浅析地方专项债增发对现阶段中国城镇化进程的影响

浅析地方专项债增发对现阶段中国城镇化进程的影响

引言：在后疫情时代，国内外经济均处于下行周期，房地产硬着陆及制造业低迷带来的土地财政和税收的减少，使各地方政府一般公共财政收入一定程度上有所降低。而在经济高速发展期上马的诸多城建项目已使地方城投负债总量达13.85万亿。在这一背景下如何解决新时期城建的政府资金问题，将地方政府专项债推到了前台。专项债发行之初即严格规定以项目收入作为还债来源，不仅拓宽了基建项目融资渠道，还为政府解决了部分财政压力。同时，专项债发行在带动地区固定资产投资的同时，其乘数效应还将拉动地区经济复苏、促进就业，进而推动中国新一轮城镇化发展。一、城镇化发展与基础设施建设城镇化率是一个国家工业化、现代化发展程度的重要指标，世界发达国家如美国、英国、日本，目前城市化率已分别为82%、87%、92%，而根据国家统计局数据显示：截止2021年底，我国常住人口城镇化率为64.72%，虽在近二十年间保持了较高的发展增速，但与发达国家相比差距还较大。而基础设施建设作为城镇化发展的关键因素在其发展过程中发挥了无可替代的作用：图1中国社会城镇化率发展走势1.基础设施建设打造城镇化发展的硬件条件城市基础设施建设作为城市运行的基础支撑，对城镇化发展起着基础性、先导性、全局性的作用，是社会经济活动的基础。一个地区拥有高质量基础设施能够增进公众福

利，优化投资环境，提高城市发展水平和综合竞争力。2.基础设施建设营造城镇化发展经济环境基础设施建设是扩大内需的重要手段之一，所带来的投资还会让企业的生产活动更加活跃，增加高质量供给，最终带动消费的持续增长，扩大社会总需求。同时，基础设施建设能带动相关领域内整个产业链的发展，以上游带动下游，发展经济，改善民生。完整的产业链条在提供更多就业岗位的同时，还会给城镇化过渡中的农业转移人员提供更高的工资，这对于新城的民生的改善有重要作用。二、基础设施建设及融资渠道1.基础设施建设资金来源而随着城镇化的推进，基础设施建设对金融资本的需求程度逐年提高。根据国家统计局公开数据，目前其资金的来源主要包括国家预算内资金、国内贷款、自筹资金、利用外资和其他资金。其中，前三者占比通常超过90%，包括一般公共预算、专项债、特别国债等资金来源。由于新冠疫情对全球经济的冲击，在内外环境变化的情况下，经济发展三驾马车中，消费及外贸均放缓了增速，但同时由于房地产业、制造业的低迷，造成了地方财政收入减少，政府投资资金来源需要进一步拓宽，使占全社会投资中25%的基建投资也受到了限制。在此情况下，专项债以其表外融资的特性不仅可解决重点民生设项目建设资金问题，还有效缓解了地方财政压力。2.专项债及其融资特点(1)专项债政策及沿革2015年4月，《关于印发<地方政府专项债券发行管理暂行办法>的通知》(财库[2015]83号)规定，地方政府专项债券(以下简称专项债券)是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。地方政府专项债券即是地方政府举借的债务。2015~2017年，专项债的类型主要为置换专项债和新增专项债，以置换专项债为主。新增债中土储债居多，期限为3或5年。2018年以后，主要为新增专项债、置换专项债和再融资专项债，以新增专项债为主。2019年6月，《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(厅字[2019]33号)要求，依法合规做好专项债发行及项目配套融资工作，并允许将专项债作为符合条件的重大项目资本金。截至2021年12月，专项债余额约为16.678万亿元。(2)近年发行情况表1近年专项债发行情况明细表单位：亿元项目

年度20172018201920202021地方政府性基金收入5864072377815439765594739专项债发行额1996219459258824140449229专项债余额548247261594046128927166775专项债发行额占政府性基金收入比例(%)34.0426.8931.7442.4051.96依据上表所示，专项债发行额度占政府性基金收入逐年上升。专项债发行情况对于判断基建投资增速有重要参考意义。根据国家统计局数据，2022年已发行的专项债中支持基建比例较高，用于基建比重（市政和产业园、交通等）高达66%。图2专项债占政府性基金支出比例三、专项债对基建投资的拉动及支撑作用1.专项债发行对固定资产投资的撬动效应根据近十年固定资产投资数据显示，基建投资比例占固定资产投资比例逐年上升，年均环比增幅约为6.28%,其中基础设施建设资产投资约占固定资产投资总额25%，而作为近年来基础设施建设资金重要来源，地方政府专项债的发行撬动了全社会固定资产投资，根据公开整理的数据，具体分析如下：表2近年专项债发行额度与固定资产投资对比表如上表所示，近三年专项债对基础设施建设投资拉动效应均在10位数以上，极大发挥了政府投资对社会经济整体带动作用。2.专项债对基础设施建设项目的支撑作用依据公开数据整理，2020、2021及2022年1~8月期间，专项债投向基础设施建设项目比例分别为61.72%、62.55%、66.40%。专项债作为自筹资金的重要一环，托底基建的重要性越发突显。另外，于2022年9月5日召开的国务院常务会议发布最新经济政策显示：当前正研究适当扩大专项债券资金投向领域和扩大专项债券用作项目资本金的范围，更好发挥专项债券拉动有效投资的作用。四、结论根据财政部公开信息，截至2022年4月底，已经发行的专项债券安排项目超过1.1万个，有1200亿元的专项债券作了重大项目的资本金，且2022年广义基建投资累计同比增加了8.3%。综上所述，在今年内外部环境不确定性增加，经济下行压力加大，财政收支形势复杂，在财政收入压力较大的情况下，财政政策保持较高支出强度，实施地方政府专项债发行政策不仅对稳定宏观经济大盘起到了重要作用，同时也将有力支撑新形势下城镇化发展的要求。Reference及数