建立完善收视调查行业监管机制的对策研究

建立完善收视调查行业监管机制的对策研究

经过近20年的发展，收视率已经成为电视行业使用最为广泛的节目评估指标，成为衡量节目时段价值、决定广告投放、调整节目设置、反映受众需求的重要标准。但是，我国收视调查市场尚未成熟，在快速发展过程中，行业监管缺位状况日渐突出，收视调查行业失范现象亦相当严重，业内外人士对收视调查的关注已经从技术层面转向行业体系层面，业界加强行业监管的呼声非常强烈。探索建立收视调查行业监管机制具有重要的理论与实践意义。一、电视收视调查行业当前存在的问题分析（一）收视调查数据的科学性、公信力受到质疑收视调查执行过程中的人为误差是行业公信力受到质疑的普遍原因。从操作层面来说，排除技术手段的差异和调查必然存在的误差，目前，影响收视调查数据可信度的两个主要问题是调查机构样本抽取和质量控制。一方面，调查公司为了控制成本，抽样样本量过少，并且没有做严谨的基础调研就建立调查网，样本不具有足够的代表性。另一方面，行业中出现了一些夸大数据代表性的误导或欺骗行为。例如，将一个省份的几个主要城市的人员收视仪数据综合处理后，对外发布所谓全省收视数据；为了争取客户，违背调查行业的规则，一味迎合客户；数据用户通过购买价格的高低来影响最终数据，出价高便可获得有利于自己的调查数据等。同时，也有来自数据用户不正当行为的影响，导致数据的真实性、可信度降低。收视率与广告价格之间存在的巨大利益关联，促使一些电视台和节目制作机构为了经济利益采取各种手段去干扰样本，“制作”收视率。事实证明，一旦样本户被有目的的人或机构找到并操纵，即可轻易“污染”收视数据。现有的《中国电视收视率调查准则》强调了调查机构的保密义务，并未规定样本户方面应尽保密义务，对被污染和质量低的样本户除了撤销资格外，也未作出任何违约惩罚规定。这就在客观上大大地降低了样本户的泄密成本，增加了样本户暴露的风险，为收视调查的客观公正留下漏洞。（二）收视调查数据的科学、理性使用有待培养目前，我国收视调查行业中存在大量对数据的使用不科学、不合理现象，严重影响了收视调查行业的健康发展。有些电视媒体对数据的发布断章取义，对外界造成误导。数据调查公司生产多个样本组数据，如央视－索福瑞的35城市组数据、72城市组数据、全国网数据等，收视率指标也有平均收视率、单次收视率以及月度、年度的区别，而这些区别经常被忽略或故意模糊处理。有时，同时会有几个频道或几个节目号称收视第一，对媒体本身和调查行业的声誉都造成不良影响。对收视数据的非理性使用还突出表现为过度崇拜收视率，以收视率为唯一评价标准。收视率天生具有一定的局限性，不可能反映满意度等其他重要指标。当前的电视媒介实践中存在着对收视率的理解偏差和应用领域的不适当，混淆了“节目可以用收视率评价”与“节目只能以收视率作为目标”，并且只以收视率指标来评价节目的价值。电视媒体对收视率的一味追求，随之而来则引起一系列媚俗、迎合的低俗化倾向。总体来看，目前数据用户对于收视数据的使用、分析、开发还处于较浅层次，对数据的深度应用有待进一步挖掘。收视调查行业发展中存在的一系列问题将监管机制建设推上紧迫的议事日程。近两年来，以《人民日报》为代表的重点新闻媒体聚焦收视率造假问题，呼吁实行行业监管和惩戒机制，引起巨大社会反响。通过建立监管体系，重塑行业公信力与数据权威性已经成为收视调查行业良性发展的必由之路。二、电视收视调查行业监管的必要性与监管机制现状（一）收视调查行业监管的必要性1.收视数据的信任品特性决定了行业监管的必要性在市场营销领域，美国学者P.尼尔森把商品分为搜寻品、经验品和信任品三类。搜寻品是指消费者在购买过程中，通过外观等因素就能获得充分信息，从而对其质量做出准确判断的商品；经验品是指在购买之后，通过实际消费过程才能获知其品质状况的商品；而信任品则是指即使在消费之后，消费者也难以完全判断其品质的商品，消费者对信任品的购买常受某些信任特性的左右。信任品一旦出问题，具有隐蔽性、累积性和难以追溯性等特点。收视数据即属于信任品之列，其生产要经历一系列相当专业、复杂的抽样、采样、统计分析的过程，加上对样本户信息的保密，数据用户与生产方的信息严重不对称，用户购买使用收视数据产品后也无法准确判断其质量，对收视数据生产方的专业性以及职业操守的信任是买卖双方交易的重要基础。如果没有监管机制的介入，潜在的危险与弊端不言而喻。因此，收视调查行业亟待建立客观公正的监管机构，对行业标准、执业资格、生产实施过程进行有效监管，最大可能地降低收视调查机构与数据用户之间的信息落差，帮助数据用户对数据产品做出评判和选择。2.收视调查行业的独家垄断格局决定了行业监管的紧迫性收视调查提供的数据产品被称为“通用货币”。单一货币制有利于交易标准的统一，世界上许多国家都遵守“一个市场、一种货币”的原则，由一家公司提供数据，作为广告商、广告主和广播电视媒体之间进行广告交易的衡量标准。因此，独家垄断的市场格局在全球收视调查领域较为普遍，国内许多业内人士也认可一家垄断的市场格局。但是，市场竞争的缺乏很可能使数据提供方丧失改进数据质量的压力和动力，并导致数据用户没有议价能力。从国外收视调查的发展经验来看，垄断性的市场只有建立中立、客观、公正的监督和审核机制，才能确保数据的公信力，保护数据用户的权益。我国收视调查行业自2009年初AGB尼尔森退出中国收视调查领域后，基本形成了央视－索福瑞一家垄断的格局，迫切需要强有力的行业监管体系对处于强势地位的数据生产商进行规范和监督，以维护数据用户正当权益。另外，占据我国收视调查绝大部分市场份额的调查公司属外资背景，国际先进市场调查集团直接、间接持有大量股权。而具有一定国际垄断地位的境外调查公司在东道国（地区）广播电视行业占有举足轻重的地位，一旦疏于监管就可能会滋生腐败现象，这在印度和中国台湾地区市场已有先例。收视调查行业涉及到国家意识形态问题，收视调查行业的无序发展会影响到国家信息安全和文化安全。因此，政府进行宏观有力的监管与行业组织进行的中观、微观的监管显得非常必要。（二）我国收视调查行业监管机制现状在我国收视调查行业20年的快速发展过程中，收视调查行业的监管主体不明、监管职能不清、监管手段不强，宏观、中观、微观各层次的行业监管缺位、行业监管乏力，整个行业几乎处于监管真空状况，这是导致收视调查行业出现无序发展状态的重要原因。1.用户委员会等监管方式效能有限，监管机制仍需改进成立用户委员会是目前收视调查主体自我监管的重要手段，如央视－索福瑞就成立数据用户委员会，定期召开会议就一些技术业务问题进行交流。但这与数据用户自发形成，与数据提供方相互独立，独立行使监督职能的用户监督机制还有很大距离，因此发挥的监管作用非常有限。为营造绿色收视率的行业环境，一些广电机构也加强了收视数据使用的自我监管，如中央电视台实施《收视率数据使用管理办法》，对收视率数据的使用和审批、发布及维护、查询及服务和违规责任等明确规定，以确保收视率数据的安全使用。但是，收视调查市场的健康和有序发展，仅仅依靠数据生产方或使用方的承诺、自律和自证远远不够，自我监管的力度与效果难以达到行业发展要求，需要建立完善多层次、多元化的行业监管机制。2.行业协会监管未获得行业认可，监管职能难以落实行业协会是行业监管的重要力量。目前，我国与收视调查相关的行业协会有三个，最早是中国广播电视协会下属的广播、电视受众研究委员会，成立于1991年。受众研究委员会的成立显示了广播影视管理部门对受众调查行业的重视。2001年，中国信息协会市场研究业分会成立，该会是按照民间组织的自我管理、民主决策等原则运行。2004年，由国家统计局发起成立中国市场信息调查业协会，该协会具有政府背景和一级协会的身份。在发达国家，行业协会是收视调查行业有力的第三方监管机构，负责制定准则、监督和执行，同时也是行业交流平台。然而，我国的三个行业组织对数据提供方、数据使用方以及调查样本户等行业各方的监管都显得力不从心。特别是我国广播电视行业协会对收视调查行业的监管尚未得到政府相关部门的有力扶持，也未获得业界的共同认可，因而行业监管职能难以落实。2009年，中国广播电视协会推出的《中国电视收视率调查准则》因为缺乏相应的机构或部门执行与实施，还无法落到实处。3.政府监管长期缺位，有关部门正逐步加强监管力度目前，收视调查公司由国家统计局管理，管理方式是公司成立时在统计局备案。除此之外，对收视调查公司的准入制度、业务指导等都没有相应的管理措施与规范。我国自上而下的统计局系统并没有利用自身的调查资源，为商用数据提供一个准确的标尺，使得市场中的多种数据真假难辨。长期以来，政府对收视调查行业的监管几乎处于真空状况。由于收视调查数据对电视行业的节目导向及产业发展都具有重要作用，广电政府管理部门已将收视调查逐步纳入管理范围，更加重视收视调查行业的健康发展以及节目评估体系的建设，逐步加强对收视调查的行业监管以及对广播电视媒体建立新节目评估体系的指导。2011年，国家广电总局将广播电视节目评估体系的研究和引导建立作为重点工作之一，通过广泛调研，形成建立新节目评估体系的指导性意见，将收视调查纳入管理部门的工作范畴，并已着手起草相关规范性文件。但是，对于市场化程度很高的收视调查行业如何管理仍在研究之中，一系列的规范性文件也尚未出台。三、建立多层次收视调查行业监管机制的对策收视调查牵涉到多方利益，直接或间接的相关利益方都有对收视数据生产进行监督规范的动机和义务。因此，对收视调查主体进行监管的主体众多，包括政府管理部门、行业协会、数据用户、广播电视受众、新闻媒体等等。其中，有具有强制力的刚性监管主体，如政府管理部门、被赋予监管职能的行业协会、自身利益密切相关的数据用户；也有软性的监管主体，如隐形分散的热心受众、进行社会话题设置的新闻媒体等等。软性监管主体的作用倾向于营造利于行业良性发展的环境，其监管作用较为间接和柔性，是刚性监管力量的补充。我国收视调查行业监管体系的建构，重点是由刚性的监管主体建立常设机构，履行监管职责，制定行业标准，对违规行为进行惩戒，维护行业的健康发展。参考国内相关行业与国外收视调查行业的监管经验，结合我国收视调查行业的特殊情况，可以探索建立收视数据用户、行业协会以及政府管理部门作为主要监管力量的多层次的收视调查行业监管机制。政府监管与行业协会、用户委员会监督机制共同作用，形成合力，维护国家信息和文化安全，促进行业健康有序科学发展。（一）建立独立的用户委员会监督机制用户委员会是对收视调查公司操作层面最直接的监督力量。它由数据用户包括媒体、广告主、广告公司选择代表组成，主要职能是监督收视调查公司的日常运作情况，并针对实际操作中存在的问题提出改进意见；就收视调查过程中涉及的调查方法选择和抽样方法确定等技术问题达成一致意见，并反馈给收视调查公司执行；就产品价格等问题与数据提供方进行协商论证等。目前，我国收视调查行业内的用户委员会是由数据提供方召集用户形成的，虽然也可以就一些技术业务问题进行交流，但与真正意义上的用户监督机制相去甚远。用户监督机制应由数据用户自发形成，与数据提供方相互独立，独立行使监督职能。鉴于中国收视数据用户较为分散，可由中央级媒体牵头，联合几家有号召力的省级电视台发起成立收视调查数据用户委员会。政府有关部门应从行政上支持和推动收视数据用户委员会的建立完善。（二）建立行业协会的监督机制行业协会是收视调查行业监管体系中的主要力量，参考其他国家的相关经验，行业协会的职能包括制定收视调查的行业标准，使之成为行业公认的从业规则；规范数据的使用行为，倡导科学、正确地理解和使用收视数据，减少“唯收视率论”和“收视率是万恶之源”等极端论调对收视调查行业健康成长的影响；规范数据调查公司和数据用户的行为，对于干扰破坏收视调查公正性和独立性的行为予以监督和处罚；委托其他机构对收视调查公司的业务进行独立审计和监督，并接受有关收视调查的投诉，通过协商数据生产方、使用方进行处理。调查显示，在我国行政体制的现实背景下，业内人士比较倾向于准政府组织或半官方组织形式的监管机构，即受政府委托或受政府管理但不属于政府行政系统，借助社会、学界和业界力量成立的包括各相关利益方、行业代表、专家学者及政府人员在内的监管机构，中国广播电视协会是我国广播电视行业中体制完备、最具号召力的行业协会，其下设的受众研究委员会也在2009年出台了《中国电视收视率调查准则》，可扶持其成为准政府或半官方的行业监管组织机构。政府相关部门可在政策、资金等方面支持行业协会的发展，推动行业协会制定的行业标准得到业内认可，帮助行业协会建立起可操作的资质审核、业务审核以及投诉处理程序。行业协会无法处理的重大问题、难点工作上交政府部门，行业协会对政府相关部门的裁量与处理有较大的建议权。（三）建立和完善政府监管机制政府机构对收视调查行业的监管主要体现在对行业发展宏观层面的引导及行业关键环节的监管。第一，密切关注业界发展，就影响行业规范发展的重大问题及时出台相关政策或指导性意见。第二，政府主管部门可以借鉴视听新媒体许可证管理方法，对收视调查主体进行执业资质的评估。如在外资公司介入中国收视调查业的问题上，政府有关部门可加快制定政策法规，在资本结构、控股方式等方面进行限定，合理约束外资媒介调查公司在中国的扩张，并依法禁止外资公司可能危害国家文化和信息安全的调查行为。第三，可借鉴新闻出版等相关行业的经验，广电政府管理部门扶持成