上海市社会组织建设改革创新调研报告

上海市社会组织建设改革创新调研报告国家民间组织管理局调研组为深入贯彻落实部领导关于建立民政工作改革创新观察点的指示精神，2008年年初，上海市被确定为社会组织建设改革创新综合观察点。为此，国家民间组织管理局调研组曾专程赴上海调研，考察社会组织建设改革创新发展情况。在沪期间，调研组共召开了多次座谈会，实地考察了数家社会组织，分别听取了上海市、静安区、浦东新区、闵行区、普陀区社会组织登记管理机关的工作汇报。通过调研我们感受到，上海市根据经济社会发展需要，发挥区域优势，创新管理理念，营造有利环境，加大扶持力度、强化规范建设，在社会组织建设改革创新方面走出了一条特色鲜明、富有成效的路子，对全国的工作具有启示价值。一、上海市社会组织发展概况上海作为我国重要的经济中心、贸易中心、金融中心和东北亚航运中心，经济和社会发展均处在全国前列。从2006年的数据来看，上海市占全国面积的0.06%，人口的1%，完成财政收入占全国的1/8，港口吞吐量占1/10，口岸进出口商品额占1/4，人均生产总值为57695元，是全国人均国内生产总值的3.6倍。与经济和社会发展水平相适应，上海市社会组织在全国也具有较高的发展水平，呈现出以下特点：（一）数量增长较快。近年来，上海市各类社会组织得到了较快发展，数量从2001年的3878家发展到2007年的8366家，增长了1.2倍，年均增长19.3%。2006年，上海市每万人拥有社会组织数量为5.9个，远高于全国每万人拥有2.7个社会组织的整体水平。至2007年底，上海市共有社会团体3234家，其中学术性社会团体772家，行业性社会团体231家，专业性社会团体1493家，联合性社会团体738家；民办非企业单位达到5049家，分布在教育、卫生、劳动、科技、体育、文化、民政等行业，其中数量最多的前五类分别为教育类2493家，民政类971家，劳动类573家，体育类180家，科技类114家；基金会共有83家，其中公募基金会47家，非公募基金会36家。（二）综合实力较强。2006年度社会组织年检数据显示：上海市社会组织净资产总额达142.03亿元，年度收入合计达157.73亿元，从业人员总数达12.71万人。其中，社会团体净资产23.88亿元，年度收入合计29.83亿元，工作人员1.8万，会员473.52万；民办非企业单位净资产72.05亿元，年度收入合计111.2亿元，从业人员10.87万；基金会净资产46.1亿元，年度收入合计16.7亿元，工作人员428人，志愿者1.59万人，接受捐赠7.5亿元，其中境内捐赠6.8亿元，境外捐赠0.7亿元。（三）适应经济和社会发展的需要。与上海市二、三产业特别是先进制造业和现代服务业发达的产业结构相适应，各类行业协会，特别是服务于金融、信息传输、计算机服务与软件业、物流业等优势产业的行业协会迅速发展起来，出现了诸如上海市软件行业协会、上海市电子商务行业协会、上海市会展行业协会、上海市人才服务行业协会等行业组织。同时，随着新兴产业的发展，上海市工业旅游促进中心、上海市创意产业促进中心等一批为新兴经济领域提供专业化服务的民办非企业单位应运而生，依托新兴产业、构建服务平台，成为上海社会组织发展的又一亮点。随着人们生活水平的提高，对教育、文化、艺术、慈善等方面需求的日益增长，上海城市雕塑艺术中心等民办文化艺术机构、上海市慈善基金会等慈善组织以及上海衫达学院等民办教育机构迅速成长起来。2007年，全市有4691家民办非企业单位开展了1050次多种形式的主题公益活动，提供社会公益服务达202.58万人次，折合经济效益达2.2亿元。基金会全年公益支出达4.86亿元，年度资助人数已由2002年度的不足10万人提高到73.83万人，有力地支持了公益慈善事业的发展。（四）积极谋求区域合作。上海作为长三角经济区的核心，其经济辐射已经覆盖整个长三角地区。长三角区域经济的迅速融合，对该地区社会组织提出了区域合作的要求。上海市各类行业协会积极回应这种要求，主动与周边省、市加强合作，促进整合。比如，上海市工业经济联合会基于区域经济发展的需要，与江苏、浙江等省同类组织在前几年合作发展的基础上，共同筹备组建“长三角经济联合会”，以此全面深化江浙沪合作，发挥上海综合服务功能，更好地服务长三角，推动区域经济联动发展。（五）重视人才队伍建设。上海作为重要经济中心和国际化大都市，人才荟萃，为社会组织发展提供了优越的人才环境。上海的各级各类社会组织中蕴藏着大量的优秀人才，其中不仅有像静安寺街道老年协会秘书长、全国精神文明先进工作者、上海市十佳杰出志愿者柏万青这样的社会组织领军人物，还有像全国政协委员、上海市红木家具研究所所长、著名雕刻艺术家屠杰这样的知名专家。近年来，上海各类社会组织进一步重视人才的引进和培养，致力于实现社会组织工作人员的专业化、职业化、年轻化和国际化。不少社会组织实行了聘任制，向社会公开招聘人才，吸引高学历复合型人才从事社会组织工作，其中不乏博士及海外留学归国人才。有的社会组织甚至全球招聘高级管理人员，比如上海市人才服务行业协会面向全球招聘秘书长，取得了很好的效果。这些高素质人才为上海社会组织注入了新鲜血液，带来了崭新观念，为上海社会组织的快速发展奠定了人力资源基础。二、上海市促进社会组织发展的政策措施上海市社会组织的快速发展，与当地党委、政府相关政策措施的推动密不可分。近年来，上海市各级党委、政府围绕培育发展和管理监督社会组织采取了一系列新举措：（一）高度重视，将社会组织建设作为经济社会发展的重要内容积极利用市民中心开展各种征询意见和服务活动。如发改委、建交委等部门开展了规划征询、政策征询、社会组织购买服务签约等活动；社工协会联合志愿者协会、红十字会、劳动保障学会等社会组织开展了首届浦东社工节、守望相互关爱活动以及对退役士兵择业指导等一系列专业化培训。普陀区以民间组织服务中心为载体，承接区、街道两级政府转移的职能，为基层社会组织服务，对社区群众团体实行备案管理，对志愿者提供管理和服务。这一合作模式为社会组织提供了惠及百姓的服务平台、整合资源的合作平台、购买服务的承载平台，缓解了社区管理成本较高、效率较低以及社区服务难以满足群众需求的问题。静安区在区、街道两级成立社会组织联合会，建立“1+5+X”政社合作平台。“1”是指在区层面、“5”是指在5个街道、“X”是指在教育、劳动保障等系统分别成立社会组织联合会。每个联合会都设党支部，将支部建在社会组织上。街道内的社会组织都是社会组织联合会的会员，基层的社情民意通过社会组织传递给政府，政府的方针政策通过社会组织传达到基层群众，很好地发挥了社会组织的桥梁纽带作用。新型政社合作平台的建立为促进政府与社会组织合作、交流，充分发挥社会组织的服务功能，创新公共服务和社会管理模式创造了更为便利的条件。普陀区长寿路街道“社区民间组织管理体制改革”项目因此荣获第四届“中国地方政府创新奖”优胜奖。（三）采取措施，加大对社会组织的扶持力度上海市各级政府高度重视社会组织发展中遇到的困难和问题，积极采取措施加大对社会组织的扶持力度。一是完善社会组织税收和养老保险政策。市财税部门出台了《关于做好本市公益救济性捐赠机构管理工作的通知》，首次明确了上海市公益救济性捐赠税前扣除程序，统一了上海市接受公益性救济性捐赠专用票据，为公益救济类社会团体、基金会吸纳更多的社会资金提供了有效的政策支持，同时解决了社会团体和基金会专用捐赠票据的使用以及区县民办救助机构的专用发票问题。为了提高社会组织工作人员社会保障水平，帮助社会组织吸引人才和稳定工作人员队伍，今年一月，市民政局、市劳动和社会保障局、市社团局联合下发了《关于在本市社会团体、基金会和民办非企业单位中建立年金制度若干问题的通知》，从今年起在全市社会组织中建立年金制度，作为基本养老的补充。凡经上海各级民政部门登记的社会组织，已经依法参加上海市城镇基本养老保险，并按时足额缴纳基本养老保险费的，均可自主建立本单位年金制度，提高工作人员退休后的保障水平。二是加大财政支持力度。在积极推进政府职能转移、采取费随事转和购买社会组织服务的同时，上海市加大了对社会组织的财政支持力度，市政府有关部门以及区财政部门直接拨付资金资助社会组织发展。市民政局决定从2007年开始，每年从上年度本级福利彩票公益金中支出总额约7000万元的资金，对上海市慈善基金会等7家社会组织实施福利彩票公益金项目资助。2006年，市财政仅拨付上海文化发展基金会的资金就达到1.5亿元。闵行区在原有财政扶持力度不变的前提下，设立扶持社会团体发展专项资金，每年拨出1000万元，资助社会团体从事社会管理和公共服务。三是建立公益“孵化器”，培育新兴社会组织。浦东新区在政府主管部门支持下成立了民办非企业单位性质的上海浦东非营利组织发展中心。2007年，在中心内建立了“公益孵化器”，采取“政府支持，民间力量兴办、专业团队管理、政府和公众监督、民间公益组织收益”的模式，为初创阶段的公益组织提供场地设备、能力建设、注册协助和小额补贴等资源，扶助这些公益组织逐渐成长。中心在选择扶持对象时依据申报对象的社会影响、运作模式、组织架构以及与应孵化对象契合程度四个方面的指标进行评估，符合要求的组织可以接受孵化。整个孵化过程包括接受申请、模式评估、入壳、提供扶持、表现评估、出壳、跟踪辅助等流程。孵化期一般为一年，期满后根据需要还可延长半年。目前，第一批接受孵化的5家公益组织已经可以出壳，又有2家公益组织入住“孵化器”，另有3家正在接受评估，如果符合条件，将很快入住，接受孵化。浦东的社会组织“孵化器”模式已经受到河南、湖南、广东、四川等省政府及相关机构的重视，有望在其他地方推广。（四）完善制度，促进社会组织规范化建设上海市在创新政府与社会组织合作模式，加大培育扶持社会组织力度的同时，创新监督内容和手段，加强了社会组织规范化建设。一是拓展登记管理工作内容。探索开展涉外社会组织登记试点工作，解决了上海模帝施化妆技术培训学校等四家有涉外因素的民办非企业单位注册登记问题。努力将更多符合登记条件的涉外社会组织纳入登记管理范畴，促进其规范发展。为了解决基层群众活动团队有序发展的问题，上海市探索建立备案制度。2002年上海市委、市政府办公厅颁布的《关于进一步推进本市民间组织参与社区建设和管理的意见》，提出积极探索社区群众活动团队的备案制度。2007年，上海市政府颁布《关于完善社区服务促进社区建设实施意见》，明确提出对社区群众活动团队实行备案管理，加强指导，给予经费、场地等支持，并提供活动便利。闵行、虹口、金山等区作为第一批试点区县开展了备案工作。目前，试点工作顺利，静安、长宁等区也开始了这项工作。备案工作使得大量活跃于社区、为基层百姓所需要但又不符合登记条件基层群众活动团队纳入社会组织建设和管理整体范畴，提高了这类组织的规范化程度。二是创新管理手段，开展社会组织规范化建设评估。作为全国社会组织评估体系试点城市，上海市在行业协会、社会福利和教育领域的基金会、部分领域和区县的民办非企业单位中开展规范化建设评估试点。评估针对部分社会组织存在的组织机构不健全、内部治理不完善、组织行为不规范、社会公信力不高等问题，设置相应的评估指标，制定公开、公平、公正的评估制度，建立组织健全、程序完备、操作规范、运转协调的评估工作机制，引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度。政府有关部门将社会组织规范化评估的结果作为社会组织是否可以承接政府职能的一个重要依据，将规范管理和培育扶持有机地联系了起来。经过一年的试点，全市有41家社会组织获得了评估等级，其中5A级7家，4A级25家，3A级9家。通过评估改进了监管方式，提高了社会组织规范化水平，同时也培育了社会组织的优秀品牌，扩大了社会组织的宣传，在社会上产生很好的反响。三是全面推广工资基金管理制度，规范社会组织用工和工资管理。社会组织工资基金长期以来缺乏管理制度，不仅给少数人利用工资管理漏洞虚报工资数额，违规分配、占有社会组织财产提供了便利，也使得社会组织工资税收优惠政策难以落实。为此，上海市民政局、市社团局和中国人民银行上海分行联合下发了《关于在本市社会组织中实施工资基金管理工作的通知》，制定了《关于民间组织工资基金管理核准工作的操作办法》和《民间组织工资基金管理手册》，并就新老工资基金管理手册的衔接替换提出了具体处理办法。这项制度规范了社会组织用工和工资管理，也使得社会组织工资税前扣除的额度从以往的参照中小企业转变为参照事业单位，提高了工资税前扣除额度，减轻了社会组织的税收负担。截至2007年底，杨浦、普陀、闵行、松江、奉贤、闸北、宝山、金山等14个区县圆满完成了年度社会组织工资基金管理任务，全市已有5512家社会组织完成了工资手册申领工作。三、上海市社会组织发展的启示如何构建与市场经济体制及和谐社会格局相适应的社会组织体系，进一步发挥社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的功能，上海市的做法具有一定的启示意义：（一）创新思想观念是促进社会组织发展的前提。要深刻领会“十七大”报告关于加强社会组织建设的精神，从贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度认识社会组织发展的必然性。要充分认识社会组织的积极作用，消除对社会组织的误解，正确对待社会组织发展中存在的问题和不足，纠正对社会组织的片面认识，真正将社会组织作为社会主义现代化建设的重要生力军来看待。要认真分析新形势，主动研究新问题，解放思想、转变观念，多谋新思路、多想新办法、多出新举措，将社会组织建设工作放到改革开放新阶段的新背景下加以研究和推进