从宪政的视角看教育权力发展与协调

公司诉讼理由是什么？从宪政的视角看教育权力王怡教育权力的兴起1949年时，中国有私立高校81所，占高校总数的39%.有私立中学2152所，占总数的42.4%.尽管现代国家的教育权力在清末以来有较大发展，但从中还是能看出古典中国以私学传统为主的残留格局。在西方，从中世纪产生的大学传统也是一种私学。这种私学传统慢慢形成了大学的自治和学术独立。尤其是大学授予学位的自主权，使教育和精神领域内的权威变得和世俗权力无关。这样才为现代宪政国家的“政教分离”模式提供了可能。因此尽管现代国家普遍都将教育视为应该由国家财政扶持的公益事业，使公立教育得到发展，甚至在很多国家公立学校都是比重最大的教育机构。但国家对教育的扶持，首先被视为国家的一种负担和责任，而不是一种可以因此干预和决定教育内容的行政强权。教育的内容与形式，普遍被认为是属于个人、民间的尤其是属于学校的私权范围。美国、法国、德国和日本的宪法都没有授予政府教育权力的条款。美国宪法对教育未作任何特别规定。因为在当初的立宪者看来，所谓教育，不过是公民的思想与信仰自由、言论自由、人身自由以及结社自由的一种汇合形式而已。因此在美国，教育问题在国家内部主要体现为一个宪法问题和财政问题，而不是行政问题。普遍认为，美国宪法中与教育密切相关的，就是第一修正案(不得干预信仰和思想自由)和第十四修正案(非经正当程序不得剥夺人身、财产和平等的机会)。国会立法和司法判决对教育的适当干预(如招生中的歧视和公立学校教育内容中的政治中立)，基本上都是从这两个地方来的。美国联邦政府也有教育部。但教育部的主要职能是帮助联邦政府实现“关于人人得到平等教育机会的承诺”。它的主要经费也是用于资助教育和低收入家庭的学生。换句话说，对国家而言所谓教育就是教育资助，所谓教育部就是教育扶贫部。政府并没有可以干预教材制定、教员选聘、招生和颁发学位等教育事务的国家权力。政府教育部门和公立教育机构更不可能因此形成庞大的垄断利益和教育腐败机会，并因此产生出抑制和夺取私立学校发展空间的利益驱动。即使在和我们相近的大陆法系国家。德国宪法(基本法)中也仅仅规定了“教育制度应受国家之监督”(第七条)，并未将教育本身视为一种国家权力。在法国宪法第五章“国会与政府之关系”中，也明确将教育排除在政府立法权之外，规定只能由国会进行教育立法。日本的宪法也没有任何条文涉及国家的教育目的和教育权力。但另一方面，自从1919年德国魏玛宪法开始使用“受教育权”一词以来，二战以后的国家颁布的宪法，基本上都将受教育权列为了公民的宪法权利。把教育视为国家职能，把教育权定义为国家权力，用教育的国家性取代教育的公益性，无疑已背离现代文明社会的主流趋势，从而必然奠定政府对教育环节进行干预和控制的合法性基础。既然教育权是国家权力，国家就必须通过干涉、控制教学自由和直接支配学校教育，来保障其目标的实现。对教育的行政干预甚至不限于公立学校范畴，而必然延伸到民办教育的教材、教学、学位、招生、收费等自主办学权领域。这正是教育行政部门借统一教材、统一考试、统一大纲和学位授予等教育权力，频频制肘民办教育，乃至在2004年规定“原有的所有进行文凭考试试点的民办教育机构，一律终止招收文凭考试学生”的一个宪法根源。冠冕堂皇的政治权力和目标，在利润的诱致下，蜕化成了公立教育垄断集团攫取商业利益的借口。教育立法的冲突上世纪70年代末以来，民办教育的地位和发展，始终在受鼓励和受限制这两根线之间徘徊。从教育立法的角度看，两条线索之间存在着明显的冲突，这种冲突在本质上是一个宪政问题。第一根线索，体现为扶持和鼓励民办教育。主导性的立法者是全国人大。其根源来自宪法第19条，“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。1993年2月，《中国教育改革和发展纲领》指出，要“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主、社会各界共同办学的体制”，对社会办学提出“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针。2002年的《民办教育促进法》更允许民办教育投资者获得回报。因为这些立法，民办教育从无到有，一度获得了长足发展。第二根线索却充满了对民办教育的约束和争夺。主导性的立法者是教育行政部门，其根源是宪法中规定国家教育权力和意识形态目标的第24条。这一系列的主要立法有三个，一是1994年的《教育法》，该法规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。国外的私立学校包括大学，既有营利的，也有不营利的。在民办教育和市场经济发展初期，一概不允许民办教育营利显然是不明智的。尤其是在公立学校拼命营利的情形下就更显得不公正。二是1997年的《社会力量办学条例》，该条理延续了不营利的要求，第5条更强调：“国家严格控制社会力量举办高等教育教育机构”。三是2004年4月生效的《民办教育促进法实施条例》，在人大立法允许民办教育投资者获得回报之后，教育行政部门一面取消民办高校的学位授予资格，一面通过这个条例，允许和鼓励公办学校参与民办教育，绕开公立学校不得营利的法律限制，继续扩展教育既得利益集团的垄断性，去和民办教育争夺可以营利的空间。在这些立法的诱导下，公立学校的“民办化”势头如火如荼。2003年5月，教育部下发《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，鼓励公立大学举办“民办”的独立学院。短短一年，目前25个省市已如雨后春笋般的出现了300多所所谓的民办“独立学院”，在校本科生达40多万人。此外，公立中小学也开始大搞所谓的校内“民校”。但另一方面，近年来民间资本支撑的真正的民办教育却呈现不断萎缩的趋势，新增民办学校逐年减少，相当比例的民办学校甚至濒临倒闭。一位黯然退出教育的民办教育家说，《民办教育促进法》到头来却变成了“民办教育破产法”。此说不无道理。这两根线索，尤其是在由全国人大教科文委员会起草的《民办教育促进法》和在由教育部起草的《民办教育促进法实施条例》之间，从条文内容、公共政策倾向和宪法依据上，都存在着严重的立法冲突。从立法模式上看，反映出由全国人大主导的代议机关立法模式，开始取代以前由行政主管部门主导的政府立法模式。90年代中期以前的立法，往往是由国务院相关部委主持起草。但90年代后期以来，由全国人大的专门委员会负责起草的立法就多起来了。人大及其专门委员会通常缺乏行政部门的直接利益驱动，因此其公共政策倾向逐渐的具有某种宪政化、民主化的走势。譬如人大会自发的更多考虑社会舆论而非政府部门的难言之隐。但由于缺乏一个公开和竞争性的代议机关立法平台，以及人大与政府之间监督与负责的宪政关系也尚未到位，政府部门就通过滥用自己的行政立法权和大量的授权立法，去和人大进行立法的博弈和制度的角斗。这种立法冲突在90年代末期以来，已多次发生。如《公路法》引发的养路费还是燃油附加税的争论。《通路交通安全法》关于机动车严格责任的争论等。由于违宪审查这一重要的宪政技术的缺失，政府部门的立法权几乎不受制约;加上它在人大立法和制度决策上的各种明显和隐性的影响力;政府的部门利益立场和全国人大正在逐渐形成的中庸立场之间，就形成了一个越发频繁和反复拉锯的立法冲突局面。有时候甚至连最高法院也会参与到这种制度博弈中来。如《破产法》草案在全国人大历经十年无法出台，最高法院干脆就在2002年自行颁布了一个详细的司法解释，其中主要条文都与当时的破产法草案无二。顺今年二泡月国务院颁访布的《民办购教育促进法卡实施条例》钩，正是这种膊立法冲突的由一个典型。拥该细则将长丽期享受垄断乘利益的公办欲教育力量引奶入民办教育永，对真正的肃民办教育无著异于釜底抽可薪。教育权涛力不受限制视的膨胀可见鸣一斑。但这皇个细则从程姓序上看却是睁明显非法的宅。韵第一，协以往的行政萝法律因为粗龄放型的立法御特征，一般输都会授权国令务院制定实种施细则，如需《税收征收余管理法》、杯《外资企业菌法》等等。送但近年来许阴多人大立法漆不再授权国磁务院制定细粮则。《民办我教育促进法激》就是恰恰陪没有授权国奸务院制定实蛋施细则的法搜律。当初这亏个法律的出颜台过程也阻疑力重重，许初多地方都与爆教育行政部绒门的意见相牵左。人大因悦此也不可能塌将一种全面揭的法律解释讯权授予给行嚷政管理部门奖。于是《促谁进法》仅仅宰对“取得合桑理回报的办恢法”、在工鸟商登记的“睡民办培训机乔构的管理办坊法”以及“殊境外的组织忽和个人在中喇国境内合作毛办学的办法陶”这三个问销题，授权国攻务院另行规携定。并且还持明确废止了弓1997年睛旨在限制民解办教育的的兼国务院《社忠会力量办学活条例》。孔但值得剂玩味的是，始近年来行政珍机关常常在想缺乏上位法离授权制定《纵实施细则》印的情形下，司改用制定《孟实施条例》溜的办法对人巧大的法律进扁行各种裁剪备式的解释。迹所谓条例，帅显示自己行桂使的不是人遗大的委托立耽法权，而是情独立的行政趁立法权。但隶根据宪法和架立法法，只承有全国人大弱常委会才有郊立法解释的巷权力。国务套院并认为有弦解释必要的感，“可以向清全国人民代绢表大会常务吨委员会提出惕法律解释要导求”(立法格法第43条旷)，而不能绵自行解释。爆《民办豆教育促进法派实施条例》剩就是行政部冶门在没有授择权的情况下祸，对人大立拢法的自我解联释。教育行产政部门出于驰对人大立法赌的不满，通扑过实施条例全对《民办教次育促进法》甩强行进行修除正和限制，谱限制民办教汇育尤其是民废办高等教育玩，使法律向谈着维护公办御教育的垄断闻局面和商业傅利益倾斜。添这个做法违希背了基本的宽行政法原理标和宪政常识伸，是可质疑陵和令人惊讶吐的。误第二，哨尽管《民办献教育促进法豪》为民办教滴育开了获取怠回报的口子逮。但根据《区教育法》，毛公立学校的殿运作仍然不露得以营利为已目的。《实塌施条例》规泉定公立学校狮和其他机构桑可以用“国踢家财政性经怠费”以外的家资产合作兴日办营利的独赶立法人的民环办学校。事睡实上等于允飞许公办学校纪营利。既然湾独立学院是桂独立法人，堆就和公办学礼校本身的教阔育事业无关痒。那么公办磨学校无论以越品牌还是其盘他资产合作摔办学，都是板利用公益事仅业的资产从巡事营利性活语动。国家之端所以将纳税羊人的钱用于芹投资教育，牢正因为教育国是公益事业私;公立学校惨的资产均来极自国家的投碑入及其孽息哗，使用这些冈资产进行营竹利活动，并陷与私立学校桥争利，显然穗违背了用纳上税人的钱兴咸办教育的目滴的。因为国谨家显然不能夹为了一种营咳利目的，而秒通过强制性演的税收进行利融资。这个苦基本常识可低以借用日本私宪法的第8趋9条来解释生，“公款以物及其他国家覆财产，不得圈供不属于公民家的慈善、杠教育或博爱旷事业支出或天利用”。尽换管我们的宪斯法没有类似稍的明确表达蜡。但这个实厕施条例仍然担违反了《教东育法》关于臭公立学校不罗得营利的规优定。药而且如扮果民办教育圈是重要的，悼并具有促成胳教育多元化值的独立价值忆。那么让公筑办学校去参泛与民办，显趁然不如直接肝拿一些钱去传扶持民办教删育。如西方数国家的政府木教育经费，管有相当部分旦就是直接投雄给私立学校痛的。哈佛每磨年有数亿经惊费来自联邦零政府。在澳泽大利亚，国然家财政投入图甚至占到了听私立学校经蹈费的70%岛以上。这就吗是因为政府烫没有干预教邀育事务的权咳力，所以它还把钱投给公祖立学校还是净私立学校，闷并没有差别践，没有巨大僚的寻租空间拌。因此它只寨需要考虑教圆育经费的投抗入对于公益闲的影响。拐经济学跃家弗里德曼猜等人甚至主法张实行“教扮育券”制度序，通过向受性教育者发放那一种凭证，皮好进一步将笑政府资助教俱育和直接兴和办学校这两均种职能分开柜。但在我们秆这里，因为运教育首先是扯一种国家权号力，教育行角政部门可以侵借此渗透进估教育的每一鉴个有租可寻嫂的环节。这济在根本上造奶成教育行政途部门千方百览计挤压民办怕教育的空间页，怂恿权力联渗入教育，段享受巨大的排垄断利益。橡而且连民办闲学校可以获钱取回报这样佳的鼓励措施予，都仍然眼录红，要迫不续及待的分一览杯羹。啦教育立沿法的冲突，宇从立法的模三式上看，是寨我们正处于窄人大主导型罪立法与政府幻主导型立法真之间的转轨刊时期造成的龟。从教育的亏角度看，则瑞和把教育首进先视为一种继国家权力，阳并缺乏有效醉途径对其进镇行制衡有关窜。但因为我滚们目前没有丛对政府立法很进行合法或始合宪性审查码的宪政制度愚，无论人大逢还是法院，秋都严重欠缺家打击和纠正唇行政部门立骡法腐败的能兽力。陡教育权迈力与受教育锄权的冲突魄从宪法胞角度看，国雾家的教育权宁力，和公民恨的受教育权野，也存在一胁种宪政上的后紧张关系。浓如果投资教第育是国家的角一种责任，库那么从逻辑须上讲，公民删的受教育权钥显然是先于每国家教育义饼务的。因为店国家行使教括育职能的目怀标，正是为绳了实现和保泛护公民的受践教育权。但乡是，如果具舌有某种实质愚的道德和精菜神目的的教曾育，被视为辜国家的一种首权力和目标岩。那么教育继就脱离了公氏民的受教育晚权，成为一蛾种单独的国收家理性(r恰eason只ofs要tate)求。这时国家删的教育权及梨其特殊的道叛德目标，就赖会构成对公暂民的受教育覆权的一种限便制。把宪法壶上享有受教您育权的公民肃，下降为了捷一个宪法上柔的“受教育奖者”。股因为在眠国家对教材笋、招生、收鸣费、教学和奸学位授予进贼行统一的干厦预时，公民抬实现受教育忠权的途径和忧可能性，显岂然因为这种欠统一的干预茄而失去了更霜多的选择机挡会。从这个秘角度看，没糠有民办教育羞，没有教育法标准和内容揭的竞争(如妈教材和考试罢方式的竞争唱)，公民的弃受教育权就捕是不完整的击-除非国家辈能够保障所避有学生都得飘到高等教育励的机会。反正过来说，只喜要国家不能慌保证每个学射生都获得升签学，国家对像教育内容和资教育形式的舌任何实质干异预，就都可愤能侵犯了公鬼民的受教育终权。显就业问架题也是如此逆。教育的一炕切因素如教誓学、教材、讨教师选聘以职及考试等，嗽都会影响学披生的成绩和铁未来的就业猪。以前国家违对教育内容唇的控制，是建和国家包办暖一切毕业生锯的分配相一海致的。但在逐市场体制下钩，国家对教朱育内容的控辱制，显然无孙法保证其行烘政行为在程名序上的正当忆性。因为如册果教育行政内部门认为自怎己具有一种绞公共权力，饶能够决定让蓝每个学生必可须学习哪一午种教材，必闹须按照某种萌标准思考，蹲或必须接受滩某种形式的择考试。那么坦教育部门就折应该保障每司一个失去选扇择权的学生进将来都能找碍到工作。否灯则学生毕业异后找不到工躬作，他们就蛾有权利埋怨散国家的教育俱伤害了自己硬的就业和生怀存能力。从源法律的角度挣看，学生就支有权针对任自何一本部颁费教材的任何组错误或缺陷减，要求教育杜部赔偿经济抵损失。并且跑如果社会上哥和学术上存洋在其他更合冒理的理论和蔽观点，学生浅甚至可以提扯起宪法诉讼层，认为教育涛部人为地限侵制和侵犯了政自己的受教锦育权。完这种来激自政府的统名一限制，甚仿至也会对公帆民的思想自迹由构成侵犯浸。如今年9夹月12日，蜻福建著名维魔权律师丘建孩东，就向成本都武侯区法赏院提起诉讼督，认为他在蓄四川大学网射络教育学院隐学习期间，渔该院的教材萌《马克思主浊义哲学原理访》第178社页关于“宗耕教在本质上扔是麻醉劳动扰人民的精神司鸦片”的陈怀述，对他的场宗教信仰自岭由构成了伤缸害。他认为事这一出自教境育部统一教咬材的的陈述宝，违反了宪禾法第36条次“任何国家贱机关、社会晋团体和个人答不得强制公级民信仰宗教春或者不信仰胜宗教，不得够歧视信仰宗污教的公民和质不信仰宗教馆的公民”。隔他要求四川责大学赔偿损