从村民自治谈老百姓的环境保护权

从村民自治谈老百姓的环境保护权高利红（中南财经政法大学环境资源法研究所）2008.2.27.成都第一页，共四十页。一、权力和权利1、权力指的是“国家权力”

权力的直接内容是公共利益有关权力的法律关系是一种隶属性的“支配一服从”关系权利是法律所承认的个体利益；法律关系则是一种平等的“权利一义务”关系。权力一般指的是在某种社会关系中，一方社会主体促使另一方社会主体服从前者意志的力量。第二页，共四十页。

权力的表现方式:

自我发展的行动权(Powertoact)束缚权力对象的控制权(powertoover)。行动权与控制权表现为同一权力的两个方面：权力主体总是通过有效地制约权力对象的选择自由来实现自己的意志。第三页，共四十页。2、权利指的是一般民众的权利

在中国现行宪法中对中央国家机关使用了“职权”一词对地方国家机关使用了“权限”一词对公民则使用了“权利”一词第四页，共四十页。3、权力与权利的区别

（1）权利一词通常与个人利益相联系，但权力或职权一词只能代表家或集体利益，决不意味着行使职权者的任何个人益；（2）权利可以放弃，而权力或职权却不能放弃。享有权力的法律关系主体如果放弃权力，就会构成失职或违法；第五页，共四十页。（3）职权、权力是与国家强制力密切联系的，公民权利遭到侵犯时，一般只能要求国家机关予以保护，而不能由公民自己强制实施；（4）权利关系需要国家作为第三者予以确认和保护，而权力关系则无需第三者的人。第六页，共四十页。引申：政府权力法定原则

政府权力法定原则是指根据干预权力的性质和特征，一切干预权力都应当是法定的，它来源于法律，受法律的限制，越权无效第七页，共四十页。三层基本意思：（1）权力来源法定，政府的一切权力来源于宪法和法律的授权，“无法律就无行政”，政府不得通过经济或者行政法规、规章和文件为自己或下属机关设定法律没有授予的权力第八页，共四十页。（2）依法干预

政府必须在法律授权的范围内按照法定的程序行使权力，不得滥用权力，不得在法律没有规定的情况下使公民负担义务或者侵害其权利，也不得在法律没有规定的情况下免除特定人的法律义务第九页，共四十页。（3）越权无效

政府超越法律的授权行使的权力无效，因越权行为造成相对人权利损害的，政府要承担相应的行政责任，包括行政赔偿责任。第十页，共四十页。二、行政权与村民自治权性质不同，自治权不能代替行政权第十一页，共四十页。1、国家与社会不同

社会是在一定范围内的个人及其他们之间构成的各种联系的总和。社会相对于国家而言，是人类存在的一种自然状态。它强调的是一定范围的成员相互联系的自发自愿性、相互依赖性和文化上的同源性。在现代社会民主化的进程中，随着社会成员民主意识的提高，社会民主管理手段的增加，国家确实可以在社会生活的某些方面留出一定的空间，由社会成员自己管理自己。第十二页，共四十页。国家行政权是国家行政机关依照宪法和法律，对国家公共事务进行行政管理的权力。行政权的主体是国家行政机关。国家行政权，是组织和管理国家事务的资格和能力，包括行政立法权、强制执行权、说服、教育、协调、指挥、命令等权力。

2、村民自治是国家治理分权的结果，但分权就要分清楚第十三页，共四十页。国家行政权的基本特征（1）这种权力行使的主体必须是依法设立的国家行政机关或受其委托、派出的机关；（2）这种权力的行使具有强制性的特征；（3）这种权力行使的范围，是国家的公共事务。

第十四页，共四十页。村民自治权是通过一定形式组织起来的区域性群众组织依据国家立法对一定范围内的公共事务进行管理的权力。这种权力来源于国家的授权，是国家通过立法，将一些可以由群众自己办好的事情交由群众自己去办理。这些事务不需要国家强制力的介入，它可以通过群众性的公共契约解决。第十五页，共四十页。《村民委员会组织法》第二条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，村民自治属于一种基层群众性自治。第八条：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”第十六页，共四十页。

村民自治属于社会自治，而不是地方自治，不存在和中央、各级政府的分权。虽然村民自治是以一定的地域和人口为范围的，即行政村所属的地域和人员范围，但村民自治并不能超越国家的法律和地方法规、规章等，其自治的范围仅局限于村内的公益事业和公共利益第十七页，共四十页。村民自治权具有以下特征：村民自治权的主体，是一定区域范围内的村民。村民自治权的行使依靠的是群众的自觉性、公众的舆论，权力行使的手段主要是说服教育，不是强制手段村民自治权的行使范围是一定区域的公共事务。所以：

第十八页，共四十页。村民自治是权利自治而非权力自治

村民自治属于社会自治，以自治主体个人的权利为基础地方自治，存在地方和中央的分权，自治机关行使的都是国家权力，所以地方自治是权力自治第十九页，共四十页。

三、环境保护在很大程度上属于政务，其组织实施要依赖行政权，村民自治权的行使空间有限第二十页，共四十页。村务

村务是一村范围之内关系村民共同利益的事务。

村务的内容由其性质所决定，即村民认为必须共同管理的事务即是村务，这与一定村的经济发展条件、村民民主意识、自治能力相联系。第二十一页，共四十页。村务与政务的区别性质不同内容不同第二十二页，共四十页。性质不同

政务体现政府的意志村务则是涉及本村村民利益的事务

第二十三页，共四十页。内容不同政务主要包括计划生育、服兵役、收缴税款、公安司法、民政事务、文化教育村务主要包括本村范围内的公共事务和公益事业、经济和社会发展规划社会公共秩序、社区文化教育、村规民约及相关制度的建立等。第二十四页，共四十页。理论上应该划分政务与村务的实施主体，实际上现在都是村委会

注意：实施的手段、实施的程序、实施的法律后果及法律救济也应不同。第二十五页，共四十页。我国的环境保护立法基本上是以城市为中心的，很少考虑农村地区的情况，所以在社会分权的层面上，留给自治权运作的空间很小。我国的村民自治属于社会自治性质，不同于西方一些国家的地方自治，不能简单套用他们的制度。以社区共管为例，社区想要行使的管理权基本上都属于国家的行政权，因此这样的实验非常脆弱。第二十六页，共四十页。我国的村民自治是历史背景非常复杂，经历了清末民国实行的政权下乡——改革开放前的政党下乡——改革开放后的民主下乡三个阶段。村民自治是政治民主的需要，但就有关调研来开，村民对于村民自治更多的期待是经济利益而不是政治利益，对于政治的权利的行使比较淡漠。第二十七页，共四十页。四、村民自治组织在环境保护方面的权利第二十八页，共四十页。1、村环境保护方面村规民约的制定权2、环境事务处理权3、调解和监督权4、起诉和应诉权5、处罚6、环境协调权7、批评教育权8、接受监督第二十九页，共四十页。

五、应充分利用民族自治地方的立法权限，提升地方环境保护方面的应对能力

第三十页，共四十页。民族地区的自治权

是指民族自治地方的自治机关，在《宪法》和《民族区域自治法》以及其他法律授予和规定的权限内，结合当地民族政治、经济和文化的特点，自主地管理本地方、本民族内部事务的一种特定的民族权利和国家权力。民族自治权本身还包含着根据民族自身的特殊人文背景，对国家法律、法规、命令的变通执行权。第三十一页，共四十页。自治区自治法规的各种形式，如自治条例、单行条例、变通规定和补充规定，在内容上都必然包含着对国家法律的一定变通或者补充，性质上都属于民族自治地方享有“变通权”的范畴第三十二页，共四十页。

我国法律对于这种变通权提供了法律保障

我国宪法《宪法》第116条：民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。第三十三页，共四十页。《民族区域自治法》19条：有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。20条：上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。第三十四页，共四十页。《中华人民共和国立法法》第66条第2款：自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定。第81条规定：自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。第三十五页，共四十页。《森林法》第四十八条：民族自治地方不能全部适用本法规定的，自治机关可以根据本法的原则，结合民族自治地方的特点，制定变通或者补充规定，依照法定程序报省、自治区或者全国人民代表大会常务委员会批准施行。

第三十六页，共四十页。

遗憾的是，地方在运用这些权力方面不积极。这表现在两个方面：第一，地方的自治立法积极性不高，自治立法的数量不多，第二，自治立法与国家法大量重复，变通权没有得到有效使用。

第三十七页，共四十页。一个便捷的路径民族自治立法想要在环境保护方面让地方发挥更大的作用，国家法律更适合具体的地域情况，以民族自治立法作为路径是一个不错的选择。第三十八页，共四十页。谢谢您的倾听！第三十九页，共四十页。内容总结从村民自治谈老百姓的环境保护权。自我发展的行动权(Powertoact)。行动权与控制权表现为同一权力的两个方面：权力主体总是通过有效地制约权力对象的选择自由来实现自