公共危机与应急管理培训教材

公共危机与应急管理第一页，共三十七页。

大纲：

一、引言二、什么是公共危机和应急管理？三、国内外在该主题的理论研究和改革实践概况四、我国当前存在的问题和改革发展方向？

五、我国怎样加强公共危机与应急管理？六、案例分析第二页，共三十七页。北京雪中转移京藏高速2000余名受困者初冬第一场雪，下得有些猛，数千辆车被困在了京藏高速居庸关至八达岭路段。11月4日凌晨，武警北京总队出动官兵赶赴现场救援，给被困者送去开水热饭。交管、公交等部门也向被困人员送去物资，并将步行走出高速路的群众送往安全地带。因风雪不断，11月4日下午，武警部队决定将被困人员暂时转移。截至下午5时30分，已成功转移被困者2000余人。图为11月4日，北京，一名被困者徒步10公里，从被困车辆中走到八达岭隧道集结。11月4日，武警北京总队五支队战士在京藏高速八达岭路段清扫积雪。京藏高速居庸关至八达岭路段地面积雪深约50厘米，最厚的已达80厘米深。11月4日，北京，一名在暴雪中徒步到集结点的男子。11月4日，北京，晚五点许，被困人员徒步10公里到达集集结的八达岭隧道。再统一集体步行至八达岭特区办暂时避难11月4日，北京市红十字会999急救中心的工作人员冒着严寒雨雪在京藏高速八达岭路段协助机动车驾驶员将车辆推离积雪路段。11月4日，北京市红十字会999急救中心的工作人员冒着严寒雨雪赶赴在京藏高速八达岭路段被困的车辆现场第三页，共三十七页。我国目前进入突发公共事件高危期1、从自然的角度分析，中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、灾害发生频度高、灾害损失严重。我国有７０％以上的大城市、半数以上的人口、７５％以上的工农业生产值，分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。我国每年因自然灾害造成的损失一般都要超过上千亿元。

2、从社会的角度分析，我国目前正进入经济社会发展的关键阶段，既是关键发展期，同时又是矛盾凸显期。我国每年因突发公共事件造成的损失惊人。2003年，因生产事故损失2500亿、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件的损失500亿元，以上共计达6500亿元人民币，相当于损失我国当年ＧＤＰ的６％。

第四页，共三十七页。二、什么是公共危机和应急管理？

（一）什么是公共危机

1、

国外学者的定义

荷兰的罗森塔尔等人认为“危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。”

巴顿认为“危机是一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果对组织及其人员、产品、服务、资产、声誉造成巨大的损害”

赫尔曼认为“危机就是一种情境状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之间可获得的反应时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料。”

R.J.斯蒂尔曼二世认为“公共危机是指社会偏离正常轨道的过程与非均衡状态。”第五页，共三十七页。二、什么是公共危机和应急管理？

2、国内学者的定义我国台湾学者孙本初认为“危机是指组织因内外环境因素所引起的一种对组织生存具有立即且严重威胁性的情境或事件。”

张成福认为“所谓危机，是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。”

薛澜认为“在危机情境下，突发紧急事件以及不确定前景造成了高度的紧张和压力，为使组织在危机中得以生存，并将危机所造成的损害降至最低限度，决策者必须在相当有限的时间约束下做出关键性决策和具体的应对措施。相对于政府的常规性决策而言，危机事件往往处于一种非常态的社会情境，是各种不利情况、严重威胁、不确定性的高度积累。”

此外，公共危机的特点：第六页，共三十七页。二、什么是公共危机和应急管理？

（1）最常见的最基本的特点：第一个特点是突发性，也叫不可预见性。第二个特点是公共性，也叫社会性。第三个特点是危害性。

（2）其他一些特点：其一是传播迅速；其二是对人们的心理造成巨大的冲击。（二）什么是应急管理

德拉贝克与霍特默说“应急管理是这样一种学科与职业，它应用于科学技术、规划与管理来应对极端事件。这些极端事件可能会导致多人伤亡，对财产造成重大损失，扰乱社会生活。”

美国应急管理署认为“应急管理就是有组织地分析、规划、决策与调配可利用的资源，针对所有危险的影响而进行的减缓、准备、响应与恢复。”

第七页，共三十七页。二、什么是公共危机和应急管理？

联合国国际减灾战略《术语：灾害风险削减的基本词汇》中“应急管理是组织与管理应对紧急事务的资源与责任，特别是准备、响应与恢复。应急管理包括各种计划、组织与安排，他们确立的目的是：将政府、志愿者与私人机构的正常工作以综合协调的方式整合起来，满足各种各样的紧急需求，包括预防、响应与恢复。”

结合我国突发事件的界定“应急管理就是为了预防与应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，将政府、企业和第三部门的力量有效组合起来而进行的减缓、准备、响应与恢复活动。

综上所述：应急管理的对象是各种突发事件，不管是自然、人为还是技术因素所导致的突发事件应急管理包括对突发事件的准备、响应、恢复与减缓行为应急管理的本质是协调与整合第八页，共三十七页。二、什么是公共危机和应急管理？(三)为什么要加强公共危机应急管理？现阶段我国危机管理的紧迫性和重要性1、我国已进入公共危机事件的高发期重大自然灾害频发重大、特大安全事故频繁发生重大传染性疾病形势严重影响国家安全和社会稳定的因素仍然存在2、科学应对公共危机是当代政府管理的严峻挑战加强应急管理的必要性

1、加强应急管理是落实科学发展观、构建和谐社会，保持经济社会又好又快发展的必然要求第九页，共三十七页。二、什么是公共危机和应急管理？

2、加强应急管理，是提高预防和处置突发公共事件能力，最大限度地保障人民群众生命财产安全的迫切需要3、加强应急管理，是全面履行政府职能和提高政府依法行政能力的必然要求第十页，共三十七页。三、国内外在该主题的理论研究和改革实践概况

1、国外研究

危机理论是西方政治学研究的传统课题,最初主要分析政治危机,包括政权与政府的变更、政治冲突和战争等。其目的在于探索政治危机的根源,寻求处理和应对政治危机、维护政治稳定的方法。危机管理研究起源于企业管理理论。国际上公共危机管理领域最具影响力的理论著作主要有(美)罗森塔尔的《危机管理:应对灾害、暴乱与恐怖主义》、(美)劳伦斯・巴顿所著的《组织危机管理》、(澳)罗伯特・希斯所著的《危机管理》及(美)威廉・L・沃的《应对危机四伏的生活:突发事件管理导论》等。美国“9・11事件”后,公共部门的危机管理在国际范围内引起极大关注,国际上对公共危机管理的主要注意力很快集中到反恐怖主义的国家安全领域。第十一页，共三十七页。2、国内研究与国外相比,我国有关公共危机管理的研究起步晚,对该领域最初的研究也始于政治尤其是国际政治方面的研究,早期的如潘光主编的《当代国际危机研究》堪称中国第一部有关危机的学术专著。学者对国内公共危机的研究,大的课题可追溯到刘斌、刘家顺等承担的国家哲学社会科学“八五”规划重点研究项目“政策科学研究”,其最终研究成果中已经涉及到公共危机与政府责任问题。9・11事件之后,公共部门危机管理才引起了我国政府与学者的高度重视,一些课题相继出现:牛文元、丁元竹、张成福、马晓河和台湾空中大学洪秀菊博士、瑞典Crismart的BengtSundelius教授、EricStern博士等先后对我国公共危机管理与政府责任问题的相关领域进行了较为深入的研究,其主要内容包括群体性重大事件、官员腐败案件屡禁不止、恶性生产交通安全事故、粮食安全问题、大江大河特大洪涝灾害、社会保障失衡引发弱势群体社会不满意度增高、“法轮功”邪教活动、黑社会组织犯罪等。第十二页，共三十七页。四、当前存在的问题和改革发展方向？（一）危机管理1、当前我国公共危机管理存在的主要问题思想认识不足，全民防灾意识教育相当薄弱政府管理缺乏足够的公共危机管理意识公共危机管理体制不健全应急反应和快速处置能力有待提高缺乏科学的灾害评估体系法制不够完善信息功能严重滞后2、加强政府公共危机管理能力建设的原则第十三页，共三十七页。四、当前存在的问题和改革发展方向？坚持法制原则坚持科学原则坚持统一原则坚持人文关怀的原则坚持循环渐进的原则（二）应急管理

1、应急管理的原则预防为主、防救结合以人为本、生命第一依靠科学、快速反应社会动员、全民参与军民结合、平战结合安全效益与经济效益兼顾信息公开、引导舆论第十四页，共三十七页。四、当前存在的问题和改革发展方向？

2、应急管理的问题由于我国现有行政体制的特点，突发事件应急管理过程中的部门分割、条块分割现象严重，分兵把守，各自为战，应急协调不力，资源整合能力与快速反应能力有待进一步提高我国突发事件的应对存在“重救轻防“倾向，需要进一步突出风险管理的理念。我国政治动员能力强、社会动员能力弱，尚未建立起一个能够有效组合政府、市场和第三部门各种力量应对突发事件的社会动员机制，没有形成网络状的应急管理体系我国突发事件的应对合作性欠缺第十五页，共三十七页。五、怎样加强公共危机与应急管理？

(一)怎样加强公共危机

1

、加强政府公共危机管理能力建设的措施：加快政府职能转变，完善政府社会管理和公共服务职能加强各级干部的培训，提高他们的公共危机意识和公共危机管理能力完善公共危机的法律体系，坚持依法管理公共危机深化行政管理体制改革，健全公共危机管理组织系统健全专家咨询体系，提高公共危机决策的质量建立健全社会动员机制，加强公共危机的国内外合作强化公共财政的应急能力，建立适度的战略储备重视公众的社会心理疏导，加强公共危机教育第十六页，共三十七页。2、公共危机管理中的公民权利保障不可克减的基本人权知情权监督权紧急救助请求权申请行政复议或提起行政诉讼权补偿和赔偿请求权注：世界上三个人权公约《公民权利和政治权利国际公约》《欧洲人权公约》《美洲人权公约》对都紧急状态下人权保障作出了原则上的规定。我国在1998年10月5日签署了《公民权利和政治权利国际公约》，该公约所确立的紧急状态下人权保障的原则有比例原则、非克减原则、非歧视原则等第十七页，共三十七页。（二）怎样加强应急管理

1、加强应急管理的措施我国应急管理应在巩固、深化“一案三制“建设成果的基础上，借鉴国外综合性应急管理的理念，增强整合性，强化各部门之间的协调联动，形成一个全社会共同参与、各要素无缝隙对接的应急网络，加强应急管理的系统性。同时，我们要深化应急管理的各项建设，加强应急管理的薄弱环节，如应急管理的保障体系建设。此外，我们需要实现应急管理的转型升级，从政府主导型向全民参与型、从重救轻防型向预防为主型、从结果导向型向风险导向型、从各自为战型向综合协调型转变。一要明晰责任，健全体制。二要防患未然，强化预警。三要健全法制，依法规范。四要协同应对，快速反应。第十八页，共三十七页。

1、缺少处理重大突发事件的基本法律依据。2、信息管理系统落后。3、公共服务体系薄弱，很难应对突发事件的冲击。4、对公众的危机教育不足。五要立足基层，夯实基础。六要相信群众，全民参与。

信息发布要坚持“三不政策”：①正视问题，不学“非洲鸵鸟”②开诚布公，不可去“挤牙膏”③一个声音，不能“七嘴八舌”七要依靠科技，提高素质。第十九页，共三十七页。2、应急管理中政府的责任和公众的权利义务1)政府的责任

政府在应急管理中，需要动员一切必要的社会资源应对突发事件；保护包括经济安全、生态安全、能源安全等在内的国家安全；维护社会稳定和公众利益；公开应急管理信息，保证公众的知情权；降低社会危害、开展危机教育，体现政府人文关怀。2)公众的权利和义务：

公众在应急管理中，享有宪法和法律规定的基本公民权、知情权、监督权、紧急救助请求权、复议申请或提起行政诉讼权、补偿请求权等权利；有参与和协助政府开展突发事件应急处置的义务。第二十页，共三十七页。

第一类是自然灾害——气象灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害、森林草原火灾等。

突发公共事件的分类：

气象灾害具体包括台风也叫热带气旋、暴雨、暴雪、大风、沙尘暴、雷电、冰雹等。

98年，长江、松花江、嫩江发生了历史罕见的大洪水。全国共有29个省、市、自治区遭受了这场无妄之灾，受灾人数上亿，近500万所房屋倒塌，2000多万公顷土地被淹，经济损失达1600多亿元。第二十一页，共三十七页。突发公共事件的分类：涉外突发事件

09.6.18俄罗斯政府突然宣布，关闭有20年历史的莫斯科切尔基佐沃（“一只蚂蚁”）集装箱大市场，并将销毁价值高达20多亿美元的中国“走私”商品，涉及4万多华商的权益。7.22～24经过多场艰难会谈，由中国商务部副部长高虎城率领的政府经贸代表团，终于和俄方达成共识：华商开始陆续运出货物，190名华商被释放。

第四类是社会安全事件—重大刑事案件、恐怖袭击、经济安全事件、涉外突发事件及规模较大的聚众上访事件等第二十二页，共三十七页。

第二种类型是事故灾难—矿难、交通事故、大面积停电、人为火灾、公共设备设施事故、核辐射事故、环境污染等

突发公共事件的分类：

2009年2月9日即正月十五，央视新大楼配楼因燃放烟花引起火灾，造成至少1人死亡7人受伤。火灾损失保守估计要6～7亿元。人为火灾第二十三页，共三十七页。

第三种类型是突发公共卫生事件—主要包括传染病疫情和食品安全事件突发公共事件的分类：

据卫生部08.9.15介绍，经全国医疗机构临床诊断、因食用三鹿牌婴幼儿奶粉而导致人体泌尿系统结石的患儿1253名，其中甘肃2名患儿死亡。图为9月16日，安徽合肥某医院医生为一名5个月大的患儿注射点滴。

食品安全事件

第二十四页，共三十七页。（三）从国外可以借鉴的经验1、危机管理（以日本为例）

区域广泛可预测不可预测区域有限日本对危机的分类第二十五页，共三十七页。2、应急管理（以美国为例）美国应急管理的优势：灵活、多样、充裕美国应急管理所采取的措施：重视应急沟通联合进行应急规划签订理解备忘录或灾害互助协议逐渐改进应急管理系统不断完善国家应急方案构建应急管理网络第二十六页，共三十七页。各国国家安全决策机构比较表国别国家机制美国日本俄罗斯以色列韩国决策机构国家安全会议安全保障会议联邦安全会议国家安全委员会国家安全保障会议决策法源国家安全法宪法宪法安全法基本法宪法决策者总统首相总统基本法总统会议成员总统、副总统、总统国家安全顾问，国务卿，中央情报局局长等。首相、总务大臣、外物大臣、财务大臣、国家公安委员会委员长、国土交通大臣、内阁官房长官总统、会议秘术、总理、外长、国防部长、联邦安全局长、其他部门首长则是安全会议委员安全内阁成员、总参谋长、总理顾问及情报机构 总统、总理、统一部部长、外交通商布部长、国防部部长以及总统指定的少数人员机构功能就有关国家安全政策先行讨论，研讨分析各项方案的比例，并负责协调、监督国家安全政策形成与执行有关安全保障会议的事项以及其他协调主要负责情报搜集分析、部门立场协调、决策方案准备、采取最终决策和决策效果评为总理和内个提供国家安全事务咨询协调并监督国家安全决策的执行制定国家安全计划搜集安保政策所需资料，研究制定预防政策，就有关国家安全保障方面的对外政策、军事政策和国内政策接受总统的咨询第二十七页，共三十七页。六、案例分析时间:2012年7月21日;地点：北京；事件：一场61年不遇的特大暴雨导致北京山区出现泥石流，城市遭受内涝灾情，市区路段积水、交通中断、市政水利工程多处受伤、众多车辆被淹，初步统计经济损失百亿元。我们除了“被阅读”政府公告外，还有一些问题值得思考。第二十八页，共三十七页。第二十九页，共三十七页。北京排水系统标准为何不能“就高不就低”?

社会需要正能量!

——“义务载客”与“黑心出租车”形成鲜明对比城市应急管理能力需提升公共交通在哪里?第三十页，共三十七页。第三十一页，共三十七页。第三十二页，共三十七页。公共危机管理职能

预防将公共危机管理纳入经济社会发展规划加强土地、建筑、工程的标准化管理组织实施减灾建设项目进行公共安全和风险评估监测监控风险源，排查隐患进行减灾防灾教育、宣传、培训

准备发布预测、预警信息组织演习培训编制预对危机的预案部门之间订立危机管理联动计划准备危机管理人员、装备、物资等

响应启动危机管理预案和措施实施紧急处置和救援协调危机管理组织和行动向社会通报危机状况及政府采取的措施恢复关键性公共设施项目恢复启动恢复计划和措施进行重建、修复提供初尝、赔偿、社会救助进行评估、总结和审计第三十三页，共三十七页。公共危机管理过程示意图