行政诉讼审查标准研究

行政诉讼审查标准研究论文提要：行政诉讼审查标准之重构是一个日益受到我国行政诉讼法学理论界及实务界关注的焦点问题，我国立法目前确立的是以合法性审查为主，以合理性审查为例外的行政诉讼审查标准。该标准将合理性审查局限于“行政处罚显失公正”和“滥用职权”两种情况，弱化了合理性审查原则的价值；以法定程序为内容的程序审查标准无法彰显程序正义的真正内涵，忽视了正当程序原则的意义。故，我国应以行政诉讼法学的发展方向为宏观视角，确立合理性审查原则与合法性审查原则并重，实体审查标准与以正当程序为内容的程序审查标准处于同等地位的行政诉讼审查标准。（全文共8052字）行政诉讼审查标准之重构是一个日益受到我国行政诉讼法学理论界及实务界关注的焦点问题，因为“行政诉讼的审查标准决定了司法权对行政权的审查深度”。王麟、王周户主编：《行政诉讼法学》，法律出版社2007王麟、王周户主编：《行政诉讼法学》，法律出版社2007年版，第57页人民法院针对被诉行政行为进行审查判断并作出裁判时所应遵循的规则，是人民法院裁判具体行政行为合法性和合理性所依据的准则或尺度。 ”姬亚平：《论行政诉讼审查标准之完善》，载《甘肃政法学院年报》，2009姬亚平：《论行政诉讼审查标准之完善》，载《甘肃政法学院年报》，2009年第103期，第103页有学者认为其指“人民法院在行政诉讼中对具体行政行为进行合法性审查的标准，包括法律问题的审查标准与事实问题的审查标准两部分”。胡建淼主编：《行政诉讼法学》，法律出版社2004胡建淼主编：《行政诉讼法学》，法律出版社2004年11月第1版，第193页诉讼审查标准毋庸置疑的两个组成部分。 但问题在于：我国行政诉讼的实体审查标准是仅指合法性标准亦或也包含有合理性标准？是仅审查法律问题亦或应是对法律问题和事实问题进行全面审查？程序审查标准面临着什么样的困境、又该如何重构？如何建立一个既符合我国行政诉讼法学发展方向且又能满足司法实践需求的行政诉讼审查标准？为此， 笔者试图针对这些问题进行一粗浅论说，实因学识浅薄，如有不当之处，恳请老师海涵。一、行政诉讼实体审查标准之现状分析我国《行政诉讼法》当中对行政诉讼审查标准的规定仅有寥寥数字，第五条：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查” 。第五十四条规定，人民法院在审理行政案件时，应审查据以作出具体行政行为的主要证据是否充足，适用法律法规有无错误，是否违反法定程序，是否存在超越职权、滥用职权的状况，被告是否不履行或拖延履行法定职责，行政处罚是否显示公正。全国人大常委会在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》中就审查标准进行了解释：“人民法院审查行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查。至于行政机关在法律、法规规定的范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。”立法的不甚完善及全国人大常委会的立法说明，引起了理论界对于行政诉讼审查标准的激烈争论。 有学者认为：“人民法院对具体行政行为的合理性审查，有严格限制，必须是属于行政处罚的具体行政行为。”应松年主编：《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社1994应松年主编：《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社1994年7月版，第60页为只审查合法性，一般情形下不审查具体行政行为的合理性。”姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年1姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年1月版，第457页罗豪才、应松年主编：《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社1990年10月版，第37页性的行政行为是否合理一般不予考虑，除非这种不合理达到了合法性标准所不能容忍的程度，超越了合法性的限度，法院才可能以滥用职权或者显失公正给予撤销或者变更。”章剑生著：《行政诉讼法基本理论》，中国人事出版社1998年4章剑生著：《行政诉讼法基本理论》，中国人事出版社1998年4月版，第29页马怀德主编：《行政诉讼法原理》，法律出版社2003年4月版，第83页的观点可以看出，合理性审查标准在我国行政诉讼中的适用已是不争的事实，“学术界将我国司法审查的标准概括为合法性标准与合理性标准两个方面，并以合法性审查为主，以合理性审查为例外。”姬亚平：《论行政诉讼审查标准之完善》，载《甘肃政法学院年报》，2009姬亚平：《论行政诉讼审查标准之完善》，载《甘肃政法学院年报》，2009年第103期，第107页合法性审查原则从1990年《行政诉讼法》颁布至今历经20载维系着人民法院对具体行政行为的审查尺度一一必然有其很强的理性价值。“合法性审查原则在我国的确立建立在以下认识基础之上：第一……在我国，理论上与行政机关平起平坐的人民法院，正是因为由全国人民代表大会通过《行政诉讼法》及其他相关法律的授权，才取得了对行政权的审查资格和权力；……第二，法院与行政的分工和法院的实际能力，……法院与行政机关性质有别，职能相异，不能相互替代，是影响司法审查界线的重要因素……第三，羁束行政行为与自由裁量行政行为的区分，……在我国学者的认识中，一旦法律赋予了行政机关自由裁量权，即意味着行政机关在此范围内享有不受司法干预的自我决断权， 除法定例外，该判断的合理性与适当性，应通过行政程序解决，司法机关无权介入。……”应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年1月版，第1763页的规定，“从近年来法院审理行政案件的情况看， 尚未有依据“滥用职权”作出判决的案例，依据“显失公正”作出的判决也很少见。 "姬亚平：《论行政诉讼审查标准之完善》，载《甘肃政法学院年报》，2009姬亚平：《论行政诉讼审查标准之完善》，载《甘肃政法学院年报》，2009年第103期，第108页露了我国政治体制的诟病。在长期盛行于我国的官本位思想的压制下，法院相对于行政机关而言，本身就缺乏独立性、权威性，以合法性审查为主的审查标准更为财政、组织等多方面依赖于行政机关的法院免于和行政机关进行“正面较量”提供了法律依据，显现出我国政治体制倾向于行政权的不良发展态势。第三，导致了立法的混乱、不协调。我国《行政复议法》规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法,制定本法。”第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼， 但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”而《行政诉讼法》确立地以合法性审查为主且将合理性审查局限于“行政处罚显失公正”和“滥用职权”两种情况的审查标准却将大量不当的复议决定从我国的行政诉讼机制中排除，明显使我国的行政救济与诉讼救济这两项制度无法接轨， 有违现代法治国家普遍信仰的司法最终裁决原则。第四，容易陷入法条主义，导致立法和司法实践相脱节。“对规则的关注有助于缩小法律相关事实的范围，从而使法律思维与社会现实分离，结果是法条主义，即，一种依靠法律权威而不利于实际问题解决的倾向。规则的适用不再充满目的、需要和结果的注重。法条主义的代价很高，这在某种程度上既是因为它所施加的各种硬性做法，也是因为被抽象解释的规则太容易为那种隐蔽了对公共政策的实质规避的形式所满足了。”【美】诺内特・塞尔兹尼克著：《转变中的法律与社会》，张志铭，译，中国政法大学出版社1994【美】诺内特・塞尔兹尼克著：《转变中的法律与社会》，张志铭，译，中国政法大学出版社1994年版积极和最著名的理论之一。”13二、行政合理性标准之确立（一）合理性原则之理论根源和现实价值关于合理性原则，格林勋爵有过一段精彩论述： “毋庸置疑，裁量权必须合理地行使，而所谓‘合理’又是何意？熟悉常被用来涉及法定裁量权行使用语的律师们，经常使用具有包容相当强的‘不合理‘一词，它一直并经常被用来总体描述那些不可为的事项。……同样，不合理亦指，此行政行为如此地荒谬以至于任何一个有理性的人均未曾想象此行为是在其授权范围内的。”这一阐述，“确立了英国现代的合理原则，迄今，英国的合理原则已成为审查行政行为效力的一个独立并且是重要的理由。 ”14当然，在我国，合理性原则也有着深厚的理论根源和独特的现实价值。.合理性原则之理论根源首先，现代行政法的特点及行政自由裁量权催生着理论界及实务界对合理性原则的认同及探究。王名扬先生将行政法的特点阐释为： “第一，现代社会变迁迅速，立法机关很难预见未来的发展变化，只能授权行政机关根据各种可能出现的情况做出决定； 第二，现代社会极为复杂，行政机关必须根据具体情况做出具体决定，法律不能严格规定强求一致；第三，现代行政技术性高，议会缺乏能力制定专业性法律，只能规定需要完成的任务或目的，由行政机关采取适当的执行方式；第四，现代行政范围大，国会无力制定行政活动所需要的全部法律，不得不扩大行政机关的决定权13【英】威廉・韦德著：《行政法》，徐炳等，译，中国大百科全书出版社1997年版，第55-56页1413【英】威廉・韦德著：《行政法》，徐炳等，译，中国大百科全书出版社1997年版，第55-56页14卜晓虹：《行政和理性原则在行政诉讼法中之实然状况与应然构造一一论司法审查对行政自由裁量的有限监控》，载《法律适用》，2006年/1-2,总第238-239期，第11页王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第546-547页“法律赋予行政机关根据具体情况，自行判断并自行决定实施其行为的权力，换句话说，是法律规定在一定情况下或一定范围内，行政机关自己决定实施某种具体行政行为或自己决定怎样实施某种具体行政行为的权力”，罗豪才主编：《行政审判问题研究》,北京大学出版社1990年9月第1罗豪才主编：《行政审判问题研究》,北京大学出版社1990年9月第1版，第52页严存生主编：《法理学》，法律出版社2007年1月第1版，第281页其次，法治国家这一现代国家的普遍追求为合理性原则提供了理念支撑。法治国家毫无疑问已成为现代国家共同的建设目标， 而法治国家的基本特征就包括“良法之治，”所谓的良法，“既具备着普遍性、连续性、一致性、明确性等形式品质，又充分体现民主、人权和社会正义的实质内容”C17因此，以“良法之治”为指引的国家建设必然会为合理性审查原则带来极大的生存空间，可以说，合理性审查原则是走向实质正义，实现法治国家之发展理念的必然要求和必经途径止匕外，现代国家的分权理念，即行政权与司法权的分野和制衡为合理性审查原则提供了政治土壤。行政诉讼之本质即在于实现司法权对行政权的监督、控制。虽然三权分立是西方资本主义国家的政治体制， 但在社会主义的中国，在人民代表大会的监督体系之下，行政权与司法权的相互监督与制衡仍然是实现国家平衡发展的重要支撑。 然而，行政权，尤其是行政自由裁量权固有的扩展性和滥用趋向使得司法权对其的监督显得尤为重要，合理性审查原则的重要性也就不言而喻了。 “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”孟德斯鸠著：《论法的精神》，商务印书馆1997孟德斯鸠著：《论法的精神》，商务印书馆1997年版，第154页法官的自律，一方面源于法官的职业道德（法官的选任和法官的培训通常是很严格的）；另一方面源于法官的职位保障和优厚待遇。从世界各国的情况看，法官滥用权力的情况也是存在的，但相对于行政机关的官员来说，其比率却要小得多。”姜明安著《行政诉讼法》,法律出版社姜明安著《行政诉讼法》,法律出版社2997年3月第2版，第273页.合理性原则的现实价值合理性审查原则也有其独特的现实价值： 通过扩大合理性原则的适用范围，确立合法性审查原则与合理性审查原则并重的行政诉讼审查标准，能够使合法性审查原则摆脱现实困境。如前所述，以合法性审查为主，以合理性审查为例外的审查标准遇到了无法逾越的瓶颈： 难以约束行政自由裁量权；暴露了我国政治体制的诟病；导致了行政法立法的混乱、不协调;容易陷入法条主义，致使立法和司法实践相脱节；而这一切难题都可以通过运用合理性审查得到解决一一可以使除行政处罚和滥用职权以外更多的行使自由裁量权的具体行政行为纳入到司法监督的范围，如行政奖励、征收等，为相对人提供更加有力而全面的权利保障；可以提高法院的权威，使法院更好地发挥监督行政权行使的作用，减少法院过于自抑和过分依赖规则的惯性；可以在我国的行政救济体制和司法救济体制之间形成良好的衔接机制，从而建立起更为完善的救济制度，为相对人提供更为畅通的救济渠道；可以既避免经常性修法以提高法律权威并减少立法资源的浪费，又使法律条文和法律精神处于长期稳定的协调状态，使立法和司法实践形成良性互动。（二）确立合理性审查原则的可能性和必然性首先，欧美国家已相对成熟的关于合理性审查原则的理论及实践经验为我国合理性审查原则的确立及广泛适用提供了宝贵借鉴。美国法院的司法审查标准是建立在对被诉具体行政行为进行事实问题和法律问题的区分之上的。“法律知识是法官的特长，法院对法律问题审查的范围和决定的权利比较大，甚至可以用法院对法律问题的结论代替行政机关的法律结论，这是美国司法审查的传统原则。对于事实问题的审查适用另外一种标准，事实问题的正确裁定需要专门知识和经验，这是行政机关的特长。法院对于事实问题一般尊重行政机关的裁定，不能用法院的意见代替行政机关的意见。”202020王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年1月第1版，第677-678页英国司法审查根据的原则，”概括地说，就是普通法上的越权无效原则。……英国法院对越权的解释非常广泛，超过通常所理解的程度。……根据英国法院的判例产生越权行为的理由有： ①违法自然公正原则；②程序上的越权；③实质的越权”。王名扬著：《英国行政法》，北京大学出版社王名扬著：《英国行政法》，北京大学出版社2007年12月第1版，第116页法国的行政诉讼，即越权之诉的审查标准为：“①行政决定主体的违法（无权限）；②行政决定形式的违法（形式的缺陷）；③行政决定目的的违法（权力滥用）；④行政决定的标的（内容）的违法；⑤行政决定原因（根据）的违法。”王名扬著：《法国行政法》，北京大学出版社王名扬著：《法国行政法》，北京大学出版社2007年12月第1版，第542页“德国的审查标准体现在德国的诉讼种类中，在德国，不同的诉讼种类有不同的审查标准。概括而言有：①违反程序与形式；……②无权限；••…③超越管辖权；……④实体瑕疵。……⑤超越自由裁量权；……⑥滥用自由裁量权。……⑦不确定的法律概念。.……”姬亚平：《论行政诉讼审查标准之完善》，载《甘肃政法学院年报》，姬亚平：《论行政诉讼审查标准之完善》，载《甘肃政法学院年报》，2009年第103期，第105-106页可见，两大法系的代表国家无一例外的都将合理性审查原则作为行政诉讼审查标准的重要内容，这为我国扩大合理性原则的适用范围，确立合理性原则与合法性原则并重的行政诉讼审查标准提供了可能性。其次，WTO对其成员国关于行政诉讼审查标准的要求，使我国确立合理性审查原则与合法性审查原则并重的行政诉讼审查标准成为必然。就目前而言，我国行政诉讼审查标准与WTO规则在许多方面实处于冲突状态。”在WTO各协定中虽然没有明确采用‘合理性原则’这一措辞,但不仅WTO对司法审查的实体性标准体现了合理性原则，而且合理性原则在WTO许多具体条款中也得到了体现。"24WTO采用的是合法性审查与合理性审查并重的标准，合理性标准与合法性标准具有同等重要的地位……”向忠诚：《论我国行政诉讼审查标准与WTO的冲突》，载《学术论坛》向忠诚：《论我国行政诉讼审查标准与WTO的冲突》，载《学术论坛》2009年第12期，总第227期向忠诚：《论我国行政诉讼审查标准与WTO的冲突》，载《学术论坛》2009年第12期，总第227期，第78因此，作为WTO的一员以及负责任的、日益崛起的东方大国，我国势必要加快改革国内目前与WTO规则相冲突，与国际社会相脱节的制度，行政诉讼审查标准当属重构之列。确认合理性审查原则的独立性， 建立合法性审查原则与合理性审查原则并重的行政诉讼审查标准毫无疑问是我国行政诉讼法学的发展趋势。综合以上的论述，笔者试图说明：合理性原则有着深厚的理论根源和独特的现实价值，且我国目前拥有确立合理性审查原则的可能性和必然性。在以合法性审查原则为主，以合理性审查原则为例外的审查标准无法满足司法实践之需求的情况下，合理性原则无疑应成为与合法性原则并重的行政诉讼审查标准的重要内容。三、行政行为程序审查标准之重构（一）我国行政诉讼程序审查标准之现状分析关于行政诉讼程序审查标准的国内立法，目前仅见于《行政诉讼法》第五十四条第二款的第三项：“违反法定程序的，”足可见行政诉讼立法重实体轻程序现象之严重。毫无疑问，单一的以是否违反法定程序作为行政诉讼程序审查标准的立法早已无法适应当下行政诉讼法学的发展及司法实践的需求，为此，笔者将从法定程序标准的困境、解决办法及重构我国行政诉讼程序审查标准这几个方面做一简要论述。首先，法定程序标准适用的前提必然是立法为各类可诉具体行政行为均设定了较为完备的法定程序，只有在有程序可循时，才会出现违反法定程序该如何处理的问题。但事实是，就目前我国的行政法立法来看，只有《行政处罚法》、《行政许可法》等为数不多的几部法律中规定了较为完备的法定程序，但其中的许多规定却也不甚合理，如《行政许可法》规定：“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”而《行政处罚法》中却并未就听证笔录的效力作出明确规定。可以看出，行政程序法的缺失致使相对人的程序性权利得不到切实保障和充分救济，陈述权、申辩权、听证权等许多基本的程序性权利对于很多中国公民而言还是很陌生的。 在此种情况下，法定程序标准在司法实践中的适用恐怕是相当艰难的。其次，法定程序标准与行政诉讼法学的发展方向相背离， 无法彰显司法正义的全部内涵。为避免陷入形式正义而脱离实质正义的境地， 正当程序已成为当代法治国家的基本原则之一，如德国的行政诉讼审查标准就包括有，“违反程序与形式。由于普通法院没有规定行政机关行使权力时违反程序与形式要件的法律效力，因此，要以法院判断为准。如果法院认为该要件是强制性的要件，违反该程序与形式就构成撤销行政行为的理由。”26毋庸置疑，程序审查标准若仅局限于立法的明文规定，只会进一步弱化程序正义在国民心中的地位，从而走向事实的非正义。最后，与WTO的相关程序规则相冲突。WTO确立了行政行为公平、公正的程序规则以及程序不应当成为当事人义务规范的规则。 显然，我国26姬亚平：《论行政诉讼审查标准之完善》，载《甘肃政法学院年报》，2009年第10326姬亚平：《论行政诉讼审查标准之完善》，载《甘肃政法学院年报》，2009年第103期，第105页综合以上分析，重构我国行政诉讼程序审查标准是建立完善的行政诉讼审查标准的重要环节。（二）摆脱法定程序标准之束缚的路径以行政诉讼法学的发展方向为指导，与WTO之相关规则接轨，引入正当程序原则，是走出当前法定程序审查标准之困境的必由之路。正当程序原则有着深厚的理论基础和悠久的发展历程。 包括美国的正当法律程序原则一一由最初的仅指程序性规则，即在公民的生命、自由或财产权利被剥夺以前，必须经过正当法律程序发展到既包含程序性限制，又包含实体性限制。英国的越权无效原则（其内容前已简要说明） 。法国的防御权原则，“