公共危机管理教材

公共危机管理2010、6第一页，共五十一页。

建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。

--摘自《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第二页，共五十一页。一、公共危机与公共危机管理1、公共危机：是指严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。第三页，共五十一页。公共危机的种类自然灾害危机：水旱、地震、地质、海洋灾害等

事故灾难危机：安全生产、核事故、环境事件等公共卫生危机：非典、三聚氰胺、流感等社会安全危机：恐怖袭击、群体性事件等。第四页，共五十一页。公共危机管理机制1）、公共危机的预警机制制定、健全相应的法律法规；制订、健全应急预案体系；进行信息监测与分析；完善应急资源储备；加强公共危机应对培训。第五页，共五十一页。2）公共危机决策机制3）公共危机应对机制4）公共危机的新闻发布机制5）公共危机的善后机制第六页，共五十一页。2、应急管理”1）应急管理中的“急”是指灾害、事故和事件（以下简称为灾害），包括自然灾害、安全生产事故、社会事件和恐怖事件等四类。应急管理中的“应”是指应对和对应，要求具有针对性、适时性和有效性。第七页，共五十一页。应急管理中的“管理”是指事先的监测、监控和监管和事后的协调、救援、分析和处理。应急管理的属性具有社会性、科学性和战略性（包括系统性、全局性和长期性）。它属于软科学研究范畴的重要课题。第八页，共五十一页。2）生产领域的应急管理指导思想：是要降低风险、减少损失、社会和谐和安全发展。应急管理的方针是“安全第一、预防为主、综合治理”和监管前移。第九页，共五十一页。安全生产监管工作可以描述为如下的矩阵（七“全”安全矩阵）：

企业主体

政府监察

部门监管

中介服务

媒体监督

全方位

设计

生产

储运

销售

使用

全过程安全

节能

减排

高效

舒适

全目标

先进性

稳定性

可靠性

保障性

维修性

全特性定寿

延寿

淘汰

再制造

再使用

全寿命

检验

评估

失效

救援

反馈

全环节政府手段

科技手段

经济手段

法律手段

人文手段

全手段

(行政)(市场)第十页，共五十一页。

环节

目标

设计可靠、工艺稳定——提高新品的内在安全反复论证、充分试验——保证产品投运安全系统分析、科学检验——保障装置运行安全治理隐患、预防维修——延长装备安全寿命动态监管、分级监控——实现寿命安全管理对症下药、应急救援——降低安全事故风险逐级把关、事故归零——达到安全良性循环节能减排、提高效能——实现安全节约发展建成体系、完善法规——力图可持续科学发展造就人才、强化理念——力图装备的长治久安第十一页，共五十一页。二、我国危机管理发展历程：

1949年中华人民共和国成立后，我国经历了六十年代初的三年困难时期、1998年特大洪涝灾害、1997年亚洲金融危机等一系列重大考验。特别是抗击“非典”之后，我国的防灾减灾与应急管理体系建设发生了质的飞跃。

2003年7月，党中央、国务院提出了“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”的重大决策，把制定、修订应急预案和建立、健全应急体制、机制、法制（简称“一案三制”）摆上了重要议事日程。自此，中国应急管理体系建设向综合性、系统性转变，并经受了一系列考验，在实践中稳步推进、不断加强。第十二页，共五十一页。（一）中国特色的“一案三制”建设“一案”：制定修订应急预案。“三制”：建立健全应急体制、机制和法制。

第十三页，共五十一页。

全国应急预案体系框架Frameworkofnationalemergencyplansystem国家突发公共事件总体应急预案Nationalgeneralemergencyplanforoutburstpublicaccidents国家级专项预案（26件）Nationalspecialplans(25)国务院部门预案（86件）PlansbydepartmentsunderStateCouncil(80)省级及地方政府制定的应急预案Emergencyplanbytheprovincialandlocalgovernment企事业单位制定的应急预案Emergencyplanbytheenterprisesandbusinessunits举办大型会议、展览和文体等重大活动，主办单位制定的应急预案Emergencyplanforlargescaleactivitieslikeconference,exhibition,artperformanceandsportsmeeting,etc.

1、全国应急预案体系基本建立

NationalEmergencyPlanningSystem第十四页，共五十一页。突发事件分四大类自然灾害社会安全事件事故灾难公共卫生事件第十五页，共五十一页。全国应急预案体系基本形成国家预案省政府预案市政府预案县政府预案乡镇政府预案部委预案部门预案部门预案部门预案企事业预案重点工程预案公共聚集场所预案社区、家庭预案机关预案机关预案机关预案机关预案第十六页，共五十一页。2.应急体制建设

我国基本建立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制，并建立了涵盖中央与地方两个层面，上下统一、层级分明、职责明确的应急管理机构（所有省级政府和96%的市级政府、81%的县级政府确立了应急管理办事机构）。第十七页，共五十一页。中央政府

（国务院应急办）

CPCCentralCommitteeStateCouncil

企业事业单位和社会组织团体EnterprisesEstablishmentsSocialorganization国务院各部门Ministries

省（区、市）Provinces

市（地、州）Municipalities县（市、旗）Counties乡镇人民政府Towns第十八页，共五十一页。中国应急管理机构共分为五个层次：一是领导机构,二是办事机构，三是工作机构，四是地方机构，五是专家组。第十九页，共五十一页。全国应急管理体制中央政府省级政府市政府县政府乡镇政府国家部委省级部门市级部门县级部门企事业单位重大项目社团组织农村、社区应急办应急办应急办应急办第二十页，共五十一页。3.应急机制建设

建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制。第二十一页，共五十一页。建立健全社会管理机制监测预警机制应急信息传递机制应急决策和指挥机制应急响应机制应急保障机制(包括应急资源配置与征用)恢复与重建机制评估与奖惩机制国际合作机制等。

第二十二页，共五十一页。4.应急法制建设

主要是依法行政，使突发公共事件的应急处置逐步走向规范化、制度化和法制化轨道，并通过对实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。我国先后制定和修订了40多部与应急管理相关的法律、50多件行政法规和60多件部门规章。如《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》和《消防法》等。我国政府特别注重在应对灾难的实践中不断完善法律法规和政策，如2008年6月8日及时发布了《汶川地震灾区恢复重建条例》等。第二十三页，共五十一页。“十一五”期间十项重点建设项目国家突发公共事件预警信息发布系统建设国家应急平台体系建设国家陆地搜寻与救护基地建设国家核生化应急救援基地建设国家应急物资保障系统建设国家空中紧急运输服务基地建设国家公用应急卫星通信网络扩建国家应急管理技术支撑机构建设国家应急管理人员培训基地建设城市、社区、乡村综合应急管理示范工程建设第二十四页，共五十一页。二、我国灾害特点

多灾并发、大灾多发、举世瞩目

灾害之大历史罕见；灾害之频历史罕见；受灾之广历史罕见；灾害之重历史罕见；救灾之难历史罕见。

第二十五页，共五十一页。

一个聪明的民族，她会从灾难中学到比平时多得多的东西。没有哪一次巨大的历史灾难，不是以历史的进步为补偿的。

——恩格斯

第二十六页，共五十一页。（一）中国公共危机应急管理的主要经验1、英明决策和坚强领导。2、各级党委、政府认真负责，靠前指挥；广大党员、干部的先锋模范作用。3、社会主义制度和我们的政治优势、组织优势。建立了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急体制。第二十七页，共五十一页。4、突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的方针。5、以人为本，依靠法制，依靠科学，依靠群众和社会力量。6、军民合作，充分发挥三支队伍的作用。即人民解放军、武警、公安部队和预备役民兵；各个专业应急处置队伍；企事业单位职工和农村、社区的民众。第二十八页，共五十一页。7、全国人民万众一心和社会各界同舟共济。8、坚持改革开放，加强国际合作。改革开放成就为应对危机提供了比较雄厚的物质基础；学习借鉴国外应急管理的先进理念、方法和科学技术，并积极参加国际减灾活动，履行国际义务。

第二十九页，共五十一页。(二)公共危机应急管理工作中的薄弱环节:

一是思想认识不足，责任制不落实；二是应急管理的一些基础工作薄弱；三是应急管理体制机制不够健全;

四是应急反应和快速处置能力有待提高;

五是全民防灾意识教育还相当薄弱;

六是应对突发事件的法制还不够完善。第三十页，共五十一页。

1、思想认识不足，责任制不落实。一些地方和单位缺乏忧患意识，存在侥幸心理，没有把应急管理工作纳入重要议事日程，不愿意把钱用在预防工作上，“有钱买棺材，没有钱买药”；依法预防、依法处置的意识、素质和科学决策能力不强；怕担风险和责任，缺乏敢于负责、开拓进取的精神；迟报、漏报、瞒报或事事请示报告，存在反应不到位或效率低下的问题，也有反应过度，导致行政成本过高的问题等。第三十一页，共五十一页。

2、应急管理的基础工作还比较薄弱。突出表现在安全投入不足，隐患多，基础设施建设水平不能满足防灾抗灾需求，应急救援装备设施和物资储备不足，基层特别是农村防灾减灾能力薄弱，减灾和应急管理能力的家底不完全清楚。我国灾害救助手段比较单一，金融保险在减灾救灾中的作用未得到充分发挥。同时，我们缺乏科学的灾害评估体系和应急能力评估体系。第三十二页，共五十一页。

3、应急管理体制机制不够健全。

应急管理机构建设，特别是市、县级应急管理机构不健全，设置分散，职能单一，编制和装备不足。从全社会来看，预警和应急机制还不健全，部门之间、条块之间、块块之间综合协调不够，资源共享与协调配合有待加强，指挥决策水平有待提高。要真正形成集中领导、统一指挥，结构完整、功能全面，反应灵敏、运转高效的应急机制，还需付出极大的努力。第三十三页，共五十一页。

4、应急救援人员数量、素质、技术手段、基础设备和科技水平等方面都不能完全适应快速处置危机的需要，监测、预测、预警、预防和快速处置能力亟需加强，特别是航空救援体系，包括重型的国家空中救援装备亟待健全。第三十四页，共五十一页。

5、全民防灾意识教育和自救互救能力还比较薄弱。我国每年因违章指挥、违章作业造成的事故灾难是惊人的，每年因遇险人员无知在灾害和事故中造成不应有的伤亡数量也是惊人的。广大群众的个人生活、行为习惯和自救互救能力与防灾减灾的要求相距甚远。第三十五页，共五十一页。

6、应对突发事件的法制建设还不够完善。《突发事件应对法》等法律法规的宣传贯彻落实工作远未到位，具有操作性的配套法规标准也亟待健全。第三十六页，共五十一页。（三）迎接新挑战

应急管理是针对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发事件，从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等进行的全过程、全方位的管理。应急管理是个复杂的、开放的系统工程。

第三十七页，共五十一页。

（1）灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重是我们的基本国情。由于特有的地质构造条件和自然地理环境，我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一。难以预料的全球性气候反常和难以控制的自然灾害时有发生。第三十八页，共五十一页。我国自然灾害的基本特征灾害种类多频度高区域性、季节性强灾害损失严重我国最为经常发生的灾害有洪涝、干旱、地震、台风、地质灾害和森林火灾等，其所造成的损失占到损失总量的80%－90%。第三十九页，共五十一页。（2）高风险的城市、不设防的农村并存。

我国的防灾减灾基础薄弱，我国东、中、西的地域差别大，城乡差别大。改革开放以来，城镇化和城市现代化快速发展，年均增加16个城市和1.4%城镇人口。目前城镇人口6.07亿，城镇化率45.7%，百万人口以上大城市118座。城市灾害的突发性、复杂性、多样性、连锁性、集中性、严重性、放大性等特点呈现，城市脆弱性凸显，如2008年冰雪灾害中电力线路及设施大面积受损，造成大面积停电、交通一度中断等暴露了脆弱性。而基层特别是农村的防灾减灾能力尤为薄弱，农村基本是不设防。如汶川地震和玉树地震暴露出农村和学校、医院等公共服务设施抵御自然灾害的能力相当薄弱等。第四十页，共五十一页。（3）自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发事件的关联性越来越强，互相影响、互相转化，导致产生次生、衍生事件或成为各种事件的耦合。

第四十一页，共五十一页。

水、电、油、气、通讯等生命线工程和信息网络一旦被破坏，轻则导致经济损失和生活不便，重则会使整个国家的政治、经济或军事陷入局部或暂时瘫痪，社会秩序失控。第四十二页，共五十一页。

（4）我国经济社会发展进入了一个关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，人们思想观念深刻变化，再加上民族宗教问题的影响，不稳定、不确定、不安全因素增加，人民群众的法律意识、权利意识明显增强，舆论监督、社会监督力度空前加大，对公共安全的要求越来越高。

第四十三页，共五十一页。

（5）国际减灾战略正在做重大调整由单项减灾向综合减灾转变；由单纯减灾向减灾与可持续发展相结合转变；由减轻灾害向减轻灾害风险，加强风险管理转变；由一个国家减灾向全球减灾和区域减灾转变。第四十四页，共五十一页。

世界上任何一个国家的政府，能不能有效地管理和处置危机，能不能维护正常的社会秩序，能不能保障人民群众的生命财产安全，是检验这个政府能否取信于民的重要标志，是检验这个政府是否对人民群众负责的试金石。第四十五页，共五十一页。

应急管理是针对各类突发事件（包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件），从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援到事后恢复与重建等全方位、全过程的管理。应急管理是个复杂的、开放的系统工程。第四十六页，共五十一页。（1）坚持兴利除害结合、防灾减灾并重、治标治本兼顾、政府社会协同，全面提高全社会对灾害的综合防范和抵御能力，进一步加强应急管理能力建设。（2）形成综合配套的应急管理法律法规，建立健全集中领导、统一指挥、反应灵敏、运转高效的工作机制，提高各级党委和政府应对突发事件的能力。最大限度地减少突发公共事件造成的危害，最大限度地保障人民生命财产安全。第四十七页，共五十一页。（3）大力建设专业化与社会化相结合的应急