我国教师权利救济的困境与对策

我国教师权利救济的困境与对策

教师作为一种职业群体，其所享有的权利大致可分为三个方面：一是作为公民而享有的权利；二是《教师法》等教育法律所赋予的职业权利；三是聘用合同中所约定的权利及根据教育行政部门或所在学校的规定而应享有的其他权利。教师所享有的后两个方面的权利统称为“教师权利”。教师权利受到侵犯时，可寻求的救济途径有行政申诉、行政复议、人事争议仲裁①、信访及诉讼五种，但当前我国教师权利被救济的整体水平并不高，实有检讨之必要。一、当前我国教师权利救济的困境(一)诉讼救济的有限性虽然在当代，对权利救济已呈现多元化，但诉讼作为社会正义的最后屏障及权利最终救济手段仍属必要。然而在有关教师权利的诉讼救济问题上，则面临如下困境：1.能否被法院受理是一个问题。《行政诉讼法》第十一条有关行政诉讼受案范围的规定中，可作为教师权利行政诉讼救济依据的乃是第(八)项“认为行政机关侵犯其人身权、财产权的”的规定，但行政诉讼大门却一直很难开启。原因主要有二：一是教师提出的相关权利救济请求以职称评定、履职、聘用与辞退等事由居多，而非人身权、财产权纠纷；二是关于学校是否属于行政机关在法律上尚未明确。因而法院在遇有教师与学校之间发生的权利纠纷时会本能性地躲闪与回避。据调查，“从北京市教育行政诉讼案件的受理情况来看，许多案件都无法进入诉讼程序，法院因不属于行政诉讼受案范围而不予受理的案件比例高达79％。”[1]2003年最高人民法院发布的《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》(法释[2003]13号)为教师权利的诉讼救济开启了民事诉讼的大门，根据其规定，教师对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。但何谓“对仲裁裁决不服”却有不同的理解，如江苏省高级人民法院规定只有当事人对人事争议仲裁机构做出实体裁决不服的，人民法院才受理，也就是说对人事争议仲裁机构做出的不予受理、驳回申请等处理决定是不受理的；也有些法院不论人事争议仲裁机构是否做出实体裁决，只要当事人对裁决不服一概都予以受理。此外，法释[2003]13号确定的人事争议受案范围小于1997年《人事争议处理暂行规定》和2007年《人事争议处理规定》，这意味着并非所有人事争议仲裁案件都可获得诉讼救济。2.有关教师人事争议案件审判的尴尬。关于教师人事争议案件审判的基本依据就是法释[2003]13号与《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》(法函[2004]30号)，但二者在实施过程中遇到如下问题：第一，教师人事争议案件适用民事诉讼程序审理的合理性问题。在全面实施教师聘用制后，教师人事争议往往是围绕聘用合同发生的。由于教师聘用合同条款往往比较简单，如关于违约金、薪酬、福利等条款常是诸如“根据学校或行政部门的相关规定执行”的概括性规定，这些“相关规定”主要是一些政策性文件或学校内部规章制度等，本身具有行政性质，故教师聘用合同在性质上并非是纯粹的民事合同。那么因此而引发的教师人事争议案件适用民事诉讼程序审理是否具有合理性是需要探讨的。第二，裁判依据问题。根据法释[2003]13号的规定，学校与教师之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《劳动法》的规定处理。同时法函[2004]30号规定：“适用《劳动法》的规定处理”指人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《劳动法》的相关规定。对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《劳动法》的规定。根据上述规定，人民法院对教师与学校之间的人事争议首先应当适用人事法律进行裁判，但人事法律本身属于行政法，在民事程序审判中适用行政法进行裁判，这与一般的诉讼法原理是不符的。同时，当前我国的人事法律是非常少的，虽然可以依据《劳动法》进行裁判以弥补人事法律规定的不足，但却出现同一教师人事争议事项，人事争议仲裁与人事争议诉讼的裁判依据不同，因为人事争议仲裁委员会是可以依据有关政策性规定进行裁决的。第三，教师人事争议审判工作缺乏充足的资源支撑。以山东省为例，自2003年9月5日至2007年，山东省“各级人民法院受理的事业单位人事争议案件数量比较少，除济南、青岛、烟台、东营等少数地市法院外，其他法院还尚未受理过事业单位人事争议方面的案件。”[2]由此可以推断教师人事争议案件也自然不多，虽然没有关于全国教师人事争议案件的统计，但这种现象在全国应该具有一定的普遍性。造成这种局面的原因，除了需要进行其他相关制度的检讨外，还应对有关教师人事争议案件审判制度进行检讨。(二)对非讼救济机制的反思除诉讼救济外，行政申诉、行政复议、人事争议仲裁、信访②这四种教师权利救济方式统称为非讼救济，从整体上其救济能力未尽如人意。1.非讼救济机构不具有独立性与专门性。1994年1月1日实施的《教师法》明确赋予教师申诉权，为了更好指导各级教育行政机关的行政申诉处理工作，1995年8月28日原国家教委办公厅印发了《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》，规定：“各级教育主管部门可以依托信访机构，在有关业务职能机构的配合下，采取一定的组织形式，办理行政申诉案件。”文件下发后及至现在，除教育部办公厅下设信访处外，地方各级教育行政机关的信访机构则依托在其他机构，从省级教育行政机关的信访机构来看，依托情况分为两类：一是办公室，为大多数省级教育行政部门所采纳；二是依托安全稳定处(室)，目前只有江西省教育厅和重庆市教育委员会如此操作。③在信访机构非专设的情况下，依托于信访机构的行政申诉工作也难独立开展。在实践中，有的教育行政机关是由督导室(处)、政策法规处(室、科)或人事处(室、科)等负责处理教师申诉。此外，地方各级教育行政机关也没有专门负责行政复议的机关，往往是由负责行政申诉的职能部门来担当。而人事争议仲裁委员会则普遍设在同级政府人事部门，无法做到“居中”仲裁且带有行政色彩。可见，四种非讼救济机构都是依托于其他职能部门，并不具有独立性与专门性，这不利于对教师权利的救济。2.非讼救济机制的运行缺乏程序规范的保障。非讼救济机制的运行缺乏程序规范的保障，主要表现为以下两点：一是已有程序规范效力层次低。除《行政复议法》《教师法》《关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》(以下简称《〈教师法〉实施意见》)《信访条例》等法律和行政法规外，其他非讼救济的程序规范则是部门规章或一些规范性文件等，如《人事争议处理规定》《教育信访工作规定》《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》及《人事部教育部关于深化中小学人事制度改革的实施意见》(国人部发[2003]24号)等。可见上述程序规范的整体效力层次偏低，且缺少专门性的教师权利救济程序规范。④二是未确立正当程序原则。如《〈教师法〉实施意见》仅对申诉制度的管辖、审查、调查核实与处理、处理期限、处理后的救济等进行了原则性与概括性的规定，关于审查的方式、负责申诉的工作人员的选任及人数、申诉处理决定做出的程序等涉及到正当程序实质性或重要性的内容并没有规定，此类情况在其他非讼救济机制的规定中同样存在。由于未确立正当程序原则，使得这些非讼救济制度缺乏必要的程序规范与制约，因而就使本属“法治”之下运行的制度，实际上演变为“法治”之外的由“人治”来掌控的制度。3.纠纷解决效力的不确定性。纠纷解决效力的确定性指纠纷处理决定对当事人具有一定的约束力，通常情况下非经司法程序不得撤销或变更。《〈教师法〉实施意见》规定：申诉处理决定书自送达之日起发生效力。申诉当事人对申诉处理决定不服的，可向处理机关隶属的人民政府申请复核，若属行政复议或行政诉讼的范围还可提起行政复议或行政诉讼。这就意味着本已自送达之日起发生效力的行政申诉处理决定，可因当事人的申请复核、行政复议或行政诉讼等行为而发生中止，甚至有可能基于上述救济而被撤销或变更；同时多种可供选择的撤销或变更途径更加增加了申诉处理决定的不确定性。再如《人事争议处理规定》与法释[2003]13号关于当事人不服仲裁裁决可以提起诉讼之规定，不仅侵犯了仲裁裁决效力的确定性，而且与仲裁制度的基本规则相悖。以致有学者指出：“我国人事争议仲裁制度并非完整的仲裁制度，而应将其看成是行政裁决”，[3]“是借用了仲裁名称的行政调处制度”，[4]同时在上述任何一种救济环节上都有可能发生教师的信访行为，而信访的处理结果也都存在对前一救济环节的处理结果的否定的可能，从而使该处理结果的效力具有不确定性。纠纷解决效力的不确定性不仅使纠纷无法终止与化解，而且在各救济手段的衔接上会出现对法律文本理解不一致及做法不一的问题。除前面提到的不服人事争议仲裁裁决向法院提起诉讼属此例外，再如《教师法》虽未明确规定行政申诉是否为行政复议或行政诉讼的前置程序，但在该法颁行后，行政申诉“在很大程度上是被作为排斥行政复议和行政诉讼的封闭性的救济方法来理解和执行的。”[5]如2000年后，北京市法院对于直接起诉学校的行政诉讼案件一般不予受理，必须先向教育行政主管部门申诉，对申诉不服才能进入诉讼程序。[6]此外，也在一定程度上影响了救济机制对教师权利救济功能的发挥。有学者对广东中山市民办学校教师权益现状进行问卷调查时发现：被调查教师选择相应救济手段(可多选)维护自己合法权益的比例分别是：协商解决37.04％、调解24.75％、向教育行政部门申诉33.22％、向劳动部门申请劳动仲裁36.54％、向人民法院提起诉讼5.81％。同时有46.68％的教师认为，教育行政部门在教师申诉中所起的作用很小，甚至不起作用。[7]虽然这一调查数据来自中山一地，但却是对当前我国各种教师权利救济手段的基本生存状态的一个基本写照。二、完善我国教师权利救济机制的对策从宏观层面上看，完善我国教师权利救济机制时应予遵循或考虑如下几点：(一)确保救济机构的中立性救济机构的中立是保证纠纷公正解决的前提。当前我国非讼救济机构依托于某一机构或部门的局面必须要予以改革，否则救济机构的中立性难以得到保证。救济机构得以中立，必须独立于教育行政机关，并且不受教育行政机关的管理与监督。同时在此基础上，还应确保机构成员中立，这里涉及到教师权利纠纷处理委员的选任标准及相关的回避制度等，在此不予以赘述。(二)完善程序性规范完善程序性规范的基本要求就是遵循正当程序，作为正当程序核心与灵魂的纠纷解决过程的设计至关重要。就纠纷解决过程而言，英美及欧洲大陆的一些国家多运用听证会来进行纠纷的解决。这种做法可以为我国所借鉴。(三)处理决定效力应具有确定性处理决定效力的确定性即赋予处理决定对当事人具有约束力，且生效的处理决定只有经司法程序才可以撤销或变更。这或许就是权利救济的悖论：既要对权利予以救济，但又要对权利人无休无止的权利诉求予以一定的抑制。而处理决定效力的确定性可在一定程度上达到这种效果，但前提是纠纷处理过程能够充分遵循正当程序原则，且对权利人诉讼救济之权利的限制要慎重。如在美国，教师对不利其处分的救济途径之一是邀请公正的第三者进行仲裁，仲裁裁决在多数州具有司法效力，双方必须切实遵守，除非有明显的错误法院才会撤销及进行判决。[8]这种做法既不违背仲裁的基本规则，同时又未剥夺教师提起诉讼的权利。(四)借鉴当前的知识产权三审合一模式完善教师权利的诉讼救济由于知识产权案件具有很强的专业性、技术性，现行三大诉讼分立的格局造成知识产权案件裁判标准不统一、审判管辖不合理、专业资源浪费等弊端，进而影响了知识产权司法保护水平整体的提升。因此，知识产权的审判体制需要进行改革，探索之一就是实行知识产权司法保护的“三审合一”，即由知识产权审判庭统一受理知识产权民事、行政和刑事案件，在三大诉讼法的基本框架内，通过优化人员结构和审判职能的合理分工来妥善地处理知识产权刑事、民事和行政案件在管辖和程序衔接中存在的矛盾和冲突，确保在适用法律上的相对统一性。1996年1月1日上海浦东法院正式试点“三审合一”这种知识产权立体审判模式，2006年7月1日起，最高人民法院在广州市天河区人民法院试行“三审合一”的审判机制，截至2009年12月底，全国已有5个高级法院、44个中级法院和29个基层法院开展了“三审合一”的相关试点。实践证明这一探索是成功的。而教师权利纠纷案件，如聘用合同纠纷不仅会涉及到民事争议，还会涉及到行政争议，同时在纠纷解决过程中还会援引相应的行政性规定来处理民事争议，因此这远非确立行政附带民事诉讼可以解决的。因此，借鉴知识产权案件的“三审合一”审判机制，将这类教师权利纠纷案件由同一法庭，如人事争议法庭(因为其他事业单位的人事争议也具有此特点)，统一受理，以提升对教师权利的司法保护水平。最后，要提到的一点就是扩大对教师权利的诉讼救济的范围，逐步使诉讼救济成为教师权利救济的最后屏障。注释：①原国家教委《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》(1995.8.28)指出：“当前，在各仲裁机构调整和重新组建中，教育行政部门要积极商请有关部门加强对教育仲裁案件范围和特点的研究，重视聘任教育界人士担任兼职仲裁员”，“教育仲裁的范围为平等教育法律关系主体之间的合同争议和财产性纠纷”。其中合同争议包括教职员的聘任合同