第6章-工程项目准备阶段审计

第6章-工程项目准备阶段审计.第一页，共47页。案例1：2012年，某市属企业申请建设一座900m3的混合式沼气池和一个280m3储气柜。该工程位于该市城郊，建设工期10个月。项目总投资估算为400万元，其中申请国家补助300万元，企业自筹100万元。该项目对于减轻当地水质环境污染，保护人民的身心健康，大力发展有机农业和生态农业，提高农副产品的市场竞争力，促进农业生产的全面发展，走可持续发展的道路，均具有十分重要的意义。为确保项目顺利通过审批，该企业委托某工程咨询公司对其可行性研究报告进行审核把关。

第二页，共47页。

咨询公司审核该项目可研报告时发现存在如下问题：1．该项目的可行性研究报告中未详细说明项目所处城郊的具体位置，没有项目选址的比较论证资料，缺乏项目的可行性分析和风险分析。2．项目投资估算依据不正确，估算中的部分指标与颁布的工程造价指标存在较大差距，存在虚假信息。咨询公司建议该企业重新编制可研报告。第三页，共47页。分析：1．国家计委《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》规定，可行性研究报告的内容应该包括：项目概况、项目建设的必要性、市场预测、项目建设选址及建设条件论证、项目规划方案、建设规模和建设内容、项目外部配套建设、环境保护、劳动保护与卫生防疫、消防、节能、节水、总投资及资金来源、经济、社会效益、项目建设周期及工程进度安排、结论等。但该项目可研报告缺少建设选址及建设条件论证、方案比选的章节，没有对选址进行具体分析和比较，因而无法分析项目交通地理优劣及对于周边环境的影响；缺乏经济效益和社会效益的可行性分析，没有对可能导致该项目失败的风险进行分析，因而对项目的可行性和结论很难做出正确评价。

第四页，共47页。2．该企业向发改委申报的可行性研究报告中投资估算为400万元，其中向国家申请补助300万元。而按有关估算标准及类似项目的参考指标编制的总投资只需要300万元，意味着企业不需要再自筹资金投资，不存在投资风险。第五页，共47页。启示：1．可行性研究是一项非常严肃和认真的工作，它对于项目的科学决策起着十分重要的作用。因此，从事可行性研究工作的人员务必做到科学、严谨，实事求是，依据的各类资料务必详细而准确，来不得半点虚假。2．可行性研究工作必须全面、客观，按照国家有关编制规范进行编制，充分论证项目的必要性和可行性，并对项目的不确定性进行深入研究。3．可行性研究报告编制单位建议选用有资质的专业咨询机构，且该机构具备编制类似项目的经验，能编制出符合国家标准和要求的可行性研究报告。第六页，共47页。案例2：九十年代初期，南方某市决定在距该市区45公里的某镇修建大型国际机场。经过组织评估论证，预测该国际机场建成之后，与台湾桃园机场东西相对，直飞距离较近，地理位置得天独厚，可作为两岸“直航”后的定点机场，对台民航业务量会迅速增长，到2005年机场旅客吞吐量可达650万人次，货邮吞吐量可达18万吨。该国际机场占地面积1万多亩，投资概算17亿元，后来突破到27亿元，加上银行利息达到32．28亿元。建成后的机场当时是国内最大的现代化大型国际机场，飞行区等级达到民航最高等级4E级，能起降世界上最大的波音747－400型和麦道11型飞机，满足直飞东南亚、北美等地区远距离航程要求。第七页，共47页。问题：该国际机场于1997年6月建成通航后，运量一直未能达到设计规模，2001年完成旅客、货邮吞吐量尚不到机场实际规模的1／3，在通航5年时间内，负债达30多亿元，陷入资不抵债的困境。第八页，共47页。分析：针对该机场建设中存在的问题，2002年11月下旬，国务院指示原国家计委、审计署成立联合调查组对该国际机场项目进行审计，审计结果为：该国际机场目前旅客量和货邮量只达到设计规模的1／3左右，航站楼和机场生活区大量闲置，运营4年半累计亏损达11亿元。亏损的原因除了项目建设规模过度超前，大量举债加大运营成本，项目建设管理混乱，资金损失和资产闲置浪费，运营后机构体制不顺，管理不到位等因素以外，最重要的原因还是对该项目可行性研究论证不充分，基础数据采集不科学，市场需求预测结果过于乐观，决策失误而造成重大国有资产损失。第九页，共47页。鉴于该项目决策失误造成的损失，该市领导进行了认真的反思和检查，总结经验教训！，并对有关直接责任人作了适当处分。同时，考虑该机场的可行性论证不充分已经造成了既成损失，决定采取市场化运营手段来扭亏为盈的事后处理方式进行弥补。第十页，共47页。案例3：建设项目投资概算漏项2006年某市教育局拟新建一所中学，编制了一份可研报告拟报市发改委审批。该项目可研报告中的投资估算为16808万元，其中建安工程费13610万元，设备及工器具购置费100万元，其他费用2598万元，预备费600万元，详见表1．3．1：第十一页，共47页。第十二页，共47页。第十三页，共47页。为确保项目顺利通过审批，教育局基建处委托某甲级造价咨询公司对可行性报告中的投资概算进行审核。咨询公司经现场踏勘、查阅相关资料后发现，该可研报告投资概算存在漏项情况。第十四页，共47页。分析：工程总投资概算漏项，主要体现在：1．征地拆迁费不完整。本项目需要征地317亩，而概算中未将共建单位提供的267亩土地费用列入，这样的概算投资也就不能真正反映完成该项目所需的全部费用。2．应列入投资概算中的建设单位管理费、办公和生活家具购置费、前期工作费、招标费、供电贴费等费用，原概算中都未考虑。该项目概算漏项违反了原国家计委《关于建设项目可行性研究报告实行管理办法》要求的项目建设投资由建筑工程费、设备及工器具购置费、安装工程费、工程建设其他费用、基本预备费、建设期利息构成的规定。第十五页，共47页。案例4：初步设计和概算与经批准的可行性研究报告及估算不符某大学艺术楼框架结构，五层，高度20m，建筑面积12000m2。资金来源为学校自筹。学校于2012年7月委托本省有资质的A设计单位完成了本工程可行性研究报告的编制工作，于2012年11月得到上级主管部门的批准，可研报告投资估算为2800万元。2013年3月设计方案面向全国公开招标。C设计院中标，6月完成初步设计。第十六页，共47页。问题

C设计院在进行初步设计时，为了表达艺术性，增加了较多结构复杂的装饰性构件，从而使编制出的初步设计概算远远超过了可研报告中的投资估算，达到了3300万元。为此，学校基建处要求某造价咨询公司对初步设计概算超投资估算的问题进行审核。第十七页，共47页。分析：造价咨询公司对设计院编制出的初步设计概算比照已批复的可研报告中的投资估算进行了认真的分析和核实，发现A设计院在编制该项目的可研报告时，投资估算是参考普通教学楼的单方造价计算的。而C设计院在编制初步设计及概算时，过多考虑学校对艺术楼的造型及立面的特殊要求，强调艺术楼的艺术性和特殊性，造成初步设计和概算与经批准的可行性研究报告及估算不符，违反了中华人民共和国国务院令第293号《建设工程勘察设计管理条例》第二十六条“编制方案设计文件，应当满足编制初步设计文件和控制概算的需要”的规定，建议责成C设计院修改初步设计及概算，或者向主管部门申请调整可研报告和投资估算。第十八页，共47页。学校基建处采纳了造价咨询公司的意见，与艺术楼的使用单位进行了反复沟通，进一步完善了使用要求，缩减了部分用房面积。在满足使用功能的前提下，要求设计院对方案进行修改完善，取消部分并无实际使用功能的造型设计，优化了结构形式。艺术楼设计方案经多次修改后，其初步设计概算调整为2950万元。第十九页，共47页。启示：1．要确保可行性研究报告编制的深度，保证立项的科学性、经济性、适用性应立足于调查研究及现状的基础上对多种方案进行严谨的科学论证，要充分论证建筑物的使用功能要求，分析建筑物可能的结构形式，可行性研究阶段的投资估算要有一定的深度，努力提高估算的准确性。2．在初步设计阶段，要严格控制建筑规模，优化建筑造型和结构形式，认真核实初步设计概算的准确性，确保初步设计概算控制在批准的投资估算范围之内。第二十页，共47页。案例5：人为压低概算导致工程质量难以保证1998年2月20日，正在修建的三峡移民工程一209国道上的某大桥突然垮塌，造成了11人死亡、6人重伤、7人轻伤、1人轻微伤的特大事故。第二十一页，共47页。移民工程指挥部迅速委派审计组对该工程进行审计调查，审计结果表明，在某县209国道建设工程中，共建大小桥梁20座，除已坍塌的该大桥外，其他19座桥都存在不同程度的质量低劣问题，而造成质量低劣的原因主要是县交通局有意压价，概算过低。第二十二页，共47页。分析：审计报告指出：1．按照国家有关批复，某县209国道建设工程每公里概算规划投资170万元。但工程建设责任单位某县移民局在与该县交通局签订209国道施工合同时，人为压低概算，只按每公里80多万元的概算造价划拨给县交通局，除去正常的拨付预留，每公里至少被砍下了三分之一以上的资金。第二十三页，共47页。2．县交通局在向施工单位发包工程时，不按国家给付的工程价款履行合同，而是在人工费上大做文章，故意压价发包。1997年，交通部规定人工费为16．02元/工日，县交通局8．26元/工日发包给施工方。同时，工程价款的超低价，必然促使施工方千方百计地偷工减料，挺而走险。造成这次事故的直接原因是支撑大桥的木拱架，其所使用的木材有20％已经腐烂，有的已长了木菌，且用在木拱的木材中，材径无一根符合设计要求。

第二十四页，共47页。3．工程施工记录不完整，缺乏必要的工程质量监控，施工队伍偷工减料。在桥梁砌筑中使用风化石、砂浆不饱满、空洞多等问题；同时工程验收未按规范进行，把关不严，使部分未完工程及质量有严重问题的施工队伍竟能办理完工验收并结算工程款。第二十五页，共47页。处理：1999年5月28日至29日，县人民法院依据《中华人民共和国建筑法》第七十一条和第七十二条对这一重大案件进行了公开宣判，从重判处了4名事故责任人。为防止类似事故的发生，1999年11月有关部门决定，将存在重大质量问题的5座大桥炸毁推倒重建。第二十六页，共47页。启示：1．概算是确定建设项目投资额的依据，编制概算不能漏项、缺项或重复计算。概算必须尽量准确，不能人为主观臆断压低工程造价，否则工程质量难以保证。2．建设工程项目必须建立严格的监督防控制度，提高从业人员素质，按照客观规律办事，建立完善业主负责制、招标投标制、建设监理制、合同管理制，严格记录、监督建设过程中的所有问题，及时反馈、沟通，严格把关，杜绝偷工减料、挺而走险的行为发生，保证工程的安全。第二十七页，共47页。第四节工程项目招投标审计一、我国的招投标制度在市场经济模式下，特别是我国加入WTO后，我国的招投标制度业迫切需要与国际接轨，因此，2003年7月1日建设部颁布了国家标准《工程量清单计价规范GB50500-2003》，（最新的为2008版，2008年12月1日施行）在我国正式推行工程量清单计价，这种计价模式是对我国原有定额计价模式的改革，实行“量价分离”，与传统定额计价办法相比，有着全新的内容：第二十八页，共47页。1、采用综合单价报价形式，综合单价包含了工程直接费、工程间接费、利润和各种税费。而定额计价先算定额直接费，然后计算各种费、税、材料价差等，最后求和得到工程造价。相比之下，工程量清单计价规范报价显得简单明了，更适合施工招投标。第二十九页，共47页。2、投标单位根据市场行情和自身实力报价，从而打破了工程造价形成的单一性和垄断性。3、工程量清单为投标人提供了一个平等的报价基础，结算时按照招标文件规定的计量方法计量实际完成数量。

第三十页，共47页。案例6：投标人相关资格要求不符合规定湖南某置业开发集团股份有限公司在湖南某市开发一住宅楼盘，需采购、安装电梯12台，面向社会公开招标。2013年6月该公司工程项目部编制的资格预审文件中电梯的基本参数为17层／17站／17门、载重1250kg。速度1．75m／s、满载人数13人、轿门尺寸900mmx2100mm、轿厢尺寸1600mmx1400mmx2400mm、永磁同步无齿轮传动曳引机驱动、交流变压变频调速（VVVF）、电梯功能表等。资格预审文件中对合格投标申请人的要求是：企业营业执照、资质等级证书、法人代表证书、法人代表授权书、产品技术鉴定书（提供原件核对）。某工程造价咨询公司负责对该文件进行审核。第三十一页，共47页。

造价咨询公司审核时发现，该资格预审文件中对投标申请人的资质要求不符合《湖南省房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标人资格审查办法》第六条的规定。对电梯这一特种工程没有明确投标人必须具备的一些特殊的资质要求：如中华人民共和国特种设备（电梯）制造许可证、中华人民共和国特种设备（电梯）安装改造维修许可证、安全生产许可证等。第三十二页，共47页。建设部《关于加强电梯管理的暂行规定实施细则》第四条规定：“国家对电梯生产实行许可证制度”。此外，《特种设备安全监察条例》也对电梯等特种设备投标产品的制造、安装有明确规定，投标单位必须在制造、安装、产品安全等方面符合国家、相关部门的特殊要求。第三十三页，共47页。处理：招标代理公司根据造价咨询公司的审核意见，对《湖南某市某宅楼电梯安装工程招标资格预审文件》有关资格要求的条款补充如下内容：1．投标申请人必须具备本文件中电梯规格以上的电梯制作与安装资质证书，并提供经国家质量监督检验检疫总局颁发的中华人民共和国特种设备制造许可证》（电梯）、《中华人民共和国特种设备制造许可明细表》（电梯）及《电梯安全生产许可证》。第三十四页，共47页。2．提供IS09001：2013电梯认证证书及电梯试验报告。3．提供相关银行出具的资信证明书与企业财务状况审计表。4．提供企业法人营业执照、《税务登记证》和《劳动保障年审证》。5提供法人代表证书、法人代表授权书、资质等级证书。制造商出具的产品授权书、产品技术鉴定书（提供原件核对）。第三十五页，共47页。案例7：评标时认定的资格条件与招标文件要求不符2011年8月29日，某高校委托招标代理机构发布资格预审公告，开始就拟建教学楼建设工程进行招标。根据资格预审公告，投标单位的报名时间为8月29日至9月4日上午9：00－11：30，下午3：00－5：00（北京时间，节假日除外）；递交资格申请及证明材料的截止时间为9月4日下午5：00；资格审查日期为9月5日。资格预审文件提出需审查的主要内容包括：投标人的企业概况与组织情况、财务状况、目前正在履行的合同情况、投入本项目的人员资历情况，还明确规定，投标单位自2008年以来应有不少于2个高校教学楼的施工经验，并获得过省级以上奖励。第三十六页，共47页。问题：截至投标单位递交资格申请及证明材料的截止时间，招标代理机构共收到7家投标单位的资格预审材料。经过资格预审，共有A、B、C、D、E5家投标单位通过了资格预审。9月8日，招标代理机构向这5家投标单位发出了投标邀请函。9月29日，开评标活动如期举行。9月30日，招标代理机构发布预中标公告，B投标单位成为此次采购的中标人。10月7日，D投标单位提出质疑，B投标单位2008年以来只做过一个高校教学楼工程，不符合招标文件预审资格要求。第三十七页，共47页。招标代理机构对此答复为：B投标单位虽然只做过一个高校教学楼工程，但施工管理和工程质量很好，得到了业主的高度赞誉，在评审中，专家对其投标文件中的方案也非常认可。根据评标委员会的综合评定，B投标单位的综合得分是第一名，所以B投标单位理应成为此次采购的合格中标人。D投标单位对招标代理机构的答复不满，向当地建设行政主管部门提出了投诉。第三十八页，共47页。分析：建设行政主管部门在接到投诉后，高度重视，邀请审计部门一起，成立调查组。审计调查组经查阅有关招投标文件及评标过程中的资料后认定：1．投标单位虽为评审结果第一名，但其资格不符合资格预审文件的要求；2．由于招标代理机构对资格预审文件中的投标单位资格要求未进行变更而使B投标单位通过了资格预审。没有严格按照资格预审公告进行投标人资格审查，违反了《中华人民共和国招标投标法》第四十条“评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较”的规定；第三十九页，共47页。3．此次资格预审安排的时间不符合《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十五条“资格预审公告的期限不得少于七个工作日”的规定。综上分析，该项目招标、评标均违反了招标工作的公平、公正原则。第四十页，共47页。处理：建设行政主管部门根据调查组的意见，做出处理如下：综合得分排名第一的B投标单位不符合资格预审文件中对施工经验的要求，予以废标处理，综合得分排名第二的为中标人。第四十一页，共47页。案例8：投标报价中综合单价有明显的偏低或偏高现象某大学综合教学楼，六层框架结构，檐口高度为26.8m，建筑面积为31562m