环境法的基本制度1

环境法的基本制度事前预防类（环境影响评价制度，环境标准制度）行为管制类（环境保护许可制度，环境保护监察与监测制度）影响与诱导类（税费制度，产权交易制度）事后补救类（重大事故及时通报、限制治理）第一页，共五十八页。环境影响评价制度圆明园铺膜事件2003年8月圆明园开始大规模环境整治工程。05年2月圆明园湖底防渗工程开工。3月22日在北京开会的兰州大学客座教授张正春在圆明园游览时，发现了圆明园的湖底都铺上了防渗膜，他认为该工程会破坏圆明园的生态环境。3月30日各大媒体纷纷报道“圆明园防渗工程”事件。3月31日国家环保总局叫停该项目，责令其依法补办环境影响评价审批手续。4月13日国家环保总局召开听证会，要求圆明园管理处补交环评报告。5月9日国家环保总局发最后通牒，限圆明园管理处40天内上交环评报告。5月13日国家环保总局点名批评北京师范大学下属环评机构拒绝委托。5月17日清华大学接手圆明园环评工作。6月30日圆明园管理处递交环评报告。第二页，共五十八页。环境影响评价的概念环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。（《环境影响评价法》第二条）环境影响评价制度则是指规定环境影响评价的原则、范围、内容、程序及其法律责任的法律规范的总和。第三页，共五十八页。环评制度的发展：首创于美国。1969年，美国《国家环境政策法》第102条款规定:任何对环境有重大影响的各项提案、法律草案、建议报告以及其他重大联邦行为须开展环境影响评价。此后，瑞士、瑞典、法国、澳大利亚、加拿大、英国、德国、日本等国也通过立法采纳了这一制度。

第四页，共五十八页。我国1979年的《环境保护法》试行中规定了环境影响评价制度。1986年环境保护主管部门制定了《建设项目环境保护管理办法》，1998年国务院颁布了《建设项目环境保护管理条例》，2002年我国颁布了《环境影响评价法》。2009年国务院颁布了《规划环境影响评价条例》。这些法律法规的颁布标志着环境影响评价制度成为我国环境法上一项基本制度。第五页，共五十八页。

按我国环评法的规定，我国环境影响评价制度包括规划的环评制度和建设项目的环评制度。

《环境影响评价法》第三条编制本法第九条所规定的范围内的规划，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目，应当依照本法进行环境影响评价。

第六页，共五十八页。环评制度的适用范围经过了从具体的项目项目到更宏观的决策活动的发展变化。20世纪70年代中期，欧美一些国家开始把环评应用扩展到规划层次；80年代初期，又将环评提高到政策层次；到80年代末，战略环评（SEA）开始得到世界范围的广泛接受。我国目前立法仅要求对规划和项目实行环评。第七页，共五十八页。规划环评制度的主要内容：1、适用范围：一地、三域、十专项(《环境影响评价法》第七条、《规划环境影响评价条例》第二条)2、规划环评报告书的内容环评法第十条、条例第八条、第十一条。3、规划环评的审查《条例》第十七条4、法律责任环评法二十九、三十条，条例第三十四条。第八页，共五十八页。建设项目的环评制度1、筛选和决定环评的范围：环评法第十六条2、建设项目环评报告的内容：环评法第十七条、二十条3、环评报告的审批环评法二十二条、二十三、二十四条4、法律责任建设单位的法律责任，三十一条审批机关的法律责任，三十二条、三十四、三十五条评价机构的法律责任，三十三条第九页，共五十八页。项目环评存在的问题：圆明园事件为例1.补办环评报告2.公众参与3.环评机构的责任4、审批机构的责任

第十页，共五十八页。扩大环评范围的观点：战略性环评的概念SEIA反向性环评第十一页，共五十八页。环境标准制度一、概念二、环境标准制度的内容1、环境标准的体系2、环境标准的制定三、环境标准的法律性质四、我国环境标准制度存在的问题第十二页，共五十八页。一、概念1、环境标准的概念环境标准是指人类活动对环境的影响和干扰不得突破的一定限度。具体而言，环境标准是为了保护人群健康，保护社会财富和维护生态平衡，就环境质量以及污染物的排放，环境检测方法以及其他需要的事项，按照法律规定程序制定的各种技术指标与规范的总称。环境标准是环境管理、环境实验和环境工程的技术依据。第十三页，共五十八页。2、环境标准制度的概念环境标准制度是指规定环境标准的制定、修改、分类、分级、标准限值、法律效力、法律意义、适用和监督的有关法律规范与文件的总体。环境标准制度是环境法的重要渊源。第十四页，共五十八页。二、环境标准制度的内容（一）环境标准的体系环境标准有各级各类标准组成。各国对其划分方法不尽相同。按其性质分，包括环境质量标准、污染物排放标准、环境基础和方法标准，按其适用范围分为全国标准、地区标准、行业标准，按其实施效力分，有强制性标准与推荐性标准。第十五页，共五十八页。环境标准作为环境保护立法的一个组成部分，理应反映保护自然环境与防治污染两大方面的内容，但迄今各国的环境标准多侧重于污染的防治，关于保护自然环境的标准尚不多见。在国际环境法中，一般将环境标准区分为四大类，即环境保护质量标准、污染物排放标准、产品标准和工艺标准。

第十六页，共五十八页。我国环境标准的分类分级（两级三类）三类：环境质量标准、污染物排放标准、基础和方法标准。两级：国家级、地方级第十七页，共五十八页。1、环境质量标准：国家为保护自然环境、人体健康和社会物质财富，考虑技术经济条件，对环境中有害物质或因素所作的限定性规定。环境质量标准是衡量环境是否受到污染的依据。环境质量标准按环境要素分，有水质量标准、大气质量标准、噪声标准等。每一类又按不同用途或控制对象分为各种质量标准。第十八页，共五十八页。2、污染物排放标准：为了实现环境质量目标，结合技术经济条件和环境特点，对人为污染源排入环境的污染物的浓度或总量所作的限量规定。污染物排放标准按污染物形态分为气态、液态、固态以及物理性污染物（如噪声）排放标准。污染物排放标准按适用范围分为通用排放标准和行业排放标准。第十九页，共五十八页。3、环境基础与方法标准环境监测方法标准，为监测环境质量和污染物排放，规范采样、分析测试、数据处理等技术所作的规定；环境样品标准，为保证环境监测数据的准确、可靠，对用于量值传递或质量控制的材料、实物样品所作的规定；环境基础标准，对环境保护工作中，需要统一的技术术语、符号、代号(代码)、图形、指南、导则及信息编码等所作的规定。第二十页，共五十八页。4、环境标准的分级：环境标准分为国家标准和地方标准两级，环境基础标准、环境方法标准和标准物质标准等只有国家标准，并尽可能与国际标准接轨。第二十一页，共五十八页。（三）环境标准的制定：《环境保护法》第九条国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境标准，并报国务院环境保护行政主管部门备案。

第二十二页，共五十八页。《环境保护法》第十条国务院环境保护行政主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准。地方污染物排放标准须报国务院环境保护行政主管部门备案。凡是向已有地方污染物排放标准的区域排放污染物的，应当执行地方污染物排放标准。第二十三页，共五十八页。

《噪声污染防治法》第十条国务院环境保护行政主管部门分别不同的功能区制定国家声环境质量标准。

县级以上地方人民政府根据国家声环境质量标准，划定本行政区域内各类声环境质量标准的适用区域，并进行管理。

第十一条国务院环境保护行政主管部门根据国家声环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家环境噪声排放标准。第二十四页，共五十八页。环境质量标准制定的基本依据：国家制定环境质量标准主要依据环境基准，同时，还要依据国家的环境政策和法规、国土的自然环境特征、控制环境污染的技术水平、经济条件和社会要求等。第二十五页，共五十八页。环境基准（Environmentalcriteria），是指环境中污染物对特定对象（人或其他生物等）不产生不良或有害影响的最大剂量（无作用剂量）或浓度。例如，大气中二氧化硫年平均浓度超过0.115mg／m3，对人体健康就会产生有害影响，这个浓度值就称为大气中二氧化硫的基准。第二十六页，共五十八页。环境基准是一个科学术语，由环境物质与特定对象之间的剂量—效应关系确定。它不包含社会、经济、技术等人为因素，也不具有法律效力，但它是制定环境质量标准的科学依据。环境质量标准规定的环境有害化学组分或物理因素的容许浓度（或剂量、或强度）原则上应小于或等于相应的基准值。环境基准是世界各国可互相借鉴的科学资料，但由于各国在研究基准时采用的实验方法或观测项目不同，同一种环境有害组分的基准往往有所不同。第二十七页，共五十八页。污染源的排放标准要根据环境质量标准，并考虑到经济和技术可行性制定，目的是为了实现环境质量标准的要求。第二十八页，共五十八页。三、环境标准的法律性质学界对环境标准的法律性质存在不同认识：1、环境标准是“数字化的法规”，是国家环境保护法律法规和政策的技术指标体现形式。违反环境标准就是违法。污染物排放标准是判断排放源的排放行为是否合法的依据。第二十九页，共五十八页。2、环境标准和环境法在内容和形式上存在差别，环境标准不是单行法规，强制性环境标准本身不属于法的规范，其具体适用需附于环境行政决定即公法上的判断。环境标准不具有判断或决定平等主体间是否存在环境妨害或者侵害的法的效力”。第三十页，共五十八页。3、纯粹的环境标准并不属于法的范畴，即不具有环境法规的性质，但与环境法规有着紧密的联系，它只有与相关的法律规范结合成整体才属于环境法的体系。第三十一页，共五十八页。我们认为，环境标准属技术规则，本身并不是独立完整的法律规范，只是法律规范的行为模式或前提，只有与有关法律后果的规范结合成整体，才具有法的性质，产生法的效力。第三十二页，共五十八页。四、环境标准制度存在的问题1、标准的缺位，如案例中的水泵排放噪声缺乏明确规定。2、适用质量标准可能造成不同区域的个案适用有较大的弹性3、多种标准适用上的选择。第三十三页，共五十八页。环境行政许可制度一、环境行政许可的概念与作用二、环境行政许可的分类三、环境行政许可制度的内容四、排污许可的立法发展第三十四页，共五十八页。一、概念与作用行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理。

第三十五页，共五十八页。按照我国的环境法的规定，凡是对环境可能有不良影响的各种规划、开发、建设项目、排污设施或经营活动，其建设者或经营者，需要事先提出申请，经主管部门审查批准，颁发许可证后才能从事该项活动。环境行政许可制度是指在从事有害或可能有害环境和生态的活动之前，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，方可进行该项活动的法律制度。第三十六页，共五十八页。

许可证制度是污染控制法律规范的支柱，它有下列优点而在环境管理中发挥重要作用：一是便于把影响环境的各种开发、建设、排污活动，纳入国家统一管理的轨道，把各种影响环境和排污活动严格限制在国家规定的范围内，使国家能够有效地进行环境管理。二是便于主管机关针对不同情况，采取灵活的管理办法，规定具体的限制条件和特殊要求。第三十七页，共五十八页。三是便于主管机关及时掌握各方面的情况，及时制止不当规划、开发，及各种损害环境的活动，及时发现违法者，从而加强国家环境行政主管部门的监督职能的行使，保障法律、法规的有效实施。四是促进企业加强环境管理，进行技术改造和工艺改造，采用无污染、少污染工艺。五是便于公众参与环境管理，特别是对损害环境活动的监督。

第三十八页，共五十八页。二、环境行政许可的分类：环境行政许可从不同的角度可分成不同的类型。主要有以下两种分:1、从许可事项的内容分，环境行政许可被分为排污许可、开发利用自然资源许可、利用自然环境和功能的许可。2、从许可所指向的对象进行分类，环境行政许可被分为设备设施的许可、主体资质的许可，和混合性许可（设备和主体混合）。3、从许可的规范内容进行分类，可分为控制性许可和特别许可。第三十九页，共五十八页。三、环境行政许可制度的主要内容1、许可的设定：《行政许可法》第12条2、许可的申请与受理：1）适用范围：2）申请许可的条件3、许可的审查与决定1）实质审查和形式审查2）公众参与4、监督检查5、法律责任第四十页，共五十八页。四、我国排污许可制度的发展1、第一阶段：地方性法规：从20世纪80年代我国一些地方开始试行污染物排放总量控制和排污许可制和手段。第四十一页，共五十八页。2、第二阶段：排污许可与总量控制挂钩：国务院于2000年3月20日颁布了经全面修改的《水污染防治法实施细则》，规定了在达到浓度排放标准但仍不能达到水环境质量标准的水体，实施重点污染物排放的总量控制制度，并对总量控制作了细化和更具操作性的规定。该《细则》将总量控制制度和排污许可制度结合在一起，以总量控制作为排污许可制度的基础和实施要求，又以排放许可证作为总量控制制度实施的法律形式。第四十二页，共五十八页。2000年《水污染防治法实施细则》在其第六条规定：“对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可以实施重点污染物排放总量控制制度。”

第四十三页，共五十八页。2000年4月全国人大常委会修改了《中华人民共和国大气污染防治法》，该法规定，对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大气污染物排放总量控制区，在控制区内实施主要大气污染物排放许可证。第四十四页，共五十八页。《大气污染防治法》（2000）第十五条国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可划定为主要大气污染物排放总量控制区。主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定。大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。第四十五页，共五十八页。

3、第三阶段：从总量控制的框架内独立出来《水污染物防治法》（2008）第二十条国家实行排污许可制度。

直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。

第四十六页，共五十八页。《水污染防治法》第十八条国家对重点水污染物排放实施总量控制制度。

省、自治区、直辖市人民政府应当按照国务院的规定削减和控制本行政区域的重点水污染物排放总量，并将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到市、县人民政府。市、县人民政府根据本行政区域重点水污染物排放总量控制指标的要求，将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到排污单位。具体办法和实施步骤由国务院规定。

省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域水环境质量状况和水污染防治工作的需要，确定本行政区域实施总量削减和控制的重点水污染物。

对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。

第四十七页，共五十八页。目前我国排污许可证制度存在的问题：缺乏国家层面的法规制度的实施程度太低制度缺乏确定性、稳定性、持续性和权威性许可的程序缺乏公众参与的规定第四十八页，共五十八页。环境资源税费制度一、环境资源税费制度的概念与作用二、税费的征收对象三、我国排污收费制度四、自然资源税费第四十九页，共五十八页。一、环境税费制度的概念与作用概念：国家采取强制性手段使开发利用环境与自然资源的单位或个人支付一定费用的一整套管理措施。主要作用：1、促进自然资源的节约使用和合理开发；2、为开发新的资源及保护和恢复现有资源筹集资金；3、有利于资源的可持续利用。第五十页，共五十八页。二、税费的征收对象（两类四种）对污染或使用环境资源的行为征收1）排污费2）消费或使用行为（国家公园使用费）对产生环境影响的产品征收1）原料费（燃料费、资源税）2）产品税费（能源税、汽车税、一次性电池、餐饮容器、塑料袋等用具税）第五十一页，共五十八页。我国有关环境资源税费的主要法规《中华人民共和国资源税暂行条例》（1993年）《国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》修订）（2011年）财政部《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》（2011年）《排污费征收管理使用条例》（2002）等第五十二页，共五十八页。税费比较性