必要支撑。⑦我国《社会保险法》虽然明确了要实现工伤保险省级统筹，但要真正实现这一目标，还面临着诸多障碍，最大的难点在于区域发展的不平衡和地区间不同利益格局的制约。不同地区在历史债务、社会保险覆盖范围、待遇水平等方面存在差异，且长期以来形成了中央、地方、企业、个人等不同的利益格局，严重制约着统筹层次的提高。⑧反对者认为，社会保险资金的省级平衡，等于弱化了市县级政府的责任，如何维持市县级政府的积极性，是实现资金省级平衡的重点和难点。⑨统筹层次提高将会发生不同地区利益失衡现象，统筹层次越高，经济发达地区的积极性会越低。⑩省级统筹的难点在于如何平衡市县级政府与省级政府的权利与责任，同时谨防道德风险的出现。其实，单就基金池的风险共济能力而言，基金池规模越大，化解风险的能力越强。但在具体的管理中，提升工伤保险统筹层次的难点不仅是要面临如何划分各级政府责任、打破利益藩篱、统一思想认识的问题，更为重要的是要考虑如何调动包括企业在内的多元主体的积极性，使其共同发挥工伤预防的作用，防范道德风险的发生。在提升统筹层次的过程中，要充分研究和高度重视企业主体的责任变化。因为企业在工伤保险预防中同样起着重要的作用，这是工伤保险相对于其他社会保险项目所不同的地方，也是工伤保险制度独有的特点所决定的。第一，工伤保险统筹层次关涉其基金池的兜底责任。研究工伤保险统筹层次，不仅要考虑基金问题，更要考虑各级管理主体的责权关系。统筹层次提高，意味着在统筹范围内公平性的增强，但同时也就要求统筹范围内的财政具有相当强的填空补缺的能力。在县级统筹管理模式下，社会保险基金共济的兜底责任是由县级人民政府和全县范围内的参保主体共同承担的。同理，在市级、省级和国家统筹管理模式下，基金共济的责任分别由市级、省级人民政府和中央政府及其范围内的参保主体共同承担。一般来说，各级政府的责任能力与基金池的抗风险能力以及制度的公平性成正比（见表1）。第二，研究工伤保险统筹管理层次，必须充分考虑各参与主体的道德风险。所谓道德风险是指人们享有自己行为的收益，而将成本转嫁给别人，从而造成他人损失的可能性。在工伤保险统筹中，从市级统筹提高到省级统筹，极有可能引发道德风险。这种道德风险体现在：实行省级统筹意味着较统筹层次低一级的地方政府将不需要为支付工伤保险金兜底，这会使这些地方政府对工伤保险基金的支付风险有所松懈，不再会花大力气扩大工伤保险覆盖面，不再会积极提高基金征缴力度，有的地方政府甚至会违规做出降低缴费率、违规认定工伤等行为。工伤保险统筹层次提高的过程，实质上是各相关利益主体相互博弈的过程。博弈包括市县级地方政府与省级政府的博弈、省级政府与中央政府的博弈、各级经办机构之间的利益冲突，以及在制度运行中相关的财政部门等的利益矛盾等。可以说，各相关利益主体都站在各自的立场上，为使自身利益最大化而参加到利益的角逐中，使整个制度改革都深深刻上了各利益主体的行为痕迹。因此，结合主体责任、风险控制能力、基金池风险程度和保障公平性程度，可将各级统筹层次的规律和特点概括如下（见表1）。表1工伤保险基金统筹层次的影响因素第三，盲目提升工伤保险统筹层次需警惕“大数法则”的理论陷阱。大数法则是提高工伤保险统筹层次的经济理论基础。工伤保险强调的制度公平目标主要通过两种方式实现：一是社会成员参与的机会公平。任何社会成员凡符合工伤保险制度规定的条件，不论其地位、职业、贫富等均被强制性纳入工伤保险范围。工伤保险的社会化程度愈高，这种机会的公平性就愈充分。二是工伤保险社会统筹。通过统筹实现社会成员之间的互助互济，在一定程度上缩小社会成员发展结果的不公平。激烈的市场竞争使一些劳动者在丧失劳动能力后可能陷入生活困境，进而可能威胁社会稳定。而健全的工伤保险制度可以保障社会成员受伤时基本生活不受影响，起到市场经济不可或缺的润滑剂作用，从而为提高经济效率创造一个良好的社会环境。因此，完善的工伤保险制度是维护社会公平与促进经济效率的和谐统一。但是，人们往往容易忽略的是，上述分析实际上存在着理论陷阱，即“大数法则”的成立是基于保险对象同质性和风险概率一致性这样的基本前提。“大数法则”要求“风险单位彼此之间具有高度的相关性”，也即参保单位或对象趋于一致性。由此，引发工伤保险的一个基本问题就是，将高风险行业和低风险行业强行放入一个统筹池，到底是制度公平的体现还是有违制度公平呢？这些理论争议决定了工伤保险制度到底是执行单一费率还是行业差别费率的问题，继而影响到工伤保险的制度模式以及基金的统筹管理模式。这些研究同样是提高工伤保险统筹层次后能否更好地实行行业差别费率及其费率浮动机制的理论基础。三、我国工伤保险统筹管理的地方实践我国工伤保险统筹是从县级统筹起步的。2004年国务院颁布了《工伤保险条例》（以下简称《条例》），对工伤保险基金的筹集和使用、工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇、监督管理、法律责任等作出了明确规定，标志着我国工伤保险制度进入全面社会统筹的阶段，各省均根据《条例》出台了具体的实施办法，同时成立了相应的管理部门——工伤认定机构、劳动能力鉴定机构和工伤保险经办机构。但是，由于历史原因，《条例》启动之初，并没有对各地工伤保险的统筹层次进行明确规定，全国半数以上的省份承袭了原县级统筹的管理模式（见表2）。到2005年底，全国除港澳台以外的31个省份中有19个省份实行了工伤保险县级统筹。随着我国工伤保险制度不断发展，原县级统筹管理模式的统筹层次低、抗风险能力弱、易发生基金缺口的弊端逐渐显现，个别县、市出现了工伤保险基金收不抵支、扩面工作难以进行、风险逐步增大的严峻局面。2008年以来，国家人力资源和社会保障部开始计划逐步提高工伤保险统筹管理层次。在国家人力资源和社会保障部的推动下，2010年全国近半数的省份实现了工伤保险地市级以上统筹，全国工伤保险统筹地区共计986个，其中省级统筹4个（北京、天津、上海、重庆），占0.4%；地市级统筹277个，占28.1%；县级统筹669个，占67.8%；委托企（行）业单建统筹36个，占3.7%；17个省份实现全省地市级以上统筹，占全国的53%，其中地市级统筹中统收统支模式的占90.3%，其余为调剂金模式。对此，实践很快证明，市级统筹管理并不能满足基金共济的需要，一些地方产生了进一步提高统筹层次的需求和动机。但贵州等先行探索并实现省级统筹管理的地区的实践经验表明，工伤保险的省级统筹也存在诸多问题。1.地方管理责任主体地位被削弱在省级管理制度模式下，市县级经办管理机构责任主体地位被大大削弱，边界责任更加模糊。市县级经办机构因为有调剂金的兜底依赖，基金管理责任的主体意识被相对分散化。在省级调剂金制度下，工伤保险基金缺口的兜底责任仍在市县级经办机构。但是，由于相当一部分工伤保险基金被上解，地方的积极性还是受到了一定程度上的影响。目前，全国多数地方仍然实行“市县统筹+省级调剂金”模式，该机制最大的问题就是省级经办机构缺乏有效的管理和激励手段。2.省级统筹监管难度高由于我国工伤保险制度建设起步晚，有关经办管理的监督考核体系尚不健全，相关的科学评估标准比较缺乏。统筹地区一旦发生基金缺口危机，其最先想到的便是等待上级机构的救助和调剂。但上级机构在接到下级机构的调剂申请报告后，往往因编制限制、人手不足、能力手段不够等制约，难以就下级机构的基金缺口责任做出科学评估。另外，法制建设滞后，缺乏有关公开、公正的运行决策机制和监督机制，也使上级机构在具体决策过程中难以就基金缺口问题做出准确的评估。现实中的调剂金决策机制随意性强，往往受人情关系、地方公关等因素的限制。而从制度机制上说，省级统筹制度也存在着各级机构工伤保险财权责任不清晰的问题，容易产生争议并导致权力寻租等弊端。3.实施行业差别费率及浮动费率机制受限制在实施省级统筹以前，地方政府迫于基金收支平衡的压力，在探索行业浮动费率和差别费率方面积极性较高。当统筹层次提高后，地方政府责任降低，极大影响了工伤保险行业差别费率和浮动费率机制的执行效果。贵州省等地的实践表明，在省级统筹格局下，行业差别费率机制被淡化。2009年以来，贵州省遵义市在工伤保险方面积极探索推行业差别费率和浮动费率机制，取得了良好效果。自2012年开始实行省级统筹以后，该市工伤保险行业差别费率和浮动费率机制基本处于停滞状态。建立和完善工伤保险浮动费率机制，能进一步平衡企业缴费负担，使企业费率水平更趋合理，从而有利于调动企业参保的积极性，解决目前部分地区出现的参保结构不合理的现象，促进工伤保险扩面征缴工作。但是，目前全国仅海南省和广东省有地方人大的相关立法强调工伤保险的地方政府责任，许多地方并没有结合当地实际制定具体的实施意见。四、域外管理经验与启示发达国家工伤保险发展时间较长，形成了相对成熟的制度体系。因国情和制度模式差异，国外学界对工伤保险制度的研究多集中在基金的筹资、投资以及工伤保险待遇补偿的公平性等问题上。国际上，与我国社会保险基金统筹层级相对应的英文术语为“Polling”，意为“基金风险池”，一般侧重基金管理的层级和覆盖人群的规模。不同国家有着不同的工伤保险制度模式以及不同的基金筹集、管理和待遇保障模式。概括起来，西方发达国家的工伤保险制度可划分为三种模式：一是德国模式。由公立机构即同业公会负责经办工伤保险事务，主要采取行业差别费率，为多数发达国家工伤保险制度所效仿。二是美国模式。通过公立机构、私营保险公司以及雇主自我保险等多种方式共同承办工伤保险事务、支付工伤保险费用。三是以新西兰、荷兰、瑞士为代表的模式。不区分工伤事故伤害与非工伤事故伤害，进行一体式均等化赔偿。第一种模式多实行行业统筹管理，以行业或企业差别费率、浮动费率为基础筹集资金，各行业间的基金不能相互调剂。第二种是区域统筹的差别费率和浮动费率模式。如美国在联邦法律框架内，由各州组建州级层面的工伤保险统筹基金，对不同行业企业征收不同的费率，并进行费率浮动。第三种是区域统筹模式下的统一固定费率制。在所覆盖的区域内，针对所有行业企业征收相同的工伤保险费率。从上述这些国家的情况来看，各种不同制度的筹资模式对应着不同的基金管理体制和基金管理层级。就工伤保险基金的统筹管理层次来讲，行业统筹、地方统筹、全国统筹以及混合统筹加调剂金模式都有，不一而足，关键在于具体的制度运行环境和管理因素。其中，作为工伤保险制度建设起步早、制度体系较为完备的德国和美国，都未实行工伤保险的全国统筹或省级统筹。德国的主要特点是行业统筹，其全境工伤保险经办管理主体主要分为农业同业公会、工商业同业公会、公务人员工伤保险经办机构三大类。2010年，这三类机构共56个，其中农业同业会8个、工商业同业会21个、公务人员同业会27个。除公务人员的工伤保险经办机构按属地原则统筹管理外，其他各类工伤保险同业公会根据行业类别进行组织，各行业间基金不能相互调剂。其基金缺口问题主要通过行业、企业差别费率以及费率浮动措施予以解决。与其风险分散机制相对应，德国高度重视行业工伤预防和企业主体的作用，其制度建构理念主要是行业统筹模式下的劳资分责制。近年来，国际上有关医疗保险统筹层次的研究情况也表明，建立在风险管理与评估机制（RiskAdjustment/RiskEqualization）之上的统筹机制已成为研究的一个新趋势，并在德国、美国、法国、瑞士、荷兰、韩国和中国台湾等国家和地区的理论界获得高度认同。所谓“基于风险管理与评估进行统收统支”模式，是指原本实行行业和地区性统筹的国家或地区，建立一个中央层面的医疗保险基金筹资再分配机构，在风险管理和评估的基础上，对部分或全部保费收入实行再分配，达到在合并全国或地区风险分散池的同时有效控制支出风险的目的。考察域外，可以得出以下两点启示：一是世界各国工伤保险制度统筹管理层次因制度模式和资金来源不同，往往采取不同的模式，其主要模式为行业统筹、地方统筹、区域统筹加调剂金制度。二是我国工伤保险制度主要效仿德国模式，其制度的主要特点是强调雇主责任和行业统筹，特别注重发挥工伤保险行业差别费率和浮动费率的调控作用。五、总结和讨论工伤保险制度的特殊性以及管理中监管能力的不足，使得地方管理主体以及企业主体极易放松管理责任，发生道德风险。这表明工伤保险统筹管理层级不宜越高越好。来自贵州、云南等地的实践管理经验也显示，省级统筹模式依然面临诸多新的问题。因此，工伤保险统筹管理层级应以适度为要。1.适度工伤保险统筹层次的确定应与国家经济社会发展水平相适应当前，我国经济发展的一个突出问题是区域经济发展不平衡、地区差异大，工伤保险制度明显受地区经济社会发展水平的制约。如对经济发展水平差异较大的发达地区和欠发达地区而言，将其置于一个标准下，实行统一的支付和补偿标准，不管制度设计是按照发达地区还是按照欠发达地区的情况确定，都会在一定程度上挫伤部分地区的积极性。因此，适度工伤保险统筹层次的确定，应与地方经济社会发展水平相适应。在筹资和相对应的待遇保障机制上，应突出按比例筹资和按比例享受待遇，以增强制度弹性，调动地方的积极性。2.适度工伤保险统筹管理层次应突出强调地方政府的责任在工伤保险统筹中，片面追求统筹层级容易导致地方政府和企业主体对工伤防控责任的忽略。提高统筹层次后，低一级政府不再为工伤保险待遇承担兜底责任，必然会对辖区企业工伤保险防范有所松懈，继而引发一系列与之相关的行为，如减弱扩面征缴的力度、降低缴费率甚至违规认定工伤等。在省级监督管理机制尚不健全、对基层政府考核机制尚不完善的情况下实行省级统筹，不利于发挥地方政府提高劳动安全的积极性。因此，适度的工伤保险统筹层次，必须充分考虑财政分级管理体制，防止地区出现道德风险。在目前分级分税财政管理体制下，地方政府仍应是工伤保险统筹管理的重要责任主体。按照财权与事权相统一的原则确定各级政府在工伤保险中的责任，仍是现阶段的理性选择。3.适度工伤保险统筹管理层次应注重行业差别费率和浮动费率的调控作用工伤保险浮动费率是在国家行业差别费率的基础上，由各地根据企业一定时期内工伤事故率和工伤保险费用收支情况展开评估，定期对企业费率在其行业基准费率基础上给予上下浮动的机制。实行工伤保险行业差别费率和浮动费率，对于完善工伤保险筹资机制、增强制度吸引力和开展企业工伤预防工作具有重要意义。高风险行业聚集的县市往往因基金抗风险能力弱难以开展实施。实行更高一层的工伤保险基金统筹，如何充分合理地调动各地积极性、防范道德风险是关键。因此，必须建立科学的基金分责机制和具体量化指标，合理确定各级政府的工伤基金征缴责任，调动地方政府的积极性。一方面，要避免省级统筹后个别地区出现“吃大锅饭”的情况，对于完不成征收目标的地区，应要求当地政府承担相应的责任。另一方面，要避免过去“鞭打快牛”和“收支自我平衡”的情况发生，对于实现应保尽保、应收尽收的地方政府，不再把收支平衡作为其主要责任，这也是省级统筹的意义所在。同时，要建立合理的费率机制，通过实行“差别费率+浮动费率”，切实将费率与企业的安全生产管理结合起来，下大力气鼓励、敦促企业加大事故预防的投入，从而降低事故的发生率，在减少基金支出的同时也降低企业的负担，形成工伤保险制度的良性发展。总之，工伤保险重在预防，其本质是劳资责任险。无论是理论分析，还是国内外的实践经验均表明，统筹地区出现工伤保险基金缺口问题时，除了采取提高统筹层次的措施外，还可以通过提高缴费基数、实施行业差别费率和浮动费率、合理划分各级政府责任、加强企业安全预防等多种方式予以解决。适度工伤保险统筹层次的确定，应与地区经济社会发展水平、管理主体责任、工伤风险防控能力等因素相适应，可以在“市级统筹+省级调剂金”的基础上，通过优化完善“行业差别费率”和“浮动费率”机制，增强基层政府的监管意识和一线企业的责任意识，共同防控工伤事故的发生。注释①胡勇等：《社会保障通论》，中国农业出版社，2008年，第97页。②郑秉文：《关于加快推进省级社保统筹的建议》，《中国经贸导刊》2007年第1