新形势下我国失地农民问题探讨

新形势下我国失地农民问题探讨

千百年来，作为农民生产生活的保障，农民与土地有一种天然的依存关系，特别是对于我国这一人多地少的农业大国更是如此。土地作为农业生产的第一要素，其重要作用不仅在于土地的承载功能和生产功能，更在于土地的保障和其他附加功能。但是，国内外经济发展实践证明，一个国家或地区要实现现代化，必须加强基础设施建设，加快农村工业化和城市化，大力发展工业、服务业，发展城市经济，扩大城市规模，努力提高经济发展层次和水平，促进社会各项事业全面进步。而推进工业化和城市化，必然要求把一部分农业用地转移到工业、服务业和城市建设中，就必须不断把一些拥有土地所有权或使用权的农民从土地上分离出来、从农业生产中转移出来，从而产生一批失去土地的农民。而土地又是农民最基本的生产资料和生活保障，失去土地后农民生产生活和就业将面临严峻的挑战。由于体制、机制和管理等多方面的原因，导致我国“无地、无业、无保障”的失地农民越来越多，成为新的困难群体，从而引发信访、上访事件甚至群体性事件频频发生，成为影响经济可持续发展和社会安定稳定的重要因素。解决失地农民的出路问题已经成为当前社会各界关注的热点问题，成为关系国民经济健康发展和社会稳定的重大问题。因此，新形势下研究和解决失地农民问题，对于深化社会主义农业、农村和农民问题的理论和实践研究，统筹城乡发展，实现全面建设小康社会宏伟目标具有十分重要的意义。一、新形势下农民失地造成明显的双重社会影响1980年以后，我国开始实行家庭联产承包责任制，在土地福利均分(农村按人口均分土地)的原则下，把土地分给农民，并以此作为保障农民基本生活需要的手段，通过土地政策努力协调公平与效率的关系，土地的福利绩效足以抵消其效率的损失，从而为家庭经济的发展及其保障功能的发挥奠定基础，为农民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。同样，失地农民的产生也是一个国家在现代化过程中的必然环节。20世纪90年代以来，在我国工业化、城市化的进程中，农村土地被大量征用，大量的农民变成失地农民，失地农民的出现是社会经济发展、注重效率的必然结果，同时农民失地也表现出一定的负面影响。(一)农民失地形成的正面影响1.有利于提高土地规模经济效率，优化土地资源配置。土地资源的优化配置，是指土地资源在各产业的分配使整个社会的产出水平达到最大化，并实现社会、经济和环境的可持续发展。土地作为一种极其稀缺资源，只有同劳动力、资金、技术等其他要素进行动态调整，才能实现要素之间的优化组合，实现土地的有效利用。一方面，农民离开原有的土地，加速了土地流转，可使土地由低效率的分散使用向高效率的集中利用转变，以实现适度规模经营的需要；另一方面，当农户的人口或劳动力发生变化，改变了人地关系原有的平衡，劳动力、土地等资源组合明显不合理时，可以通过土地流转调整土地与劳动力的组合比例，以提高资源的配置效率。2.有利于加快我国二、三产业的发展。经验表明，不同产业以及产业内部各个行业的用地数量不同，或者说一定数量的土地资源用于不同产业(行业)，其投入产出结果会有很大差异。随着我国经济的发展，农民离开原有的土地，有利于二、三产业的发展。在我国现阶段，劳动力资源从农业转向工业成为了一种必然，工业的快速发展，也需要大批的廉价劳动力，在中国就相应出现了外出打工现象。对主要劳动力已外出务工的农户而言，其所承包土地的收益通常不会达到主要劳动力外出务工前的水平，因此农民离开原有土地有利于提高农民的收入。农村土地实行有偿转让，一方面将促进有非农就业机会的兼业农户，在得到合理补偿后，愿意放弃农业生产，全心全意发展二、三产业，提高农业劳动力转移的稳定性，有效地避免农户的兼业化及劳动力向农业倒流的现象；另一方面出让农村土地使用权也为放弃农业生产的农户提供了一笔转让费，有助于解决他们发展二、三产业的启动资金问题。3.有利于我国城乡经济统筹发展。从人口学的角度来说，城市化的实质是农民市民化。城市化本身就是农村人口比重下降，城市人口比重上升的过程。一方面，大量农民流入城市直接导致了对农产品需求的增加，扩展了农产品的市场规模，有利于农业产业内部分工的深化，促进农业产业化发展，拉长农业产业链条；另一方面，农民规模的缩减，为农民土地经营规模的扩张，实现农业生产规模经济提供了物质基础。农业的规模化经营有利于农业生产采用现代化的投入要素，实现规模经济。二者之间存在着放大效应，在一定的条件下能够形成一个良性系统，具有自我累积的效果，促进城市化和农村规模经济的良性循环。(二)农民失地带来的负面影响[1]中国是一个农村人口占大多数的大国，土地是农民生产生活的保障，是农民的命根子。而在推进工业化和城市化、实现现代化的进程中，必然要求部分农业用地转变为建设用地，必然会使一些农民失去土地，也必然会产生失地农民。农民失去土地，不仅仅意味着失去了生产资料，更由于土地对农民的承载、就业和福利等特殊作用，对失地农民而言意义更加重大。当前，我国农民失去土地产生了一系列的负面影响，具体表现在：1.农民失去土地实际上是失去一笔最重要的家庭财富。马克思认为，土地所有权乃是一切财富的最初源泉。农民与土地血肉相连，土地不仅是农民生活的基本保障和发展的生产资料，而且也是农民最重要的财富。由于土地的不可再生性和资源的紧缺性，土地的基本资产功能已经凸现。尤其是我国的《土地承包法》赋予农民对土地的使用权、流转权和收益权以及继承权，保证了农民对土地承包经营权的稳定性、排他性和自主性，赋予了农民对土地的财产权。随着市场经济的迅速发展，土地的增值功能引人注目，沿海地区每亩上百万元的地价为农地增值提供了想象空间。所以，对农民而言，土地是家庭最重要的财富，是他们发家致富的资本，失去土地，就意味着失去了家庭最宝贵的一笔财富。2.农民失去土地意味着失去了最基本的就业岗位。随着市场经济的发展和农民就业方式多样化，一部分农民从传统的农业就业中转移出来，实现了就业的多元化和兼业化。但是，由于历史和社会的原因，我国大部分的农村劳动力就业观念相对陈旧，文化素质和劳动技能偏低，在非农就业中呈现弱势，很难在正式的城市劳动力市场就业。对大多数农民而言，农业仍是他们最基本的就业岗位，失去土地就意味着失去了最基本的就业岗位，也就失去了最基本的生活保障。3.农民失去土地意味着失去了一种低成本的生活方式。受历史的影响，中国农村的许多地区依旧保持着俭朴的生活方式，他们的许多生活资料都直接来自于土地的产出，日出而耕，日落而息，柴米油盐，自给自足，生活简单而精神富足，一切城市该有的支出在这里则能简则简，对城市而言实际上是一种低成本的生活方式。而失去土地后，一些失地农民被迫离开农村进入城镇，然而城镇生活的日常开支如取暖费、物业费、水费、电费等大幅增加，必将导致生活水平下降。4.农民失去土地意味着失去了生存和发展的基础。对农民而言，失去土地不仅仅意味着劳动资料的丧失，更意味着农民与土地相关联的一系列财产权、生存权、就业权以及教育权等权利受到了不同程度的损害甚至丧失；同时，由于长期以来的城乡二元分割所存在的制度壁垒，失去土地的农民又很难融入城市，在生活、就业等方面与市民地位相差较大。这些失去土地的农民，尤其年龄较大的农民便成了“种田无地，上班无岗，低保无份”的“三无”人员。据一些城市的调查资料，失地农民已超过城市“低保”人口的20%，个别地区甚至超过80%。5.农民失去土地将对社会秩序产生冲击。早在二千多年前春秋时期的管仲就说：“地者，政之本也，是故地可正政也。”这说的是在农耕社会土地制度对社会政治的影响，事实上中国历史上许多社会政治动荡，甚至改朝换代都与农民失去土地成为流民有关。在我国目前工业化的过程中，部分农民离开土地实现向城市居民的转变是历史的必然。关键问题是这种城市化应该同经济发展水平相联系，应该是一个自然而有序的发展过程。那种不顾社会发展状况而利用强制性的权力对农民的剥夺，必然会带来严重的社会问题。二、农民失地现象引发的亟待解决的突出社会问题改革开放以来，随着我国城市化和工业化步伐的明显加快，城市地域和规模不断扩大，大量农用土地被征用，失地农民的数量迅速增多，相应的社会问题日益增多。(一)耕地逐年减少，失地农民快速增长随着我国工业化，城市化进程的加快，各种用地需求大量增加，导致我国耕地逐年减少，2008我国耕地总面积为18.2574亿亩，我国严守18亿亩的耕地红线变得越来越困难。我国耕地锐减的原因主要如下：一是开发区设立过多过滥，占用了大量耕地。违规设立的开发区遍布省、市、县(区)甚至不少乡镇和一些村庄。据国土资源部不完全统计，在2004年清理整顿之前，全国开发区多达6015个，规划面积3.54万平方公里，而有的工业园区建设“小而散”，甚至不超过10亩。而目前国内现有的6015个开发区中，只有259个和1559个是由国务院和省一级政府及其有关部门批准设立的。开发区设立的多头和无序审批直接导致耕地的锐减。开发区的规划面积已超过现有城镇建成区面积的总和，其中相当数量是耕地，而且有的是高产农田。二是城市建设占用了大量耕地。不少城市违反城市总体规划，追求时尚，相互攀比，不切实际地建设宽马路、大广场、大草坪、主题公园，有的还盲目扩建大学城、行政中心。有个城乡总人口不足50万的一个小县，竟准备将县城的建成区面积扩大到126平方公里。按城市平均每万人占地为1～1.2平方公里推算，这个县城未来应当有100多万的人口规模。诸如此类城市规划建设中竞相求大的趋势在不少地方蔚然成风。据对22个省(区、市)的不完全统计，截至2003年初，在建和拟建的大学城有46个，占地面积超过40万亩。许多地方政府为吸引内外资，无条件大面积地征用平整开阔、交通便捷的农民用地，搞大广场、大马路等中央三令五申严禁建设的“形象工程”。更有甚者，为了开发房地产、修建豪宅别墅、娱乐场所而大肆征地囤积居奇。一些地方为改善投资环境，还竞相兴建高尔夫球场。初步统计，目前全国已建、在建和拟建的高尔夫球场多达306个，遍及26个省(区、市)，占地面积48.8万亩，其中也占用了不少耕地。此外，一些地方为了账目平衡，采取到其他地方买指标的方式征地，还有一些地方化整为零，把国务院才能批的权限搞到县一级就能批，导致动辄数百亩、上千亩甚至数平方公里的土地“流失”。(二)土地征用制度不完善造成对农民利益的损害土地征用是国家对集体收回土地所有权的行为。国家依据建设需要，依法将集体所有的土地给予适当补偿和安置剩余劳动力后转为国家所有。土地征用的结果使集体所有的土地转变为国家所有。在城市规划区内，城镇集体中个人进行非农业生产建设需要使用集体所有土地的，也需由国家进行征用，其土地所有权变为国家所有。我国现行的征地制度是计划经济时代的产物，难以适应市场经济条件下城镇化发展的需要。随着工业化、城镇化迅猛发展，我国现行土地征用制度的缺陷正逐步显现出来，主要体现在：第一，政府土地征用行为的非规范性。不论是国家公益性建设项目，还是经营性项目，或者是房地产开发项目，从国家重点建设到个体企业用地，从国家、企业、单位到个人，不论何种投资主体搞建设，凡涉及占用集体土地，一律动用国家征地权，远远超出了“为了公共利益”这个范围。第二，农地征用费用补偿规定过低。由于补偿标准偏低，即使是按照《土地管理法》规定的最高标准(土地补偿费与安置补助费之和30倍)给予补偿，仍然无法使相当部分农民维持原有的生活水平，以致在土地征用的过程中出现了被征地农民抗拒之事，从而严重影响了国家建设用地的取得和社会的稳定。第三，政府土地征用行为存在一定程度的非公正性。我国征地只是由行政机关独自审批，审批程序中没有征地目的合法性的专项审查，征地程序中也没有向公众说明(证明)征地目的合法性(符合公共利益需要)和合理性的步骤，更没有引入征地目的合法性的司法审查程序。由于土地征用制度不完善，使征地权被滥用，农用土地大量流失，从而导致失地农民数量不断增加，失地农民问题也不断产生[2][3]。(三)目前失地农民的安置方式难以解决失地农民的长远生计如何对失地农民进行合理有效的安置是失地农民生存与可持续发展的关键所在。20世纪90年代以来，被征地农民安置方式不断创新，由原来的农业安置、招工安置和货币安置发展到留地安置、入股安置、住房安置、移民安置、社会保障安置等多种方式。这几种安置方式在一定的历史阶段发挥了积极的社会作用，但同时也产生了一些新的问题。招工安置方式由于安置企业生产经营的不稳定以及被安置失地农民的素质不高，存在失地农民被安置后就下岗的状况，失业风险较大。留地安置方式只能在耕地多的地方实行，并且农地资源分配存在困难。一次性货币补偿(俗称“一脚踢”)安置是近年来在社会上普遍推行的一种方式，这种安置方式按平均产值的倍数给付，简单易行，操作方便，但失地农民一旦用完有限的补偿费就可能陷入困境，因此这种方式在土地未大量征收或当地经济较为发达的情况下，有其可行性，但对二、三产业尚在起步阶段的一些乡镇而言，农民脱离土地而谋生的各种条件和潜在机会较少，故货币安置等于没有安置，被征地农民面临着失地又失业的困境。入股安置可以使农民长期享受企业发展带来的利益，是一种长期可行的安置方式，但入股经营使得农民与市场风险、企业经营风险紧密联系起来，如果企业出现亏损、倒闭、破产，失地农民就会陷入失地又失业的境地。另外，入股分红可能会给农民带来比从事农业耕作时更为可观的收入，对于那些能够从入股分红中获利更多的地区来说，农民会希望自己的土地被征用，这在一定程度上不利于耕地保护；对农民失去房屋，住房安置来说，都要装修新居，更新家具，加之城镇居民的生活费用高，一些失地农民为此花光了全部积蓄，有的甚至欠债。这种情况对农民来说，虽然改善了生活条件，提高了生活质量，但毕竟是一种强制性的提前消费，打乱了农民事前对消费、积累、投入的安排，其中会有一些农民把原来打算投资的发展资金转移于应对搬迁和改善生活；社会保障安置本身是一种典型的具有可持续发展眼光的安置方式，但是，资金来源是其面临的最大难题，而对于社会保险安置来说，如将被征地农民的土地补偿款中的很大一部分用于保险，会导致失地农民的自主创业筹资能力不足，一旦失去土地保障的农民不能自行解决就业时，可能对他们的长期生活造成威胁[4][5]。可以说，伴随着我国工业化和城镇化的加速发展，失地农民群体呈现日益庞大的趋势，失地农民的分散性个体风险也逐渐演变为群体性风险。仅仅对失地农民进行一些“快餐式”安置会对他们未来的生存和发展产生不利影响，也为社会的和谐与稳定埋下了深深的隐患。(四)地方领导发展观与政绩观的偏差导致对失地农民利益的侵害各级地方政府既是国土资源(包括集体土地)的宏观管理者，又是国有土地所有权的实际行使者，管理者和所有者职能的重叠安排使地方政府(其实质是地方政府管理者的集合)具有了政治利益最大化和经济利益最大化的双重目标，而这种目标在短期内又体现出相互促进的特质，在这种双重目标的驱动下，政府行为会不可避免地出现偏差，这种偏差是政府利益本位观的外化和表现，具体体现在土地征用中的与民争利上。目前一些地方政府政绩考核只看城市建设等表面内容，却不计成本，更不管人民是否满意、能否承受。这种错误的政绩观又进一步促使许多地方政府为筹集工业化和城市化建设资金大肆圈地，片面追求规模的扩张，或者以低价征用农民土地搞开发区、工业园区，以非常优惠的条件甚至零地价把土地送给投资者，争相以最低廉的条件招商引资。在上级政府对地方政府与企业的监督行为不到位的情况下，这就必然造成了目前土地征收权的滥用和补偿安置不到位，失地农民的利益难以保障。三、解决我国农民失地引发问题的主要对策在建设社会主义新农村进程中，“三农”问题始终是问题的核心，减少农民推动工业化、城市化、现代化进程是解决“三农”问题的重要途径，解决失地农民问题则是解决“三农”问题的关键环节。失地农民问题实际暴露的是我国土地制度、征地制度和社会保障制度存在重大缺陷。农民缺乏土地的所有权、使用权、收益权和处置权，缺乏基本的社会保障以及征地过程的不合理性和非市场化是造成失地农民问题的制度原因；而政府或集体对失地农民的征地补偿、就业安置和社会保障问题考虑不够，是导致农民失地失业问题日益严重的关键。当前，我们要通过一系列制度安排和政策措施，使农民能够以“土地换身份”、“以土地换职业”、“以土地换保障”，以期在经济现代化的进程中切实保护广大农民的根本利益。(一)明确土地产权主体抓好农村集体土地所有权主体的明确工作，做到承认现状尊重历史，因地制宜，尊重农民意愿，不搞一刀切。不管采取哪种形式，都必须明确集体土地所有权主体，使农村集体土地所有权真正做到产权明晰、权属合法、权责明确、责权统一。通过明确农村集体土地的产权主体进一步强化农民对土地所有者的权属意识和集体意识，保障集体对承包土地的最终收益权和处置权。与此同时，还要逐步做到所有权、使用权(承包权)、经营权分离，使国家、集体、个人三者利益都得到合法保护。承认农户承包经营土地的完全转让权，包括为农业用途和非农业用途转让承包土地的权利，确保土地流转权利平等。土地流转应坚持“依法、自愿、有偿”的原则和坚持土地流转以农民为主的原则。农户在非农用地市场转让土地经营权，在符合土地利用规划和土地用途管制的前提下，可以自愿选择各种合约形式和开发方式。当前，在既有的产权制度下，我国各地展开了形式多样的农村土地制度创新，社会成了一个巨大的实验场，以成都为代表的农村土地流转几乎涵盖全国各地的各种制度创新，如在都江堰开始了划时代开先河的农村土地确权运动，并在成都形成了第一家农村土地产权交易中心，促进了农村土地产权交易范围的扩大以及市场的扩散，有利于农村土地与城市土地两个市场形成统一的大市场，这有利于对农民权益的保护。(二)严格界定“公共利益”边界，规范政府征地行为规范政府征地行为，应尽快出台相关法律法规补充《土地管理法》对政府征用农地的规定，明确何为“公共利益”，限制政府对土地征用的权力，让广大农民真正成为土地的主人，保护其应有的权利。明确地方政府在土地流转中的地位、职责、作用，明确地方法规应服从国家法规。在市场经济体制下，应改变政府的政绩评价体系，不能以政府的盈利来评价政府机构的政绩，政府应该逐步向服务性方向转变，政府政绩应该由其服务水平的高低来决定。要加大对被征地农民的补偿力度和对其再就业培训的扶持，让农民在失去土地后能够有机会再就业，维持劳动力再生产并保证社会的稳定。另外，要规范政府征地行为，必须改变地方收入取得方式，根本消除地方政府圈地、卖地的激励。目前，土地出让金数额巨大，成为地方政府预算外收入的主要来源，与土地相关的收费也是地方政府各部门改善福利的重要途径；土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收，也成为地方预算内收入的重要部分，地方财政成为名副其实的“土地财政”。这是地方政府热衷圈地、卖地的主要动机。只有从改变地方收入的取得方式入手，使其拥有与其事权相适应的永续的收入来源，才能打破政府垄断土地一级市场的格局，使其不再充当建设用地“地主”和土地经营者的角色，放弃低价征地和高价供地的行为方式[6]。(三)完善补偿机制，力争提高补偿标准征地补偿金作为农民失地后原有资产置换的费用，在解决失地农民生活燃眉之急和重建新的生计系统方面起着关键性作用。首先，合理的补偿机制应以提高或恢复失地农民的收入和生活水平为目标。征地补偿费即便不能做到对失地损失的“全额赔偿”，至少应保证及时足额支付置换农民原有资产的费用。基于现行法律规定的征地补偿费严重偏低的实际，未来的征地补偿标准应在现有的基础上着重考虑以下三个因素，即土地的潜在收益和利用价值、土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能和土地市场的供需状况。其次，修改《土地管理法》中与市场经济要求和保障农民权益不适应的条款，切实改变现行征地制度对农民的补偿标准严重偏低，违反市场经济基本规律的现状。在征地补偿内容上，除了补偿土地价值、劳动力安置、青苗损失及地面附着物外，还要增加农民土地的潜在收益损失、相邻土地的损害、土地增值的价格损失以及农民失去土地的各项间接损失等项目。第三，建立和完善农用地分等定级和农地价格评估体系。综合考虑自然条件、区位条件、环境条件等，对农用地进行分等定级；结合农用地等级，制定农用地价格评估办法。以农用地分等定级和农用地评估价格为基础，以经营性目的的农地转用市场价格为参照，确定土地财产补偿标准；参照资产评估办法，确定其他各类财产的补偿标准；参照城乡劳动力工资水平和养老、医疗、失业等社会保障，确定就业安置补偿标准。在单纯的征地补偿费用之外，还应增加一定数量的投资资金，专门用于失地农民创业和发展。(四)严格控制农地征用，防止失地农民人数过度膨胀[1]首先，完善土地用途管制制度。对各类用地的开发分门别类制定严格的约束条件，控制土地利用密度和容积率，控制城市规模不断扩大，有效保护农用地；禁止不符合规划用途的土地利用行为，对违反规划用途的土地利用行为制定有力措施予以纠正。建设项目未将耕地开垦费列入投资预算的不予出具用地预审意见，严格审查建设用地的补充耕地方案，实行补充耕地储备指标转让制度，建立耕地占补平衡考核机制，使耕地占补平衡工作规范化、制度化。其次，探索建立规划许可证制度，依据规划调控