电子政务管理模式

第2章

电子政务的运营理念与政府管理方式

第一页，共四十八页。1§2.1电子政务对传统行政的影响§2.2电子政务网络环境下的政府管理方式及其特征※§2.3电子政务运营理念※§2.4电子政务与数字鸿沟第2章目录第二页，共四十八页。21.电子政务与传统政务的区别与传统政务相比，电子政务从管理形态、管理区域、决策权限、管理模式、管理幅度、管理层次、运行环境、基本理念、运作方式、沟通模式、组织构架、遵循法则、管理方式、管理成本、管理效率等一系列方面均发生了根本性的变化。§2.1电子政务对传统行政的影响第三页，共四十八页。3类别传统政务电子政务管理形态实体性虚拟性管理区域区域性全球性决策权限集中管理决策权下放管理模式政府实体性管理系统程序式管理组织结构垂直化分层结构扁平化辐射结构管理幅度窄宽管理层次多少运行环境传统经济以知识为基础的数字经济基本理念管理控制公开参与运作方式层层审核在线通畅沟通模式单向双向互动组织框架官僚体制标准化中介工具第四页，共四十八页。4类别传统政务电子政务服务层面多样化单一化遵循法则政务边际成本递增政务边际成本递减管理方式粗放管理精细管理管理成本高低管理效率低高第五页，共四十八页。52.电子政务对传统政务的冲击对于传统的官僚体制而言，电子政府不仅是一个全新的概念，而且是一个新的政府管理模式。电子政务的广泛运用，“电子政府”的创建与推动将对“以权力为中心，以控制为单位”的传统行政产生巨大而深刻的影响。这种冲击主要表现在以下几个方面。第六页，共四十八页。6管理形态：由实体性向虚拟性转化。行政职能：由管制职能向服务职能转化。行政过程：由暗箱操作向行政公开转化。行政决策：由集中决策向民主决策转化。权力结构：由集权式向分权式转化。行政机构：由臃肿向精干转化。行政人员：由管理型向管理知识型转化。政治民主：由代议制民主向电子民主的转化。第七页，共四十八页。7(1)管理形态：由实体性向虚拟性转化。在这个“虚拟世界”中，政府通过上网工程，运用信息技术，构建打破时空、层次和方式等传统界限“虚拟政府”，把政府服务以一个平台的方式展现在人们面前。网络时代的政府管理越来越多地采取信息手段和技术，实现“数字行政”，用数字化管理的方式实行对社会的管理。这样就改变了传统的那种有形的“手工行政”方式.使政府管理内容由过去以实物形态为中心的静态管理转变为以信息和知识形态为中心的动态管理，实现了政府管理方式的虚拟化。第八页，共四十八页。8(2)行政职能：由管制职能向服务职能转化。电子政府的建立将使政府职能由管制型向管理服务型转化，即政府利用上网契机完善自身的服务职能，为社会提供平等公平的资源，包括政治、经济、文化、社会一切公共领域的知识和信息。作为公共权力的行使者，政府不再是治民或为民作主，而是为民服务，让公众自己做主.

第九页，共四十八页。9(3)行政过程：由暗箱操作向行政公开转化。政府上网后通过自己的网站提供除保密外的大量的公共信息，在网上发布公告，公布政府的法规和政策、领导人的基本情况、政府的行为倾向，特别是重大问题做出决定前在网上公布，让公众广泛参与讨论，经过反复充分的搏奕和酝酿，最后做出决策，实行“阳光决策”.第十页，共四十八页。10(4)行政决策：由集中决策向民主决策转化。信息网络的发展使每个行政人员都能及时获得其需要的信息，在工作现场就可以做出必要的决策，无须事事请示，层层汇报，然后再执行领导层的决策。公民和利益群体也可以通过网络有更多机会了解政府在做什么、在怎么做，并可以通过多种方式，如电子民意调查、电子公民投票、电子选举、电子邮件等，进行利益表达和影响政府的利益综合。第十一页，共四十八页。11(5)权力结构：由集权式向分权式转化。随着电子政府的逐渐实现，旧有的集权式的权力结构将被打破，代之而来的是多元化的分散权力格局。在互联网基础上发展而来的电子政府从技术层面成为政治权力分散化的催生力量。电子政府将使集权式的管理体系过渡到交互式、网络化的平行管理体系，因为在网上只有主动的参与者，不存在过去意义上的“受众”，信息在一切个体中平等地流动，金字塔式的权力模式被打破。第十二页，共四十八页。12

集权式的决策模式弊端:集权越大的集体，经过的中间层次越多，决策有可能损害的效能越多。

其次，集权体制造成行政程序复杂化，大量公文往来，行政节奏因此变得十分缓慢。

第三，中央集权的另一个弊端是可能引起不负责任的态度。

第四，集权体制抑制地方政府积极性和创造性。

第十三页，共四十八页。13电子政务下的行政决策在电子政务的构架下，决策者能够及时获得所需要的信息，在工作现场就可以做出必要的决策，无须事事向上级汇报，再执行上司的决策。同时，随着网络化电子政府的实现，使公共行政决策者可以广泛了解决策所需要信息的前提下进行决策，避兔了靠经验决策和决策不完备导致的决策的盲目性，从而提高了行政决策的科学性和高效性。第十四页，共四十八页。14(6)行政机构：由臃肿向精干转化。传统的行政组织形式是科层组织结构，它的创立与发展不仅与素质较低的人员和平衡的环境相适应，而且也受信息技术不发达的制约。第十五页，共四十八页。15第十六页，共四十八页。16随着电子政府的出现，实体政府的组织机构设置将由繁到简。电子政府作为区别于科层制政府的政府组织形态，可以使用各种新技术手段实现信息化管理，提供最畅通的信息流动渠道，使政府行政最大限度地发挥信息技术的潜力，从信息技术投资中获取最大的回报率。以美国为例，自推行电子政府以来，至1999年1月止，员工减少了24万人，关闭了近200个联邦项目和招待机构，联邦政府的开支节约了1180亿美元。第十七页，共四十八页。17(7)行政人员：由管理型向管理知识型转化。传统行政体制下，政府扮演着社会主宰角色，为贯彻政府的旨意，行政人员以权制人，以势压人，甚至可以采取压、吓。政府的信息化必然要求高素质的行政人员队伍。行政人员代表政府与公民在网上平等地对话和交流，必须首先转变观念，由官本位的行政观转向民本位的行政观，第十八页，共四十八页。18(8)政治民主：由代议制民主向电子民主转化。对于政府而言，网络成了对政府监督的无形之网，在众多网民的监控下，政府行为必须规范化、法制化和程序化，政府的作风和行为都必须纳入民主化的轨道。随着政府电子化程度的提高，政治选举、投票都可以在网络上进行。第十九页，共四十八页。19在以上诸种网络民主中，最为常见的是电子投票、电子论坛等等。电子投票

电子投票是网络民主较为常见的一种形式，主要用于选民的“在线选举”或者就某项政治议案表达意见（同意还是反对）。电子论坛电子论坛是网络民主得以实施的一种常用方式，又称网络媒体论坛，是网络媒体在互联网上为网络用户（网民）提供的就新闻和社会问题发表和交换意见的场所，是在相互传递和交换信息过程中形成的一种无形的用户交流网。第二十页，共四十八页。20电子竞选

与“在线选举”或电子投票相类似，在欧美发达国家的竞选活动中，候选人开始有意识地利用因特网络为赢得选举做出努力，这种活动被称之为“电子竞选”（E－campaigning）。在美国总统竞选中，政治有一种“电脑化倾向”，通过网络空间，总统竞选班子可以为总统候选人筹集数百万美元的资助，并且可以动员支持者。SectionEnd第二十一页，共四十八页。211.电子政务环境下政府管理在控制方式方面的特征

电子政务环境下的政府管理是一种以直接控制为主，间接控制为辅；以过程控制为主，控制结果为辅的管理。§2.2网络环境下的政府管理方式

及其特征第二十二页，共四十八页。222.电子政务环境下政府管理在关系模式方面的特征电子政务将在虚拟空间里，打破政府各部门间的限制，使人们可以从不同渠道取得政府提供的信息和服务，政府机关间及政府与社会各界之间也经由各种电子化渠道进行相互沟通，并依据人们的需求、人们可以使用的形式、人们要求的时间及地点，提供给人们各种不同的服务选择。

第二十三页，共四十八页。233.电子政务下政府管理在管理类型方面的特征在电子政务环境下，随着政府职能从政治统治为主转变到以社会管理为主，政府管理类型也将发生巨大变化：服务型管理将成为主要的政府管理形式，管制型管理将居于次要地位。第二十四页，共四十八页。244.电子政务下政府管理在服务方式方面的特征在电子政务环境下，电子化手段可以把政府掌握的静态信息通过反馈系统转化为动态信息，并主动地提供给公众，这当然可以使政府服务效果得到显著的改善。5.电子政务下政府管理在办公模式方面的特征电子政务环境下，信息技术不仅赋予“一站式”办公以新的内涵，而且出现了更加快捷方便的“一网式”、“一表式”办公新模式。SectionEnd第二十五页，共四十八页。25电子政务的难点不是技术，也不是资金，而是管理思想的转变和管理理念的更新。全新理念：法治理念、民主理念、公平理念、科学理念、责任理念、服务理念、效能理念、系统理念、创新理念、安全理念等十个方面。§2.3电子政务运营理念(首页)第二十六页，共四十八页。26§2.3电子政务运营理念一、 民主理念 树立民主意识，尊重社会公众的民主权利，在政府管理中确实维护和保障这种权利。 电子政务为民主政治的实现提供了充分的信息沟通条件。 电子政务对民主的最基本保障，主要体现在公众的最基本权利——知情权。第二十七页，共四十八页。27§2.3电子政务运营理念 在信息化社会，政府对信息的垄断和封锁将失去可能性，其原因有三：

信息的垄断和封锁已为政府有效管理所不容。

在信息化社会，政务信息成为政治决策的基础。

信息的不通畅或失真将降低政府效能。第二十八页，共四十八页。28§2.3电子政务运营理念

信息的垄断和封锁将危害政府社会管理职能的发展。

在信息化社会，政府管理职能的二个要求(以服务代替管制，以调控代替直接经营)又要求政府成为信息服务的提供者。因此不进行信息公开将危害政府社会管理职能的发展

政府对信息的垄断和封锁已失去必要条件。

信息源的扩大和信息网络技术的普及使信息封锁成为不可能。第二十九页，共四十八页。29§2.3电子政务运营理念二、 法治理念 电子政务的实施过程是一个政府管理由人治走向法治的过程。 电子政务为法治的实现创造了非常重要的条件。政务处理的高透明度使得政府任何一种违背法治精神的行为都将显露在公众面前，甚至连政府本身的合法性都会受到质疑。 社会信息化进程给社会带来的经济模式、政治模式、文化模式等方面的巨变，使得有大量新社会关系需要重新调整，这也要求加强法治建设。第三十页，共四十八页。30§2.3电子政务运营理念三、 公平理念 电子政务实施的目标之一是减少因地理位置、地区发展水平、受教育程序等方面存在的差异。 但由于掌握信息手段和能力的不同，又出现了信息强势群体和信息弱势群体，出现了“数字鸿沟”。 为实现公平，政府必须为减小这种“数字鸿沟”做大量工作。第三十一页，共四十八页。31§2.3电子政务运营理念四、 科学理念 电子政务使得政府管理大规模采用知识密度大、科技含量高的信息技术和管理技术，政府管理对科学技术的依赖达到前所未有的程度。这要求我们顺应这种客观变化，注意研究和遵从科学原则和技术规律。否则将受到科学规律的处罚。第三十二页，共四十八页。32§2.3电子政务运营理念五、 责任理念 这一理念要求政府明确责任，牢记责任，切实履行责任。 政府的权力是人民大众赋予的，政府与人民之间的“委托—代理人”关系，实质上是一个责任系统。

第三十三页，共四十八页。33§2.3电子政务运营理念 电子政务给创造责任政府创造了必要条件：

电子政务需要优化的规范化管理作基础，这既为电子政务创造了条件，同时也给政府部门内部权责体系的建立和精细化注入了必要的压力。

透明度的提高使各种监督因依据更加明确充分而更具有效性。

公众更易参与政府管理，促进政府履行责任。第三十四页，共四十八页。34§2.3电子政务运营理念六、 服务理念 政府职能主要分为政治统治职能和社会管理职能两类。 电子政务环境下，社会管理职能居于主要地位，而政治统治职能居于第二位。 政府对社会事务的管理，由主要是对公众的管理，转向全面服务，“政府管理就是服务”第三十五页，共四十八页。35§2.3电子政务运营理念 按照“公众顾客”的观点，政府的顾客是公众，依赖于公众，它的管理必须以满足公众的服务需求为导向。 电子政务的最佳状态，将是政府对公众服务需求做出更快捷的反应，公众更直接和广泛地获得由政府提供的各种服务。第三十六页，共四十八页。36§2.3电子政务运营理念七、 效能理念 行政效率：指行政管理活动所取得的劳动成果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力和时间(即行政成本)之间的比例关系。这一概念着重于数量层面，一般不涉及质量层面。 行政效能：指行政管理活动达到预期结果或影响的程度，具体指政府向公众提供服务的水平和能力。它包括数量、质量、效果、影响、能力、公众满意度等多方面的规定性。这一概念更着重于质量层面。 电子政务的重要功能之一，就是加速从“效率政府”向“效能政府”的转变。第三十七页，共四十八页。37§2.3电子政务运营理念八、 系统理念 电子政务是一庞大的系统工程，因此要求在电子政务的建设和运营过程中，必须以系统的思想、系统工程的方法，认识、分析和解决实际问题。第三十八页，共四十八页。38§2.3电子政务运营理念九、 创新理念 电子政务具有鲜明的创新性，主要包括：技术创新、管理创新。 电子政务对信息技术的高度依赖要求信息技术的全面创新，否则电子政务造就的将是一个“不设防”的政府。 没有管理的创新，就不会有真正的电子政务。第三十九页，共四十八页。39§2.3电子政务运营理念十、 安全理念 人类社会对计算机网络越来越依赖，由于网络极易受到攻击，这种高度依赖性使得社会变得十分“脆弱”。 电子政务扩展了国家主权的概念，信息主权成为其中的重要组成部分，传统的国家地缘政治边界之外又出现了新的“信息”边界。 信息主权的维护、“信息”边界的设防，这些都是涉及到国家主权和安全的战略问题，决不是“黑客”的小把戏。SectionEnd第四十页，共四十八页。40“数字鸿沟”（DigitalDivide），又称为信息鸿沟，最先由美国国家远程通信和信息管理局（NTIA）在名为《在网络中落伍：定义数字鸿沟》的报告中提出。它是指当代信息技术领域中存在的差距现象，既存在于信息技术的开发领域，也存在于信息技术的应用领域，特别是指由网络技术产生的差距。英国广播公司（BBC）的在线新闻里则直接把“数字鸿沟”称为“信息富有者和信息贫困者之间的鸿沟”。§2.4电子政务与数字鸿沟第四十一页，共四十八页。4190年代以来，随着数字化浪潮的深入推进，信息时代的产业格局以及全球化产业分工逐渐有了分晓，而不均衡发展造成的数字鸿沟问题也逐步凸现。就在将近半个世纪里，一定数量的人们享受到了社会提供的信息技术。这些人拥有最强大的计算机、最好的电话服务和最快的互联网服务，以及与他们生活相关的大量的信息内容和训练。然而存在着另外一群人。因为一个或其他多个原因，他们不能得到最新或最好的计算机、最可依赖的电话服务或最快最便捷的互联网服务。这两种人之间的差别就是我们所谓的“数字鸿沟”

第四十二页，共四十八页。42“数字鸿沟”正日益成为信息时代全球性的难题。中国也面临着数字鸿沟，而且面对的是双重的落差：一方面是与发达国家之间的数字化差距，另一方面是国内各地区间的数字化差距根据最新统计数据，中美之间的数字鸿沟如下：截止2001年底，中国电脑拥有量1590万台，平均每万人有88台，排世界第8位；美国1.641亿台，平均万人拥有近5000台，居世界首位，是中国的55倍。从网络普及率来看，中国的网民数只相当于美国的1/8。国民经济信息化投入，中美相差45倍。社会信息化系数，美国1965年为242.9，而中国去年才达到145.3，落后美国40年。第四十三页，共四十八页。43数字鸿沟有四个层次：人与人之间的鸿沟，企业和企业之间的鸿沟，地方和地方之间的鸿沟，还有国家和国家之间的鸿沟。地方与地方之间的鸿沟是十分显著