实操案例：产业用地更新路径有哪些

实操案例：产业用地更新路径有哪些导读：在城市更新的背景下，大量低效产业用地亟待更新...受累于长期经济粗放式发展，我国城市产业空间错配问题已经十分突出。很多企业自身生产经营已经走到生命尽头，但其所有的土地使用权仍未到期，由此出现了大量「僵尸企业」和低效产业用地。如今，随着产业结构调整，以及土地资源日益紧缺，如何盘活低效产业用地，便成了城市发展首要的思考问题。今天，笔者结合实操案例，与大家分享产业用地的一些更新路径。正文：在推进产业用地更新的过程中，逐渐衍生出了政府主导、政企合作和企业主导三种主要合作模式。一、政府主导模式下的产业用地更新政府主导，即政府作为主要负责方，承担整个产业用地的更新与改造。政府主导是产业用地更新的主流模式。早在80年代，一些国有企业就将其所有的工业用地以协议出让的方式，转变用地性质进行二次开发。直到21世纪以后，随着用地指标收紧，土地供需矛盾日益突出，政府开始规范土地开发进程，并逐渐引导社会资本参与存量产业用地转型升级。地方政府之所以「大包大揽」，初衷是希望将产业用地存量更新的主导权掌握在自己手里，以防社会资本过度投机。但这个过程往往十分艰难，尤其是新物权法出台之后，政府想要收回土地，必须付出极大的经济代价。政府主导方式包括：1、全额资金收储+新建政府一次性投入大量资金，从企业手中收储土地用于二次开发，这是最为传统、常见的产业用地改造模式。实际操作中，由于企业土地使用年限未到，若无明显违法违规行为，绝大部分企业并不愿意配合政府进行收储；另一方面，由于土地价值持续走高，政府二次出让与收储成本倒挂严重，尤其是市中心及交通区位优势明显的区域更是如此。因此，近些年，政府开始向企业作出让步，开始强调「不求所有，但求所用」。即不再强调收回全部产权，而是在现有基础上，引导原企业转型升级。案例：2022年，上海市嘉定工业区一村级平台出资，收购了一家（计划撤离当地）制衣公司旗下约30亩土地、近2万㎡厂房，以及外区400㎡写字楼办公区域。同年9月，依托该物业引进汽车照明龙头华域视觉，企业投产后预计将增加产值20亿元，创造税收3000万元。2、异地置换+拆迁补偿地方政府回购土地，并以协议方式在外围工业区为企业安排生产用地，或在其他区域为企业置换一块不高于原有土地价值的商业用地，同时补偿业主部分拆迁补偿金。（在一些城市，土地被收储后公开出让，原土地权利人还可分享一定比例的土地收储收益）。现实中，这种模式比回购温和一些，一般是政府急于收回土地提出的「折中」方案。案例：2013年，杭州市萧山区将钱江世纪城南多家工业企业迁至产业集聚区及周边区域，置换同等面积工业用地的同时，给予企业差额补偿。3、政府代招政府回购虽然稳妥，但在不溢价的情况下，经济代价却是政府难以承受的。在这样的背景下，又衍生出了一种「以租代让」的模式，即在土地产权不变更的前提下，由政府代为招引优质企业，产生的房租收益亦归原企业所有。案例：2020年10月，上海松江区泗泾镇代央企中船科技就157亩江南造船厂分厂老厂房进行招商，成功引进手拉手汽车港，与中船科技签订20年租赁协议。在产业园区成功提质升级后，园区2022年仅汽车交付金额就超过30亿元，纳税贡献超过2000多万元，未来成长可期。4、土地性质变更+科创如今，科技创新日趋重要，一些原有工业用地已不再适合新的产业定位，通过将普通工业用地调整为新型产业用地（M0）、研发总部用地、或土地混合使用等方式，将旧工业区升级为新型产业园，使之符合新兴业态的研发办公需求。案例：2015年，常州市天宁区打造的产业高能级平台及载体——汽车智能零部件产业园采取了主要用途为生产研发（Ma），同时兼容一类工业用地（M1）和商业商务用地（B1、B2）的复合模式。5、土地性质变更+服务业对一些地理位置优越、地上建筑物没有改造价值的工业地块，政府对原有厂房进行拆除并建设商办物业，以服务片区经济、补充商业短板、促进产业转型，为片区重新注入活力。由于此类项目变现能力强、利润较高，通常是房企的关注重点。用地性质变更，最大的难点在于审批。一般来说，土地使用性质变更，须经规划管理委员会批准，分管领导（一般是省、市委常委级别）签字同意，这个过程会比较艰难。对企业来说，要注意的是必须在规划调整审批通过后再动工，如提交变更申请，政府以会议纪要等形式予以支持甚至同意等均不能作数。6、政府回购+化零为整早年，由于土地过度粗放利用，诞生了大量碎片厂房，有的占地两三亩，有的占地十来亩，不少产业项目规模效益低、产出效能差，如果全靠企业自改，无法实现连片改造。政府通过回购企业手中的零散用地，把低价值的土地化零为整进行二次出让，或由政府背书，产权人联合改造成片，可极大提升土地的利用价值。案例：中山火炬开发区通过托管共建进行产权归宗，化零为整，集合成三十至五十亩的工业用地，建成了满足现代产业要求的连片的高标准厂房。7、「工改住」反哺「工改工」「工改工」与「工改居商」项目联动发展是目前较为可行的一种模式。投资方先从居住/商业中获利，再把现金流投入到工业地产中，形成良性循环机制。案例：中山市小榄镇永宁工业大道片区推行以「工改住」反哺「工改工」，将片区北侧面积约89亩的工业用地转为住宅用地，解决了工业用地一二级市场价格倒挂、项目改造资金难平衡的问题。二、政企合作模式下的产业用地更新即政府/国企与民营企业合作，推动产业用地更新早年，产业用地更新，拿地成本低、利润高，一直是房企角力的目标。不过，随着房企债务危机蔓延，叠加政策趋严，产业用地更新的利润空间不断被「切薄」，企业投资热情明显减弱；而政府/国企参与产业更新项目，抗风险能力更强，项目质地也有保证，但在市场化运营方面却不如民营企业，双方合作，是化解产业用地更新、尤其是大中型更新项目长周期运作风险的有效途径。8、政府搭台、出让联建具体包括：①由政府牵线搭桥，通过招商引资引入优质企业入园；原企业以土地厂房入股，通过投资或联合经营的方式获取收益。②鼓励优质企业收购相邻宗地整合开发；③政府出一部分资金，事先约定低效用地的开发方式与利益分成，与企业合作开发。案例：2017年，由徐州市沛县政府牵线搭桥，当地一家传统企业以遗留的工业用地入股，与一家国内机械制造龙头企业成立合资公司，龙头企业在该土地上投资生产，双方按比例共享收益。9、政府主导，企业主体政府/国有企业/村集体依托手里的土地，引入有经验和实力的改造主体和运营单位进行产业用地更新。政府退居幕后，做好规划者、监督者和服务者的角色。案例：中山市三乡镇政府挂账收储零散工业用地整合后对外拍卖，招引中医药龙头企业。该企业除了支付土地出让金外，还在异地（片区内属于村集体的工业用地上）为村里建设一定面积的现代化工业厂房。土地出让金一部分用于村民分红，一部分用于投入工业厂房建设，完成片区自主开发。三、企业主导模式下的产业用地更新企业自主改造模式，即由企业作为主体，负责整个产业用地的改造更新。企业主导的更新方式能够灵活、及时地反映企业主体的改造升级诉求，同时，由于不改变土地使用权，也避免了产权重组过程中产生的高昂交易成本。10、保护修缮，适当利用该方式的核心在于保留原有建筑的文化价值，延续历史脉络。实际操作中，通过对场地动线梳理、建筑空间改造提升等手法，对历史建筑进行改造，在发挥原有建筑优势，保留「原汁原味」的同时，赋予老厂房新的生命力。现实中，老厂房改造不仅艺术创意产业，也可以与购物、餐饮、娱乐等商业进行组合。不过，由于厂房改造使用用途五花八门，办公、摄影、商业甚至公寓都可能存在。用地性质和实际用途的矛盾，一定程度上制约了企业参与老厂房改造的热情。案例：北京郎园Station的前身为北京纺织仓库，园区在保留原有建筑格局的同时进行升级改造，原本依铁轨而建的30多个纺织仓库分成不同街区，引入了影视、餐饮、设计、家具以及其他特色店铺。11、技术改造更新技术改造更新是指利用现有厂房，通过对现有设备进行升级改造或购置比现有设备更加先进的设备（为适应上述设备升级改造和更新，所进行的厂房改建、翻新，也属于技术改造范畴），实现扩大生产，进而提高创新能力与经济效益。案例：温州乐清市白象镇，在地方政府的支持下，引领数控通过改造，把厂房容积率从1.2提升到3.2，不仅扩大了订单范围，还还在产业园内引入上下游全产业链配套企业，生产装配不需要出园区，周期大大缩短。12、低碳更新工业生产活动一直是我国碳排放的主要领域，而其中大约70%的工业用能又集中在工业园区，因此，园区低碳化改造已是势在必行。通过在规划布局、建筑设计、道路交通、环境保护等方面植入绿色基因，打造成为低碳生态示范园区。案例：为实现存量空间「腾笼换鸟」，余杭区携手阿里巴巴，对高桥工业园进行了历时12个月的有机更新，探索出一条「老旧工业园区低碳绿色更新、社会资本参与改造、企业合作运营」的有机更新新路径。13、产业社区更新

近些年，产业社区作为产城布局的创新空间模式，已成为各地探索产业用地更新的新方向。通过打破地理边界、功能混合发展，完善技术、资金、人才等产业要素支撑，促进产业集群良性发展。案例：2015年，杭锅集团就丁桥杭州锅炉厂21.5公顷老厂区进行改建，在旧厂房中置入商业业态及基础配套，激发土地价值、服务周边区域，并在保留工业建筑氛围的同时对「尺度」进行转换，使之成为真正宜人的商业空间。14、工业上楼工业上楼是这两年产业地产的热门词汇。作为拓展产业空间的新方式，工业上楼有助于破解一二线城市的空间难题，为制造业发展提供空间保障。实际操作中，由于「上楼」成本较高，且楼上的租金普遍低于楼下，企业需要结合当地产业空间供需情况算好收益率，谨防因规划过量空间载体而导致资源浪费。案例：深圳全至科技创新园是国内第一个「工业上楼」项目，与改造前的传统工业园相比，园