分级财政与财政分权

财政分权与分级财政陈少克财政学财政分权与分级财政*第一页，共六十五页。WisdomOurcountryistoolargetohaveallitsaffairsdirectedbyasinglegovernment.Publicservantsatsuchadistance,andfromundertheeyeoftheirconstituents,must,fromthecircumstanceofdistance,beunabletoadministerandoverlookallthedetailsnecessaryforthegoodgovernmentofthecitizens;andthesamecircumstance,byrenderingdetectionimpossibletotheirconstituents,willinvitepublicagentstocorruption,plunderandwaste.——ThomasJefferson财政学财政分权与分级财政*第二页，共六十五页。第一节财政联邦主义财政学财政分权与分级财政*第三页，共六十五页。关于“联邦主义”（Oates,1999）:1、政治学：特指某种政治制度，在该制度下，宪法保证了一定范围内的自治权，以及中央和地方政府各自的权力。2、经济学：几乎所有的公共部门都或多或少是联邦化的，因为，公共服务由不同层次的政府来提供，并且，存在着与正式宪法无关的事实上的决定权威空间。财政学财政分权与分级财政*第四页，共六十五页。一、财政联邦主义的内涵财政联邦主义是一种重要的预算管理体制。是多级财政下的中央和地方关系的一种思维模式。1、一级政权，一级预算，相对独立，自求平衡。2、清晰划分各级政府的事权。3、明确各级政府的财权。4、规范的政府间转移支付制度。财政学财政分权与分级财政*第五页，共六十五页。二、财政联邦主义的理论依据（一）地方财政存在的必要性1、与中央政府相比，地方政府更接近于自己的民众，更加了解辖区居民的需求。2、一国国内不同的人们应该有权选择自己所需要的公共物品的种类和数量。财政学财政分权与分级财政*第六页，共六十五页。（二）公共产品的层次性和受益范围基本原则：有益于全体国民的公共物品应由中央政府来提供。另有一些虽只惠及某一阶层或某些人的公共物品，但因其对全社会和国家的发展至关重要，也要有中央政府提供。上级政府管理和控制下级政府主要应着眼于消弭外溢性产生的非公平和非效率。财政学财政分权与分级财政*第七页，共六十五页。（三）公共收入的层次性税源覆盖范围和各税种的调节功能的差异。基本原则：凡税源普及全国且流动性大的税种以及调节功能大的税种应划归中央；凡税源比较固定税基比较狭窄的税种应归为地方。财政学财政分权与分级财政*第八页，共六十五页。（四）TheTieboutModel“Votewiththeirfeet”“loveitorleaveit”如果公共物品是以地方税来提供的，并且能够反映提供公共物品的成本，那么居民在辖区之间选择不同的税收和公共物品的组合，类似于市场上的选择。财政学财政分权与分级财政*第九页，共六十五页。三、政府间转移支付制度每一级独立的预算主体，都应应有独立的财权和事权。因此，财权和事权应该对应。财政联邦主义和各国实践中：无论是支出还是收入，中央政府都居主导地位；中央政府在收入方面相对于支出集中的比例更大。财政学财政分权与分级财政*第十页，共六十五页。（一）政府间转移支付制度的功能1、纵向财政均衡纵向缺口的产生：财政分权下收支划分引起。财政学财政分权与分级财政*第十一页，共六十五页。2、横向财政平衡基于公平的价值观念：所有的公民都有平等的权利享受国家提供的最低标准的公共服务水平。最高标准：公共服务均等化地区间公共服务水平差异的原因：（1）地方政府可支配财力的差异；（2）公共支出成本的差异（客观与主观）。财政学财政分权与分级财政*第十二页，共六十五页。3、补偿外部效益4、落实政府特定的施政目标专项补助或拨款财政学财政分权与分级财政*第十三页，共六十五页。（二）无条件拨款和专项拨款1、无条件拨款：一旦确定拨款数额后，无附加条件地归受补助地区自主支配。某地区应得的转移支付拨款＝该地区标准支出－该地区标准收入财政学财政分权与分级财政*第十四页，共六十五页。（1）标准支出：如果某地区具有全国平均的工作效率，在属于均等化范围的支出项目上提供最低标准的公共服务所必需的支出需求。财政学财政分权与分级财政某地区的标准支出该地区的人口总数全国人均标准支出水平该地区服务成本差异系数＝××*第十五页，共六十五页。（2）标准收入财政学财政分权与分级财政某地区的标准收入该地区的经济税基标准税率差异调整系数＝××*第十六页，共六十五页。（3）某地区实际可得的转移支付数额财政学财政分权与分级财政某地区实际可得的转移支付数额＝中央实际可用于转移支付的资金总额各地区应得的转移支付相加的总额×某地区应得的转移支付数额*第十七页，共六十五页。2、专项拨款指定用途的转移支付拨款（1）配套拨款：补偿特定公共物品提供的部分成本。（2）非配套拨款：补偿特定公共物品提供的全部成本。财政学财政分权与分级财政*第十八页，共六十五页。（三）粘蝇纸效应（flypapereffect）地方政府接受财政拨款比个人收入的增加更能导致地方支出的增加，这种财政幻觉即为粘蝇纸效应。财政学财政分权与分级财政*第十九页，共六十五页。第二节中国分税制改革一、1994年前中国预算管理体制改革路径（一）建国初期“统收统支”体制（二）1953—1978年“统一领导，分级管理”体制（三）包干制的过渡体制（1980—1994）财政学财政分权与分级财政*第二十页，共六十五页。

1、“划分收支、分级包干”的财政体制形式（1980—1884年）（1）按照经济管理体制规定的行政隶属关系，明确划分中央财政与地方财政之间的收支范围。财政学财政分权与分级财政*第二十一页，共六十五页。

中央财政的固定收入：中央企业收入、关税和中央其他收入；

中央财政支出：中央的基本建设投资、中央企业的流动资金、国防战备费、对外援助、中央级的事业费和行政管理费等。财政学财政分权与分级财政*第二十二页，共六十五页。

地方财政固定收入：地方所属企业收入、盐税、农牧业税、工商所得税、地方税和其他地方收入；

地方财政支出：地方的基本建设、地方企业的流动资金、支援农业支出、地方各项事业费、抚恤和社会救济及地方行政管理费等。财政学财政分权与分级财政*第二十三页，共六十五页。

固定比例分成收入：经国务院批准，上划给中央部门直接管理的企业，其收入作为固定比例分成收入。80%归中央财政，20%归地方财政。

调剂收入：工商税作为中央和地方的调剂收入。财政学财政分权与分级财政*第二十四页，共六十五页。（2）确定地方财政收支的包干基数。凡是地方收入大于支出的地区：按比例上交，工商税全部归中央。支出大于收入的地区：从工商税中按比例留给地方，作为调剂收入；工商税全部留给地方，收入仍然小于支出的地区：不足部分由中央给予定额补助。财政学财政分权与分级财政*第二十五页，共六十五页。（3）分成比例或补助数额确定后，原则上5年不变，地方多收可以多安排支出。（4）特殊的体制形式：

广东和福建：实行“划分收支，定额上缴（补助），5年不变”的财政体制；

京津沪：实行“总额分成，一年一变”的财政体制；

少数民族地区：在“分灶吃饭”体制的基础上，有更多的特殊照顾。财政学财政分权与分级财政*第二十六页，共六十五页。

2、“划分税种、核定收支、分级包干”的体制形式（1985—1987年）（1）按第二步利改税以后的税种划分中央与地方的财政收入，按隶属关系划分中央与地方的财政支出。根据地方的收支基数，确定地方收入的分成比例和上解补助数额，一定5年不变。

财政学财政分权与分级财政*第二十七页，共六十五页。（3）该体制的问题：收入较多、上交比例大的地区组织收入的积极性不高，个别地区甚至出现收入下降的情况。（2）实际上实行的是总额分成。地区比例地区比例地区比例地区比例上海76.45天津60.54江苏60.00北京50.54辽宁48.92浙江45.00山东41.00河北31.00安徽19.90河南19.00湖南11.00哈尔滨35.00沈阳25.00大连25.00重庆23.30武汉13.90财政学财政分权与分级财政*第二十八页，共六十五页。

3、改进预算体制（1988—1993年）

1988—1990年对包干办法进行了改进，对收入上缴较多的地区实行财政包干、一定3年不变的做法。全国对37个地区实行了6种包干办法：⑴收入递增包干。共10个地区。地区比例地区比例地区比例地区比例浙江6.5宁波5.3江苏5.0河南5.0哈尔滨5.0河北4.5北京4.0沈阳4.0重庆4.0辽宁（不含沈阳、大连）3.5财政学财政分权与分级财政*第二十九页，共六十五页。⑵上解额递增包干。广东9%、湖南7%。⑶总额分成加增长分成。大连、青岛、武汉。⑷总额分成。天津、山西、安徽。⑸定额上解。上海、山东、黑龙江。⑹定额补助。内蒙古、新疆、西藏、宁夏、广西、贵州、青海、云南、吉林、陕西、甘肃、四川、福建、江西、海南。财政学财政分权与分级财政*第三十页，共六十五页。地方财政包干体制的弊端：（1）财力分散。中央财政收入占全国收入的比重、中央财政支出占全国支出的比重下降，财力向地方分散。项目198019841985198719881993中央财政收入占全国收入24.540.538.433.532.922.0中央财政支出占全国支出54.352.539.737.433.928.3单位：

%财政学财政分权与分级财政*第三十一页，共六十五页。（2）加剧了当时的经济过热现象。实行地方财政包干体制，各地收入多了，都热衷于利润大、见效快的加工工业的投资，形成了“多收——多留——多投”的运行机制。财政学财政分权与分级财政*第三十二页，共六十五页。（3）重复建设严重，地区产业结构趋同，地区相互封锁，盲目竞争。（4）地区间贫富差距拉大。（5）各地区的包干方法多种多样，缺乏规范性。财政学财政分权与分级财政*第三十三页，共六十五页。二、我国分税制改革的主要内容（一）中央与地方事权的划分1、中央事权：国家安全、外交、中央国家运转经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必须的支出、中央直接管理的事业发展支出。2、地方事权：本地区政权机关运转所需支出、本地区经济、事业发展所需支出。财政学财政分权与分级财政*第三十四页，共六十五页。（二）中央与地方财权的划分1、将维护国家权益，实施宏观调控所必须的税种划为中央税，作为中央固定收入。关税；海关代征的消费税和增值税；消费税；中央企业所得税；地方银行和外资银行及非银行的金融企业所得税；铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入；中央企业上缴的利润；外贸企业出口退税。财政学财政分权与分级财政*第三十五页，共六十五页。2、将适合地方征管的税种划为地方，并充实地方税种，增加地方税收入。

地方企业所得税、个人所得税、营业税、城市维护建设税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、印花税、契税、固定资产投资方向调节税、农牧业税、农业特产税、屠宰税、遗产税和赠与税、地方企业上缴的利润、国有土地有偿使用收入等。财政学财政分权与分级财政*第三十六页，共六十五页。3、总结：税种分享情况（1）中央税：消费税、关税、车辆购置税（2）地方税：土地增值税、契税、房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、耕地占用税、车船使用税、车船使用牌照税、农牧业税、屠宰税、筵席税、营业税、城市维护建设税、资源税财政学财政分权与分级财政*第三十七页，共六十五页。★说明：我国营业税、城市维护建设税、资源税属于地方税种铁道部、各银行总行、各保险公司集中缴纳的营业税和城建税归中央政府，这只是为了提高征收效率考虑，并不影响营业税的地方税种性质。基于同样的原因，虽然，海洋石油企业缴纳的资源税归中央政府，其余的归地方，但仍不能说资源税是一个共享税种。财政学财政分权与分级财政*第三十八页，共六十五页。（3）共享税财政学财政分权与分级财政税种中央政府收入地方政府收入增值税进口部分+国内销售部分（75%）国内销售部分（25%）证券交易税97%3%企业所得税铁、银、海洋石油企业其余60%其余40%个人所得税储蓄利息所得同上同上*第三十九页，共六十五页。（三）中央对地方税收返还数额的确定1、基数返还以1993年为基期，基数部分全部返还R＝C＋75%V－SR：1994年税收返还基数C：消费税收入；V：增值税收入S：1993年中央对地方的下划收入财政学财政分权与分级财政*第四十页，共六十五页。2、税收增长返还财政学财政分权与分级财政（C＋75%V）n－（C＋75%V）n－1（C＋75%V）n－1×0.3×Rn－1Rn－1＋Rn＝r0.3×Rn－1＋Rn－1Rn＝nRn－1Rn＝(1＋r0.3n)*第四十一页，共六十五页。三、分税制改革后的转移支付制度1994年分税制改革时，国务院在重新划分中央和地方财政收入的基础上，相应调整了原有的财政包干体制下的转移支付形式，建立了中央政府对地方政府的税收返还制度，初步形成了以税收返还、体制补助、专项补助等为主要内容的财政转移支付体系。近几年，为配合中央其他政策的实施，又相继建立了诸如调整工资转移支付，社会保障转移支付等多种形式的转移支付。财政学财政分权与分级财政*第四十二页，共六十五页。财政学财政分权与分级财政*第四十三页，共六十五页。财政学财政分权与分级财政*第四十四页，共六十五页。财政学财政分权与分级财政*第四十五页，共六十五页。财政学财政分权与分级财政*第四十六页，共六十五页。财政学财政分权与分级财政*第四十七页，共六十五页。财政学财政分权与分级财政*第四十八页，共六十五页。财政学财政分权与分级财政*第四十九页，共六十五页。目前，我国的6种转移支付形式中除了专项拨款外，其他的5种都属于一般补助的范畴。但问题在于，我国的一般补助中，过渡期转移支付尽管有均等化的功能，但所占比重过低，2000年只占转移支付总量的3.1%。其他几种补助形式都不具有均等化的功能。最为典型的是在一般性转移支付中占绝大多数的税收返还。税收返还以保护既得利益为出发点!采取“存量不动，增量调整”的政策，只有利于发达地区而不利于欠发达的中西部地区。不仅不利于均等化的实现，反而使两者之间公共服务能力的差距更加扩大。*第五十页，共六十五页。我国现行的专项拨款属于专项补助范畴，目前专项拨款存在的问题最突出的是专项拨款在转移支付总量中比重过大，范围过宽，重点不突出。2000年专项拨款的数额为1440亿元，而过渡期转移支付的数额仅为86亿元，前者是后者的16.7倍。据统计1997年中央的专项拨款涉及了地方政府的26项支出，几乎涵盖了地方所有的支出项目，并且缺乏明确的制度规定和科学标准，随意性很大。由于中央专项拨款一般要求地方配套资金，有利于发达地区而对贫困地区不利，对贫困地区来说，专项拨款越多对地方财政压力就越大。*第五十一页，共六十五页。第三节中国分税制改革评论财政学财政分权与分级财政一、运行状况1、直观上看，两个比重逐步上升，中央财力不断增强，中央和地方财政分配格局逐步合理化。*第五十二页，共六十五页。财政学财政分权与分级财政*第五十三页，共六十五页。财政学财政分权与分级财政*第五十四页，共六十五页。财政学财政分权与分级财政*第五十五页，共六十五页。2、从政府和企业的关系来看,所有的企业都改变了原来的地位,不论企业大小,不分行政级别高低,在税法面前一律平等,该交国税的交国税,该交地方税的交地方税,税后可分配的利润按照产权规范和国家政策环境,自主分配,真正刷出了一条不同所有制的、大大小小的各种企业公平竞争的起跑线。3、相对规范和稳定地处理了中央和地方之间的财权和事权。财政学财政分权与分级财政*第五十六页，共六十五页。二、存在的不足思考的出发点：在分税制改革带来一系列正面效应的同时，在中国基层却出现了“吃饭财政”甚至“讨饭财政”。中国整个经济运行的基本面出了什么问题?分配方面出现了财政收入占GDP比重下降这样种背离状况?基层政府管理一塌糊涂？财政学财政分权与分级财政*第五十七页，共六十五页。基本思路：1994年分税制实行之后所出现的县乡财政困难,是一种因体制没有理顺而带来的新矛盾的表现。用学术上的话来说,就是基层财政困难是在中国经济社会结构转型之中,制度转型的有效支持不足所积累的矛盾在基层政府理财层面的一个集中反映。看起来问题发生在县乡两级,实质上是整个体制运行中遇到的问题,对此必须深究它的根源,找到体制上的原因。财政学财政分权与分级财政*第五十八页，共六十五页。▲事权的重心下移，财权上移趋势。文件没有明确规定的一些事权,比如社会保障职责,在实际运行过程中被层层下移,最后都落到最基层,要求地方政府的低端来完成社会保障的落实。财权集中的“传染性”：在1994年到2000年之间,省级财力的比重从16.8%逐步上升到了28.8%,每一年差不多提高两个百分点。（贾康，白景明，2002）财政学财政分权与分级财政*第五十九页，共六十五页。财政学财政分权与分级财政*第六十页，共六十五页。1、1994年实行分税分级制度之后,省以下实际上没有进入真正的分税制状态。2、事权划分缺乏法治基础，随意性强。3、税种划