新管理主义对公共教育改革的影响及其反思

新管理主义对公共教育改革的影响及其反思

一个时期以来，公共教育被普遍认为因科层化、集权式管理导致了办学的低效，以反科层化管理而生的新管理主义便“顺乎自然”地进入到教育领域，并诉求相应的改革，成为上世纪末以来影响世界多国教育改革发展的主要思想之一。新管理主义(NewManagerism)通常情况下会与新公共管理理论、管理主义、后科层模式等概念混用，其主要精神是以市场为基础的治理模式取代传统官僚体制，以“效率”、“弹性”、“竞争”、“分权”、“绩效管理”及“消费者主导”等为其追求。教育领域中的新管理主义思想主要体现在学校管理这一层面，它强调转变公共教育的职能，主张作为公共部门的学校按照市场机制、企业精神来经营。“从组织学的有关理论出发，新管理主义教育运动的假设在于，在市场革命的背景下，教育组织从集权的官僚化的教育体制转化为一种发展性组织结构，学校承担服务的职能和责任，权力进行重新分化和分配。新管理主义组织运作遵循市场实践，权力分化的目标在于更好地增进学校效能。”[1]概而言之，新管理主义对教育改革的基本思想，一是主张公共部门向市场化实现方式转变；二是打破公共教育“僵硬、等级、低效”的科层制管理。这些主张在欧美国家近20年来的教育改革中多有体现，诸如美国的校本管理(school-basedmanagement)、英国的地方管理学校(localmanagementschool)、澳大利亚的自我管理学校(self-managingschool)等。时下，在我国中小学出现的校本管理、学校经营等诸多探索和实践尽管形式多样、称呼不一，但在做法上与新管理主义的诸多主张也是相通的。从我国国情出发，对我国公共教育改革中所出现的新管理主义思想取向应作必要的反思与批判。一、挑战公共教育的理论基础新管理主义主张以一种市场为基础的机制(模式)取代传统的官僚科层制，强调政府管制与市场机制或者准市场、类市场机制的结合，以推进公共部门服务的民营化、私有化，其精髓就是将私营部门的管理理念、系统和技术运用于公共部门，倡导效法企业精神，实施自由竞争，减少政府管制，关注结果，重视效率效能和绩效考评，降低运行成本等。不难看出，这些主张并不是新颖独特的，与诸多以“市场哲学”为基础的理论大同小异。由此，新管理主义应用于公共教育部门，首先冲击的是公共教育的理论基础问题，是“私”与“公”两大理论基础的“体制性”不兼容。学校是公共部门，学校教育提供的是非排他性的公共物品或准公共物品。公共部门的公共性是一种来源于历史发展过程的客观性规定，“它本质上要求公共行政以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值”。[2]自公共教育思想和公共教育产生之日起，公共教育就被认为是民主社会的基石和实现“公共价值”的理想场所。而作为一种旨在改变公共部门运行方式的新管理主义，就是要在观念和实际操作两个层面，将来源于私有经济部门的一些价值观、技术和操作方法在公共事业服务组织内部加以运用。新管理主义强调经济、效率和效能的单一价值取向，也就是强调企业价值的优先性和工具理性，它把市场竞争机制引入教育，主张能够由市场提供的教育服务就应通过民营、合同外包等形式尽可能由市场来提供，强调顾客导向的理念，学生自主择校和按招生数额由政府提供办学经费等。然而，公共教育优先诉求的是公民平等受教育权、发展权，要将公平、公益、正义等价值理性摆在首位。从事实层面上看，首先，学校效法企业，引入市场或准市场机制，减少政府在资源配置中的作用，促进学校对公共资源的自主配置，这些制度设计主张也会带来学校办学资源的不合理、不正当的流向和使用，扩大公平、促进均衡以及推进内涵式发展和可持续发展的办学行为难以得到重视。其次，是对学校正常的教育教学活动造成了诸多的负面影响，诱发学校走向功利化、狭隘化的办学境地。一句话，“公”和“私”的本质区别是无法逾越的客观存在，在公共教育中一味或者强制性地生搬硬套存在内在性冲突的改革举措，就不可避免会产生“水土不服”的教育现象。它一方面难以处理好公共教育所受到批判的原有问题，另一方面也与公共教育所蕴含的特定价值追求发生冲突。新管理主义引入公共教育管理改革存在理论基础上的局限性，这也正是自上世纪80年代以来世界性的教育重建运动招致诸多反思与批判的根本原因所在。综而言之，学校是一个具有特殊意义和重大使命的公共部门，公共教育尤其是公共基础教育有其特定的内涵和规律。“公共性作为现代教育的最基本特性，既是学校制度变革的出发点和归宿，也是评判一切学校制度的基础性价值。”[3]新管理主义所主张的市场性机制基本原理和策略可以成为公共教育改革的部分借鉴和局部仿效，但不应对公共教育改革产生根本性和整体性的影响。二、误入绩效主义困境绩效主义源于对企业经营管理的反思，是指以绩效为核心，以层层分解指标任务为重点，以精细化的量化考核为杠杆，以经济奖励和惩罚为基本手段的企业管理体系。改革开放以后，伴随社会主义市场经济体制建立日益深入发展，绩效主义色彩的做法在我国企业中普遍建立起来。新管理主义在实践中的关键之举是突出管理中的绩效考核、绩效责任和目标导向的控制。首先要明确的认识是，公共部门引入绩效管理的评估机制面临很多困难，主要体现在：公共部门的产出难以量化，公共部门的目标缺乏准确性，公共部门绩效指标难以确定，评估信息系统不健全以及第三方评估推行不力等。公共教育重建中的绩效管理主要表现为，上级教育行政部门在权力下放的同时，通过对“产出关”的控制来管理学校，这是新管理主义教育改革方案中的一个重要内容。比如，美国联邦教育拨款就明确与成绩问责联系起来；英国、新西兰等不少国家的“成绩比对表”(leaguetable)要求将考试成绩向社会定期公布。“伴随着教育市场供给而出现的全国统一考试为父母提供了一个简单、粗糙但直观的对学校进行比较的标准。”[4]市场化的竞争办学、自由选择与统一的检验标准(如课程和考试)成了一个二律背反的命题，要迎合既定目标(标准)的市场化、竞争化办学方式就很难从本质上去追求多元、个性化的教育服务，这也是注重统一性的绩效管理导致学校办学狭隘化的另一表现。格兰特等人对英国的一项关于家长择校与学校反应的实证研究中得出结论：“至今没有证据表明择校会使学校体制多样化；相反，有证据表明，如果不是政府特别投资开办一些特色技术学校，学校更有趋一致的倾向。”[5]反观国内林林总总的教育改革，尽管看上去越来越丰富多彩、热闹纷呈，但究其实质，依然难以摆脱同质化、效率低下以及缺乏灵活性等弊端。绩效主义在教育改革中最大的体现就是近年国家全面推行的教师绩效工资改革。学校推行绩效工资改革在现实中遇到了巨大的麻烦与阻力，负面影响不断暴露。绩效思维在教师工资改革中受阻的原因主要有二：一是对教师工作劳动的简单粗暴理解。教书育人工作的个体性、自主性、能动性、多样性、随意性以及复杂性等问题非常明显，如何认定绩效、如何进行绩效考核是很困难的事情，教师所有工作都加以量化让人难以接受。二是“技术难题”，教师尤其是义务教育学校教师的工作“业绩”难考、“效果”难衡。尽管考核体系越来越公式化、技术化，任务指标越来越严格、细致、周全，但结果总是不科学的，因为对教师的考核本身就不能全依赖工具理性。将一切工作劳动直接与工作量、金钱报酬挂钩，试图把教师的工作态度、能力、投入、效果等统统量化并进行客观公正积分排序的绩效主义做法，其实质是对教师工作性质的矮化和庸俗化，也是对教师职业道德、职业价值观以及工作意义、乐趣、文化氛围等的扭曲。当前，各级教育行政部门在学校推行绩效政策、实施绩效工资的做法可以说是误入绩效主义歧途，导致学校掉进办学急功近利的泥淖，教职工的精神面貌与工作氛围也日益走向“去健康”化。我们还要看到，绩效目标设置的做法实际上是让教师工作朝着含金量不高的低目标、静态的死目标方向去努力，而需要用“显微镜”放大去做扎实的“细活功夫活”、用“望远镜”去拉远看实效的“大活要活”却很难体现。仅从学校教书育人这一基本工作来看，功利性、短期性的绩效管理与评价政策，会使得学校教育过于关注“教学”、“考试”所带来的眼前成绩，学校为标准而教，教师为考试而教，自然就会落入应试教育的窠臼。以结果为导向的绩效管理容易忽视学校教育教学、常规管理以及制度运行的真实过程。而且，以绩效为准绳，也同样会导致教育的僵化、教条化，如过于注重考试成绩的导向在逻辑上会导向对知识课程的锁定，“如今很多国家都骄傲地把他们在最近国际学业成绩测试中的排名当作一个荣誉徽章高高举起，就像学校会引证他们的考试分数和大学升学率以作为他们工作质量的证据一样。”[7]总体而言，对学校工作尤其是教师的劳动，学校当前的诸多做法是一种工具理性思维方式和以“物”为本的评价模式。为了绩效而绩效，将绩效看成是办学的最终，关心结果而不去问过程，从工作量的斤斤计较到业绩的极端货币化转换，只见物不见人。我们常说以人为本的科学发展观，是把实现人的全面发展和增进人的幸福作为经济社会发展的本质要求和目标归宿，经济社会发展况且如此，最体现、最应该以人为本的学校却日益变得如此“无人化”和经济利益最大化。因此，对学校尤其是中小学采取绩效主义的做法必须进行全面的审视，警醒绩效主义“脓包”来袭。三、助长新的集权化倾向任何改革最终要落脚到权力的分配，推动利益格局的变革。有研究指出，管理主义思想在世界教育管理改革中呈现如下变化：第一，更加强调基于现场的管理；第二，给学校一级更大的财政自主权；第三，在国家界定的框架内，学校活动的日益市场化；第四，校长作为有魅力和授权的领导，其作用日益得到强化；第五，日益强调对经过专门管理技能培训的高级专业人员的需要。[7]然而，在权力下放的美丽外衣之下，教育权力的重新膨胀与集权现象却在恣意萌发，这是新管理主义的诸多理论上的设想在教育实践中的变异，甚至与其初衷背道而驰。国内外有不少研究在揭示推进教育分权、加大办学自主权、扩大学校自主管理权等新管理主义改革实践中的问题，其中的一个突出现象就是校长权力的膨胀与官僚工作方式的加剧。莱文指出，“校长的工作量增加了很多，而关注教学的时间却相应地减少了”，“很多研究者认为地方管理是以牺牲教师和家长的权力来扩大学校校长的权力”。[8]鲍尔通过对英国“新校长”的角色研究指出，由于校长或董事会们控制着预算、人员任命、合同签订、职务晋升或奖金发放等事务，校长实际上是教师的雇主；由于预算基本上是根据学生数确定，而家长又可以为他们的孩子任意选择学校，校长与家长的关系受市场驱动，是受托人与顾客之间的关系。[9]以校长权力重新膨胀为代表的教育集权现象在我国开始成为一个比较突出的问题。有学者认为，中小学校长权力的合理性、伦理性和规范性正受到质疑，校长权力结构处于失衡状态。表现为内部失衡——职位权力强大，非正式权力势头萎缩；外部失衡——多元利益主体和价值主体对于学校的话语权隐匿，无法合法切入校长权力的监督系统中。[10]有学者也指出，目前许多学校的校长扩张权力、垄断权力的现象相当严重。他在概述校长权力扩张的具体表现的基础上指出，“像《教育法》等法规中的权力限制规定，并没有能够阻止我国中小学校长权力的扩张，我国的校长负责制是中小学校长权力扩张的罪魁祸首”。[11]学校内部权力的重新集权，这一问题发生的根源就在于有关部门给公共教育套上“类企业”、“类市场”的办学运行机制。“由于学校属于公益性机构，因此，在遵循教育规律，独立自主办学的同时，必须对其权能做出必要的限制。在制度安排上，不应简单地把学校这种社会组织与企业相等同。政府对学校的作用不能因市场的介入而弱化甚至退出”。[12]如此看来，新管理主义之“新”原本是相对于传统韦伯式官僚管理模式而言的，但回到现实当中，它却无以改变为其所诟病的“官僚科层组织”所存在的规模庞大、专权垄断、效率低下等弊端。行文最后，我们不妨再回到“新管理主义”本身再作一番思考。不少研究者刻意美化新管理主义之“新”，但事实上，一种思想(主义)一旦缺乏“新”的含金量，就会变得像是术语堆积和人为镀金，很难说得上是一个好的理论。这一点，我们从新管理主义与诸多相关理论从概念到内容上的混同就能说明问题。新管理主义及与其密切相关的概念从其产生伊始，就受到理论界颇多的质疑和批评，如有学者认为，管理主