城市规划环境影响评价模式设计

包存宽博士副教授

同济大学环境科学与工程学院

北京，2006，12，8城市规划环境影响评价管理模式设计

——基于新版《城市规划编制方法》

1提纲一、有关背景二、城市规划体系及其规划环评的要求三、面向城市规划过程的规划环境影响评价类型四、城市规划环境影响评价相关机构与实施模式五、城市规划环境影响评价技术要点六、结语七、本课题组的其他文章八、近年来的相关课题2一、有关背景2005年6月启动了包括城市总体规划在内的一系列专项规划环评技术导则编制工作，2005年12月31日建设部颁布了新版《城市规划编制方法》，在学习“新办法”指导思想、相关内容与要求的前提下，初步设计了城市规划环评的管理模式。3二、城市规划体系及其规划环评要求41、城市规划体系52、城市规划的转变——依据“新办法”城市规划的角色实现了从技术文件向公共政策的功能性转变，强化了城市规划的公共政策属性；规划范围重点从局限于城市规划区，转向了强调区域统筹和城乡统筹；规划重点内容从过去以确定增长速度、规模为主，转向确定科学合理的建设标准、各类资源有效保护和空间管理为重点；编制组织方式由单一的政府部门转变为政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与。63、城市规划环评的基本要求74、城市规划环评应突出：（1）规划环评是确保在城市规划过程中将环境因素同社会、经济因素一并考虑，是城市规划与管理实施环境与发展综合决策的重要体现；（2）城市当前主要的环境问题及城市发展面临的主要资源、环境制约因素；（3）论证功能定位、发展目标、发展规模和结构、城市空间结构和总体布局、基础设施建设规划、近期建设规划和远景规划，以及资源利用方式等环境合理性；（4）提出城市规划调整建议和从规划层次提出环境影响减缓措施。

85、城市规划环评的基本原则

（1）早期介入原则。一是从规划编制工作程序，城市规划环境影响评价应尽可能在规划编制的初期介入，并将对环境的考虑充分融入到城市规划中；二是置身于城市规划体系而言，应在逻辑顺序的早期即在确定城市发展的重大问题等战略性、宏观层次（如规划前期研究、规划纲要）介入。（2）整体性原则：将城市及周边地区的资源、环境与经济、社会作为整体进行对城市发展的支撑能力分析，以及城市发展对资源、环境整体影响；把城市规划及与之相关城市化政策、城市的其他规划以及相应的重大城市建设项目等作为整体，从各自层次综合考虑对资源、环境共同影响。9（3）互动性原则：城市规划环评的实施过程中，评价单位应与该规划编制单位良好互动，及时、有效地互通信息、不断沟通与协调。（4）公众参与原则：新办法强调了城市规划应充分体现“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的组织原则，在规划环评中开展公众参与，充分考虑社会各方面利益和主张。（5）一致性原则：由于城市规划体系多层次且不同层次、不同类型的城市规划间基本内容、详细程序等差别很大，城市规划环评的工作深度应当与规划的层次、详尽程度相一致。

10三、面向城市规划过程的规划环境影响评价

111、预测型规划环境影响评价在城市规划编制阶段结合规划方案的分析和优选进行；评价成果与结论应最终体现在规划目标确定和规划方案设计上，作为城市规划决策（审批）的主要依据之一；目的在于尽可能消除或降低因规划目标、规划方案、规划措施等城市规划内容缺陷而造成的环境影响，并针对不可避免的环境影响提出相应的减缓、补救措施。

12预测型规划环境影响评价的类型（1）目标型：在编制城市规划之初介入，通过评价以明确城市规划的环境目标及环境保护原则与要求；（2）融合型：将规划环评作为城市规划编制过程的一个环节，可充分的评价与分析规划的各替代方案的环境影响，以规范规划的环境目标和环境影响减缓措施；（3）反映型：环境影响评价在城市规划草案形成之后、正式报批之前介入，评价结果与结论反映在规划编制与决策中；（4）部分切入型：在城市规划编制过程的一个或多个关键时间段（又叫决策窗，Decisionwindow）,如确定城市的人口、经济、用地等规划目标时介入，进行城市空间布局方案设计时介入，以及城市规划的一个或多个方面介入开展专题性（如市政专题、交通专题，或重点分区的）环境影响评价，但是不同于城市专项规划的环境影响评价。132、监控型规划环境影响评价在城市规划的实施阶段对其组织、管理、执行过程中出现问题及其环境影响进行监督、监测，及时提出控制与纾缓措施，将评价结论及时反馈至城市规划的执行、管理、编制部门，以便于采取针对性措施直至进行规划调整，以保证规划运行不偏离环境约束目标。

143、回顾型规划环境影响评价在上一轮城市规划实施并完成既定目标以后，新一轮城市规划编制前进行；评价上一轮城市规划执行情况及其环境影响，其结论是关于城市规划环境价值的最终反映，对于改进城市规划过程及系统具有重要作用，也是检验和改进规划环评有效性的重要依据，尤其为新一轮城市规划的编写及其规划环境影响评价提供经验与借鉴；尤其是对于此项工作在中国刚刚起步，理论与技术方法正在发展完善之中，实践经验严重不足情况尤为重要。

15四、城市规划环境影响评价相关机构及实施模式

161718五、城市规划环境影响评价技术要点

1、总体规划纲要确定总体规划中的重大问题、重大原则，总体规划纲要开展规划环评首先体现早期介入、预防为主原则。环评应基于城市可持续发展的目标与原则，重点对城市职能、性质、发展目标与人口规模，空间管制原则与范围（禁建区、限建区、适建区），城市建设用地规划与范围，交通发展策略与主要对外交通设施布局原则，重大基础建设和公共服务设施的发展目标，以及其他总体规划中需要解决的重大问题等的环境影响进行识别与分析，论证这些重大规划问题的环境合理性、可行性，涉及多方案选择的提出环境优化的规划方案。

192、城市总体规划（1）编制要求作为城市发展之纲，是对城市各类组成要素的空间安排，是战略性的且能指导与控制城市发展和建设的蓝图，是城市规划的综合性、整体性、政策性和法制性的集中体现，是编制分区规划、近期建设规划、控制性与修建性详细规划、专项规划法定依据；编制城市总体规划，应从区域经济社会发展的角度研究城市定位和发展战略，按照人口与产业、就业岗位的协调发展要求，控制人口规模、提高人口素质，按照有效配置公共资源、改善人居环境的要求，充分发挥中心城市的区域辐射和带动作用，合理确定城乡空间布局，促进区域经济社会全面、协调和可持续发展；城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划，新办法还明确了城市总体规划的强制性内容。

20（2）总沸体规划环杨评应突出破以下7个锤方面的内迷容：基于可器持续发胡展的原里则尤其疼是从公缸平性、绵协调性剂角度分忧析区域巩城乡统揉筹发展乔战略，哪重点分掌析与论恩证资源废与设施舍共享、吐生态环类境保护境等方面掩的合理米性与可技行性；从规划胡区域及鸣相邻区刚域生态押环境质副量现状肿与存在音问题、令环境与斥资源承拍载力、雄限制性质资源与暗环境因异素等角巨度分析药与评价贩市域中让心城区歌性质、油职能和垂发展目锻标，各葡城镇人该口规模瓣、职能饭分工、傲空间布弟局和建劈燕设标准判，重点疼城镇的量发展定依位、建寻设用地徒规模等部的合理奴性与可仆持续性哪；从生态钞与环境鞠功能分程区、生角态与环踏境敏感掉区分布成情况对涌空间发迟展布局趋尤其是迷城市禁晕建区、碰限建区慰、适建夺区和已息建区划瓜定及空卸间管制嫌措施，帜尤其是哄市域内贯基本农崇田保护狸区、风变景名胜秩区、湿施地及水稿源保护遍区等生放态敏感息区的合训理性与雷协调性自；21从土地歌生态服苦务价值再、土地丙利用的肆生态适诞宜度角围度分析制、评价测建设用铃地、农记业用地桶、生态枣用地和顿其它用煮地的结禁构与布报局的合鸡理性；对市域剪交通、劳通讯、传能源、膀供水、撕排水、血防洪、债垃圾处窜理等重签大基础桂设施和拘重要社服会服务疾设施、铅危险品切生产储淘存设施锁的布局掉，建设走用地（短规模、批范围、俱空间布悉局）及锹其强度新管制区舅划和相机应的控镜制指标分（建筑歉密度、苦建筑高该度、容辽积率、扮人口容岛量等）俊，市级毙和区级顽中心的触位置和垃规模及猎相应公佛共服务筒设施的轨布局，课等内容剥进行环粮境影响指识别、哲预测、扩分析与律评价，泰并相关佳内容的颠环境合兰理性分倒析；22从城市生孟态建设与述环境保护尸目标与要骨求角度，姜分析论证奔绿地系统遍的发展目杠标、总体劲布局及各央种功能绿朽地、河湖章水面的保竭护范围，轨供水、排雪水、燃气斑、供热、范环卫及环闸境基础设结施污染控壤制与治理简措施等的樱合理性、兰目标可达逼性及是否通满足城市而可持续发事展；从人居环更境保护与溉建设角度秧分析历史尚文化保护带及地方传生统特色保腿护的内容煌、要求、拥范围、重棵点区域及吧保护措施绣，住房政垮策、建设皇标准和居励住用地布扰局，综合席防灾与公卵共安全保容障体系，沃旧区范围项及旧区改裳造的合理晨性。233、近稿期建设每规划、裂分区规士划及专互项规划城市近期篮建设规划拨是对明确蓝近期内实惩施城市总阵体规划的留重点和发览展时序，现确定城市暂近期发展抬方向、规惕模、空间瞧布局、重竞要基础设挡施和公共源服务设施并选址安排轰，提出自栗然遗产与眯历史文化踪蝶遗产的保煎护、城市顿生态环境予建设与治巧理的措施腊；城市分区免规划是依廉据城市总沃体规划，辫对城市土侦地利用、细人口分布阴和公共服建务设施、须基础设施或的配置做征出进一步架的安排，指对控制性夫详细规划庙的编制提裙出指导性潜要求，对瓦控制性详伶细规划的旗编制提出侵指导性要惧求；243、近和期建设墙规划、编分区规惰划及专犯项规划（1）规翅划编制要晨求近期建肿设规划钱、专项更规划、夺分析区带规划的霸编制应项当依据鹅城市总盘体规划蹄，城市斩总体规绳划则应国当明确丹专项规姥划的原歼则。近期建设胸规划、分值区规划、触专项规划顺是城市总寄体规划在叨时间（近采期为主）工、空间和壁专业领域斥上的分解横与细化，舒涉及内容全与总体规庆划相似，吩但内容更较为明确、巡寿具体，更匙接近于可坟操作的项艰目/工程鞠层次，相举应的规划园环评工作社内容更具抛体、详实命。25（2）规暮划环评的豆要点与要凤求城市建世设近期酬规划环削评应从攀不同类筑型的城企市建设些项目在霞环境影柄响特点桂及相互彩关系方件面重点比突出发僵展时序碍的合理阔性，对迅于比较站明确的健近期建命设用地灭规模、率范围与像布局，西重大设证施建设滩规模、晕选址及格近期建养设工程登项目，跳可从城寻市生态斜与环境布质量现乔状、存托在问题握与目标歇、要求亚等方面度分析、颈论证其边合理性状、可行饮性；对城市分奔区规划的株环评则应抱从生态与讨环境功能惧分区、生耽态与环境必敏感区分灾布、土地恨生态适宜雁度、不同赤功能分区走间的相互里影响等角争度分析、泪认证分区泻的空间布片局、功能双分区、土免地使用的就性质、人效口分布、驰公共设施龄分布等的门合理性与妈可行性；城市专狼业规划添环评则镜应结合种专业领栽域的特阅点及城畏市可持退续发展耕的综合诊要求进兼行。264、详细致规划，分罢为控制性波详细规划捕和修建性轰详细规划猾。（1）霞规划编即制要求控制性竿详细规雹划应依据城镜市总体规祖划或者城午市分区规攻划编制，沈对具体地舅块的土地债利用和建舒设提出控制指标，作为脏建设主锐管部门散作出建粮设项目规划许可砌的依据，是衔接董总体规划挽、分区规怀划的宏观著要求与指严导修建型殖详细规划堡的承上启切下的编制吨层次；修建性背详细规岩划则依据共控制性凯详细规津划及建束设主管栏部门提算出的规喜划条件躲，对所票在地块的牛建设提率出具体狡的安排蛇和设计，指导箭各项建辟筑与工寇程设施幻玉，是向艳建设项达目核发“一地书两证”应技术依据（即“建污设项目选斑址意见书剖”、“建缘瑞设用地规招划许可证利”与“建毫设工程规沙划许可证酒”）。27（2）控却制详细规发划环评分析、评箩价各类用热地的生态复适宜度和辰生态服务伏价值，各兼地块建筑筛类型及建随筑高度、先建筑密度艘、容积率区、绿地率母等控制指馋标与所在丛地环境功负能要求、快环境保护眼目标的相兆容性；公共设施孕配套要求奥、交通出务入口方位蠢、停车泊苍位、建筑脚后退红线露距离等及保相应的环牵境影响识退别、预测勇、分析与罢评价；各地块踢建筑体快量、体墙型、色叔彩等城潜市设计灿指导原杯则及其勿与视觉笔与景观前、人居肝环境等乐目标与浇要求的且相容性鉴；各块地控祝制指标是朱否符合改玩地块的生柱态承载能群力；评价影你响人居陆环境质梯量的交召通线路前及基础蜜设施、历公共设铁施位置消的合理摆性；各市政项述目是否有鸡助于节约孝能耗，绿涝地系统规芹划是否有组助于缓解损该地块环纲境压力等鸣。28（3）摩修建性屿详细规群划所在地块由对建设项忙目的环境啄条件及制钟约因素，客建设项目门对周边可棒能的环境跃影响；对建筑、贺道路和绿大地等的空录间布局和段景观规划蓄设计、总雁平面图等效从景观与劈燕视觉影响牙角度分析革、评价其哑环境合理估性；对住宅、讽医院、学路校和托幼彩等建筑进奶行日照分咐析及噪声梦环境、大瓣气环境、善视觉及美颈学影响分织析、评价涂人居环境失质量，对铲交通、市款政工程管册线、竖向倍规划等进枪行环境影战响识别、愁分析与评摇价；修建性砖详细规汤划环评中最为接童近项目佳环评层侧次，规容划环评译内容应递突出对柔下层次循的城市待建设项末目工程策设计的跃环境要死求；修建性滚详细规钱划环评截工作的贺开展，垫可以大均大减化债建设项它目环评唇的内容错与要求滩，甚至拳大大降堂低目前刃“多如袜牛毛”然环评表坟、环评锋登记表蛋的数量企。29六、结语缺少实践怨经验尤其继是部门分展割造成拜规划环玩评的实涌践效果疲及有效习性仍远锯不近人妄意；一个完卡善、高罢效的管宋理模式田是规划河环评有恭效实施专的前提养与保障夺；城市规资划环评陕管理模伶式的建硬立与完残善一方册面需要巨实践的未检验并六在实践碌中持续各提高，裳更为重摸要的是建设主叶管部门镜、环保交行政部母门两大行政饭部门在推坑进城市规牛划综合决蜻策方面进可行有效协采作。30七、其他百文章简介311、基稠于城市创可持续旷发展的燥生态规拘划、城耳市规划粥与规划梯环评整幻玉合的框灿架与应煎用基于城市剖可持续发员展重新界定动了生态规斯划、城市轮规划、规劣划环评的眉关系，实现城黎市可持续达发展是生港态规划、减规划环评掩的共同目永标，城市签规划是实绘施城市可劳持续发展眉战略的载贡体，生态喘规划与规讲划环评则稀是保障将仪城市可持场续发展的悄目标与要眯求在城市焰规划中充静分、有效疏体现与落容实的手段踢与工具，伟城市规划狭的改善与刮提高是生鞠态规划与回规划环评臂最终价值哪与意义的题体现；提出从功能定爷位、目标躁与指标、利工作程序吗、基本内蓄容、技术搞方法、管霜理模式等怨6个方面召整合生态游规划、规怀划环评与而城市规划的理论资框架，岩并初步剧应用于该金坛市利城南新兽区。322、战略飞环境影响势评价制度秃实施有效民性评价基于国际钥上已有的会战略环境缴评价有效避性评价准胶则，将中决国与若干糟发达国家叨的SEA烫制度从实施模物式、相关朽立法、行蓝政管理、遗应用范围蓬、工作程眨序、公众芹参与等方面进波行逐一对毁比分析；发现我颜国与发支达国家冒现行S真EA制长度的差皆距，并卫建议我踩国战略乓环境评党价在制蕉度层面倾应该进唐一步开详展如下矮工作：（1）号建立健温全SE涝A的制胆度保障史体系；匠（2）老改善S此EA的蠢行政管怎理模式魂，（3冻）建立替灵活高竹效的公伤众参与宿机制。以期提矿高中国S夸EA制度在实施的有速效性。333、规宵划环境晓影响评鸡价项目肤有效性者评估从规划捞环评的派管理程稻序、技晒术方法坟、内容总设置以舟及实施圾效果等4个方面翼、共13盼项指标建煌立了评价埋规划环评撑实施有效睡性，13项衰指标包括渠早期介入号、公众参杆与、评审唤制度、工贷作程序、晌评价方法慨、技术手冷段、指标攻设置、评常价标准、倍累积影响他、评价结污果、有无犁考虑替代伶方案、减奸缓措施和趣跟踪措施挺、规划评握价结果被矮有效采纳嘱；通过近秋几年来若干规划骗环评案例垄有效性分壳析及存在的留问题。344、环境虎影响经济译评价方法极学分析通过对直接市坚场评价弱法、替燥代市场琴评价法昼、权变距评价法澡和成果声参照法的介绍，雹分析各类街方法的适垦用范围、毒使用条件机以及使用际中由于自干身理论基疮础的原因校而存在的冈限制与不拒足；总结了瞎各类方检法在不互同类型寄规划环技评中的匆适用性域，并做冠出了各资类方法辰的总体姨评价。355、生态懒足迹在规部划环境评侄价中的应壁用简要的介艺绍了生态最足迹的理叔论框架，提出了将料生态足迹熟用于规划乌环评的基瘦本思路：通过揉计算现络有消费弄水平下笨维持规酱划区域三人类生冠存和发昼展所必船需的土窑地和水侮域面积冷，评价软规划的铁合理性但；以上海市临基港新城规鸭划为案例进行评冷价，计凯算结果芳表明临档港新城窝规划中角耕地、段草地、阶水域、雕建设用有地和能凤源用地脸的生态月赤字相肾对于规渐划前有倦增加的按趋势，孩只有林尾地的生秀态赤字饶有减小坐的趋势姑，并分网析了主品要原因协，提出陈降低临回港新城铲生态赤阿字的措推施。366、可瓜持续发渣展综合侦评价法似在规划璃环评中耳的应用废初探—土—以“磁上海市朵国民经机济与社葡会发展将规划”筝为例介绍了可持续发楼展综合评蠢价法的概念次、优缺饱点及其收指标体鬼系的建斗立和筛太选方法那；以上海市槽“九五”靠计划最后帜一年（2秤000年纱）为基准友，应用可赖持续发展骑综合评价役法对上海市霞国民经娇济与社惭会发展敬“十五革”规划肆进行了难回顾性币环境影泄响评价，得出上星海市在国且民经济与谅社会发展秧“十五”哪规划实