我国中央和地方财力分配的合意性基于事权与事责角度的分析

我国中央和地方财力分配的合意性基于“事权”与“事责”角度的分析

一、引言在处理政府间财政关系问题中，“财权”、“财力”、“事权”和“事责”的分配是处理中央和地方政府集权和分权原则的重要体现。由于不同国家继承了各自的政治、历史和文化传统，他们在处理集权和分权问题上的哲学和态度也是各异的。有的国家是政治上的中央集权体制，中央政府拥有传统的家长主义风格，他们担心如果在财政上给予地方政府过多权利，会导致各种意想不到的不良结果。因而，这种类型的国家往往由中央政府掌握较多的财权和事权；同时，辅之以较大规模的中央对地方的专项转移支付，力图以强有力的手段来贯彻中央政府的政策意图。有的国家的中央和地方政府则更像“兄弟”而非“母子”关系，中央政府不对地方政府有过多的干涉，地方政府不对中央政府有过多的依赖。实际上，以上是两种不同处理问题的风格，二者各有利弊，切不可用一种风格为标准来对另一种风格加以评判。但是，仔细分析，可以发现两种风格在处理中央和地方政府关系的时候，有一个规律必须遵循，即：“每级政府干多少事，必须有多少钱”，只有这样才是合意的。干的事多，但是钱少，必定是干的不到位，相反亦然。本文试图分析我国在“每级政府干多少事，必须有多少钱”这一规律上的合意性问题。二、对“事权”和“事责”概念的区分“事权”与“事责”是一对类似但又有区别的概念。这一对概念的区分，将对政府间财政关系的理顺有重要意义。简单来说，哪级政府拥有该项公共服务的“事权”，哪级政府就应当为该项公共服务“买单”；若多级政府共同拥有该项公共服务的“事权”，则它们应当共同为该服务“买单”，并应当恰当的划分各自“买单”的比例。但是，为该项服务买单，并不意味着就得去亲自干这件事，可以付钱让别人去干这件事。应当出钱买单的人，拥有该项事务的“事权”；真正落实这件事务的人，拥有该项事务的“事责”。譬如：为了实现均等化的目标，基础教育被视为应由中央和地方政府共同“买单”，但是，事实上基础教育这项公共服务在我国由地方政府“具体落实”。因而，可以定义，“基础教育”是中央和地方政府共同的“事权”，但只是地方政府尤其是基层政府的“事责”。区分“事权”和“事责”概念是有重要意义的。在我国的财政实践中，上级政府往往让地方政府做一些本属于上一级政府“事权”的事情，但是，没有给够资金支持，也就是说没有为此买单。因而，在某些地方政府财政资源有限的情况下，提供该项公共服务的质量遇到了问题。这就给出了一定的启示，即：在政府间财政关系的理顺过程中，必须既划清各级政府的“事权”，还要划清各级政府的“事责”。为了表达“事权”和“事责”的区别，也有专家将“事权”表述为“公共服务职责”，将“事责”表述为“支出管理责任”，“公共服务职责”指各级政府承担的由本级政府提供的公共服务供给的职能和责任。而“支出管理责任”，指对财政资金支出实行具体使用的管理(倪红日，2006)。实际上，不仅应当在支出端区分“事权”和“事责”的概念，还应当在收入端区分“财权”和“财力”的概念。财权是指与财政收入相关的一系列权利，包括税收和收费开征和取消的权利(立法权)、征收管理的权利(征管权)、受益的权利(受益权)。其中，“立法权”衡量“自由和自主”的程度，表达该级政府有没有进行财政收入立法的权利；“受益权”衡量“集中”的程度，其表现是形成财政收入在各级政府间的初次分配格局。以我国的增值税为例，增值税的征收由国家税务局实施，但是，由中央和地方政府共享。因而，增值税的征管权归中央，受益权由中央和地方政府共同享有，当然，该税的立法权也归中央。我国关于“财权”的习惯性表述在不同语境中有不同含义，有时强调的是受益权，有时强调的是立法权。关于“财力”的概念，也有不同的理解。为了更好的阐释“财力”，再提及一对概念，即“初次分配”和“再分配”。可以定义：经过政府间转移支付后形成的各级政府间的财力分配格局叫做“再分配”；而根据“财权”中的“受益权”形成的各级政府间的财力分配格局叫做“初次分配”，初次分配是政府间转移支付前形成的财力分配格局。因而，各级政府拥有的“财力”又分为初次分配的财力和再分配后的财力；或转移支付前的财力和转移支付后的财力。其中，初次分配的财力是根据财权中的“受益权”形成的财力，是转移支付前的财力。我国关于“财力”的习惯性表述在不同语境中也有不同含义，有时强调的是转移支付前的财力，有时强调的是转移支付后的财力。前面提到的“每级政府干多少事，必须有多少钱”这一规律，如果用书面的规范说法来表述的话，就应当是“每级政府有多少事责，就应有多少转移支付后的财力”；如果“转移支付后的财力”不足以满足“事责”，地方政府提供公共服务的质量就难以保证。另外，再加上一句“每级政府有多少事权，就应有多少转移支付前的财力”。简称“两个匹配”。三、我国“事权”和“事责”的划分过程关于我国政府间“事权”和“事责”的明确划分，近20年来主要体现在上个世纪90年代初分税制改革过程中颁布的相关文件中。为了理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力，国务院颁布《关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发［1993］85号)，实行分税制改革。该文件对“事权”和“事责”等问题的表述中，用了两种表达方式，分别是“事权”和“支出责任”两种称呼。实际上，这两种称呼均是表达本文中的“事权”概念，对于各级政府“事责”的界定并没有表达。另外，诸如“调整国家经济结构、协调地区发展、实施宏观调控”等说法具体涵盖哪些方面，也有各种理解。况且，目前我国已经实施新的政府收支分类科目，文件中的“行政管理费”和“公检法支出”的指向如何，也不好掌控了。除了该文件以外，还有其他一些文件对“事权”和“事责”等问题进行规范。如《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(国发［2005］43号)要求，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4；东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。免费提供教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。补助寄宿生生活费资金由地方承担，补助对象、标准及方式由地方人民政府确定。建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。对中西部地区，中央根据农村义务教育阶段中小学在校生人数和校舍生均面积、使用年限、单位造价等因素，分省(区、市)测定每年校舍维修改造所需资金，由中央和地方按照5∶5比例共同承担；对东部地区，农村义务教育阶段中小学校舍维修改造所需资金主要由地方自行承担，中央根据其财力状况以及校舍维修改造成效等情况，给予适当奖励。实际上，该文件就深化农村义务教育经费保障机制改革问题在中央和地方政府之间的“事权”和“事责”进行了划分。实际上，目前关于“事权”和“事责”问题的划分不少是通过“一事一议”的方式进行的。中央和地方政府之间以及地方政府之间在“事权”和“事责”的问题上，“剪不断，理还乱”，这其中，既有主观原因，还有很多客观原因。相对于支出端出现的问题，在收入端，中央和地方政府的划分相对明确，地方政府之间的收入划分各省各异，相对复杂。收入端的规范主要体现在《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发［1993］85号)、《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》(国发［2001］37号)、《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》(国发［2002］26号)、《国务院关于改革现行出口退税机制的决定》(国发［2003］24号)和《国务院关于完善中央与地方出口退税负担机制的通知》(国发［2005］5号)等文件中。四、中美两国中央和地方财力分配的合意性分析下面来分析上文提及的“两个匹配”是否实现的问题，尤其是分析“事责”和“转移支付后财力”的匹配问题，并同时分析了中央政府的财力集中度问题。学术界对我国和美国“中央”和“地方”称呼的理解不同。一般来看，我国的中央政府对应于美国的联邦政府；我国将省及以下共四级政府统称地方政府，而美国所称的地方政府不包含州政府，仅包含县、市、镇、学区和特别区政府。在对比分析中，下文遵循我国的习惯，最高一级政府称之为中央政府，对其他级别的政府统称为地方政府。1.美国转移支付前后的财力分配格局。美国政治体制上是联邦制。这使得联邦政府、州以及州以下地方政府在财政上相对独立，而且州及地方政府有许多自主权。截至2007年，美国政府体系中共有1个联邦政府(中央政府)、50个州政府和89476个地方政府。2010年美国联邦政府正常收入(Currentreceipts)23852亿美元，正常支出(Currentexpenditures)37187亿美元。其中，对州和地方政府的补助(Grants－in－aidtostateandlocalgovernments)为5296亿美元，占联邦政府正常支出的14.24％。①在美国联邦政府收入中，税收收入和社会保险缴款占了大部分。其中，税收收入12981亿美元，社会保险缴款9863亿美元。税收收入中对个人征税(Personalcurrenttaxes)8746亿美元，对企业所得征税(Taxesoncorporateincome)3043亿美元，对货物征税，主要是消费税(Excisetaxes)和关税(Customsduties)，为1066亿美元。由此看来，对联邦政府来说，除债务收入外，对正常收入贡献度最大的依次是对个人的征税、企业所得税和货物劳务税。2010年美国州和地方政府的正常收入为2128l亿美元。其中，包含上述联邦政府的补助5296亿美元。这样，联邦政府补助占州和地方政府正常收入的24.89％。同时，不考虑债务收入和联邦政府对地方的补助，联邦政府本级收入与州和地方政府本级收入的比值为60∶40。2010年美国州和地方政府的正常支出为20952亿美元。如若将联邦政府对州和地方政府的补助算在联邦政府正常支出的话，联邦政府支出与州和地方政府的支出比例为64∶36。如若将联邦政府正常支出中对州和地方政府的补助排除在外的话，联邦政府本级支出与州和地方政府的本级支出比例为60∶40。2010年美国州和地方政府的收入21281亿美元中，税收收入为13312亿美元。其中，对个人的征税为2917亿美元，对货物征税(Taxesonproductionandimports)9519亿美元，对公司所得征税876亿美元。由此可见，对州和地方政府来说，贡献度最大的依次是对货物征税、对个人的征税和对公司所得征税。2.我国转移支付前后的财力分配格局。新中国成立60年来，我国财政体制改革大致经历了三个阶段：第一阶段是1980年以前，高度集中的管理体制是这一时期的主要特征。在这种背景下进行的财政体制改革，主要是周期性地对财权进行下划和上收。第二阶段是1980～1993年，放权让利是这一时期经济和财政体制改革的主线。为了突破传统的高度集中型财政体制，国家财政先后通过实行多种分成体制、“分灶吃饭”以及财政承包制等形式，进行了不懈的探索。第三阶段为1994年以后，通过改革推进财税制度创新，逐步建立与社会主义市场经济相适应的规范化财政体制的阶段。新中国成立以来的历次财政体制改革，既有成功的经验，也有失败的教训，对经济社会发展产生了不同程度的影响。尤其是1994年以来进行的分税制财政体制改革，初步建立了适应社会主义市场经济发展要求的财税体制基本框架，对推进整个经济体制改革，促进经济持续快速健康发展起到了积极的作用。经过分税制的建立和完善，我国中央财政收入占比大大提高。但是，经过转移支付之后，中央实际支出比例与分税制前基本相近。目前来看，中央和地方财政的收入比例大概各占一半。但是，经过转移支付后，中央和地方财政支出的比例大概是20∶80(2009年数据)。3.中美两国中央和地方财力分配的合意性分析。在中美两国数据的基础上，可以将二者之间的分配格局加以对比。转移支付之前的格局可以称之为依据财权进行的初次分配，转移支付后的格局可以称之为再分配后的财力分配格局。以2009年为例，转移支付前我国中央财政收入和地方财政收入的比重大概为50∶50，转移支付后，这一比重变为20∶80。事实上，这一比重无论在转移支付前后都比美国要低。美国2010年转移支付前后，联邦与州和地方政府财力的比重均为60∶40左右(还需考虑到债务收入形成的支出)。由此，可以初步得出结论：和分权制的美国相比，作为中央集权制的我国，无论依据财权进行的初次分配，还是最终的财力分配，我国的财力分配都不如美国更为集中。结论看似相悖：集权国家的财力分配不如分权制国家更集中。这里需从理论上澄清几个问题：第一，分权和集权主要是指在政治上和财政上的自主能力，地方政府政治上和财政上自主能力的提高，并不完全意味着财力分配的比例一定要提高，二者不是同一个问题。第二，集权制国家的中央政府也可以通过将“事责”下放的方式，让地方政府来履行“事责”。上述结论是一个实证性的问题，只是表达了转移支付前后的财力分配格局，其并未表达到底这种分配格局是否合意。还是回到文章刚开始所阐述的规律：“每级政府干多少事，必须有多少钱”，用这一规律来评判格局的合意性。实际上，用这一规律来进行评判合意性的时候，仍然存在很多困难。首先应根据“每级政府所干的事”评估其“应该花的钱”，然后再给予其“应该有的钱”。但是，如何才能精确的测算出“每级政府所干的事”和“应该花的钱”之间一一对应的关系呢？这是非常困难的事情。通过笔者在与部分地方政府财政官员的访谈中，可以发现很多人均持有以下四种观点：第一，认为分税制之后，中央政府集中的过多。第二，认为中央对地方政府转移支付的分配不均。第三，认为很多中央对地方的专项转移支付从申请、审批、使用和事后审计方面存在管理效率不高的现象。第四，认为目前地方拥有的财力远不能满足提供基本公共服务之需。然而，从我国中央政府角度看：转移支付后，中央政府拥有的财力只达到20％，已经不能再继续减少中央财力了。实际上，用“每级政府干多少事，必须有多少钱”来进行评判我国的财力分配格局依旧是非常困难的。可以预见的是：大多数地方政府(即便是不少富余的东部地区)依旧是钱不够花，而中央政府必定是有一定的财政资金进行均等化的分配。五、主要结论通过上文的分析，可以得出以下结论：一是，政府间财政关系的理顺，必须力图使“转移支付后的财力和事责”相匹配，而“财权(形成‘转移支付前的财力