我国大部制改革述评

我国大部制改革述评

探索实行职能有机统一的大部门体制（简称“大部制”），是党的十七大和十七届二中全会作出的深化行政管理体制改革的重要部署。围绕“大部制”改革问题，国内学术界和实际工作部门进行了较为广泛的理论研究和实践探索。对此，笔者尝试性地进行描述和评论，以期为日后的进一步研究和探索提供参考和帮助。一、全方位扫描：八大论题的研究现状（一）关于大部制改革的背景与动因推进大部制改革具有深刻背景和多重动因。有学者认为，大部制改革“既是社会主义市场经济体制深层次改革的需要，也是深化行政体制改革的重要环节。”①也有学者提出，“无论是从政府和市场的关系，还是从与国际接轨来看，中国的行政机构都应该向大部制转变。”②还有学者对政府机构改革存在的主要问题进行了较为深入的分析：一是政府部门职能分工的状况不适应经济社会发展和市场经济体制的需要。如政府部门设置过多，政府职能转变还没有完全到位，决策、执行、监督职能配置不够科学，政府部门之间职能交叉、政出多门、权责不清的现象比较突出等。二是目前经济运行中存在的一些突出问题与政府机构改革相对滞后、机构设置过细有关。如经济运行过热的苗头日益明显，中央宏观调控的效果不佳，与部门利益作祟有很大关系等③。笔者认为，我国政治体制改革、经济体制改革、文化体制改革和社会体制改革的深入推进和综合影响，是大部制改革的深刻背景。着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，建设服务型政府是大部制改革的内在基本动因；进一步消解经济社会发展中的体制性障碍，推动科学发展，促进社会和谐，更好地维护人民群众的根本利益，是大部制改革的外部驱动因素。（二）关于大部制的含义与特征有学者提出，“所谓大部门体制，就是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。”④有学者认为，“大部门体制，或者大部制，就是在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。大部制是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。”⑤基于上述含义的界定，有学者揭示出大部制的四个基本特征：一是“大”。这种“大”表现为组织规模大和职能范围广；二是“少”。就是职能部门少，如实行大部制的美国政府仅15个职能部门等；三是“合”。实行大部制的目的之一是整合行政资源；四是“协”。大部制改革必须有机整合机构，优化组织结构，使之高度协调⑥。很显然，大部制是将政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，或将一些职能相近或相关的部门整合为一个较大的部门。与按照政府专业管理职能设置政府机构的“小部制”不同，大部制是一种政府事务综合管理的体制。“职能有机统一”是大部制的精髓所在；“宽职能，少机构”则是大部制的鲜明特征。（三）关于大部制改革的目的与作用学者们大都认为，大部制改革的基本目的是拓展政府职能，深化行政管理体制改革，建设服务型政府。有学者具体分析大部制改革的目的，认为“推行大部门体制的主要目的不在于精简机构和裁减人员，而是为了集中和综合决策，……建立决策、执行、监督相对分开的行政管理体制，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，确保决策科学、执行有力、监督有效。”⑦对于大部制改革的作用，一些学者认为可以化解当前政府机构重叠、职能交叉、政出多门的问题以及权限冲突的矛盾，有助于减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能，降低行政成本。也有学者主张，大部制改革“有利于部长承担政治责任与行政责任，有利于责任政府的建设。”⑧还有学者认为，大部制改革“是建设服务型政府的重要举措”⑨。在笔者看来，大部制改革的目的和作用归结到一点，就是保障和改善民生，促进和谐社会建设。（四）关于大部制改革的原则与方法学者们从多个层面构建了大部制改革的原则。有学者认为，大部制改革应坚持两个基本原则，即同经济社会发展的现实需求相联系的原则和配套推进的原则⑩。也有学者从公共权力回归的视角提出大部制改革的三个原则：以公共精神为指导原则、整体性原则和精兵简政原则(11)。还有学者根据行政机构设置和职能有机统一的要求提出新的大部制改革的三个原则：以解决部门权限冲突为适用原则、以有效实现政府政策为部门分立的最高准则和以实行行政机构和行政职能的统一为整合原则(12)。在改革的具体方法上，有学者认为，大部制改革必须纳入政治体制改革的轨道：“大部制改革已不是一次单纯的机构改革，甚至也超出了行政管理体制改革的范畴，应当将其视为更深层次、更广维度的政治体制改革的一个重要基础环节”(13)。也有学者认为，“实行大部制，必须和经济体制改革、事业单位体制改革相结合，真正做到政事分开、政企分开。”(14)还有学者提出，新阶段进行大部制改革，要按照决策、执行和监督相互分离的原则，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制(15)。依笔者之见，大部制改革在方法上可以多样化，但其根本原则是职能有机统一和相互协调。上述各项改革原则都应当置于职能有机统一和协调的框架之内。（五）关于大部制改革的重点与难点大部制改革与以往的机构改革具有本质区别。按照大部制的方案调整政府组织结构，无疑会对政府的管理方式和运行机制产生重要影响。厘清和把握大部制改革的重点和难点，有利于改革的顺利推进。有学者提出，大部制改革“重在精简统一效能”(16)。也有学者分析，大部制改革应重点解决职能和机构整合问题、决策与执行分开问题、各类政府机构关系问题和地方政府机构设置问题(17)。对于大部制改革的难点，有学者认为有四个：(1)如何按照“决策、执行、监督”相互制约又相互协调的要求重建政府权力结构和运行机制，为大部制下的权力监督提供保障；(2)大部制能否有效遏制和消解部门利益，成为最为关键的问题之一；(3)大部制改革可能会牵动政治体制改革，没有政治体制改革的推进，真正的大部制很难确立；(4)大部制改革的策略和方法至关重要(18)。笔者认为，目前大部制改革的重点在于转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能；改革的难点在于如何调整权力关系、消解部门利益、实现有效监督。（六）关于大部制改革的思路与步骤有学者提出，推行大部制改革的基本思路是：围绕政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能，对现有政府部门的职能进行亚职能分解，根据职能同类原则对部门进行优化组合，以职能领域为横向主线、以权力程序运行为纵向主线综合设计政府部门结构，组合形成“大部门”(19)。这种以政府职能为核心的改革思路基本上反映了学术界的倾向性观点。在改革的步骤上，学者们提出了多种看法。有学者认为，大部制改革“既应当把握趋势，积极探索，不断推进；又应当把握节奏，审慎稳妥，循序渐进”(20)。有学者提出，为了更好地推进大部制改革，应当遵循先行试点、稳妥实施和系统设计三个步骤(21)。还有学者对大部制改革的实施方案进行探索，指出“我国大部门体制改革必须遵循自上而下的改革逻辑：一是按照决策、执行、监督分离的原则对整个政府机构进行重组；二是按照职能有机统一的原则进行整合，继而在大部委内部再实现决策、执行、监督分离。”(22)笔者认为，大部制改革是深化行政管理体制改革的重大举措，必须统筹谋划，践履“自上而下”、分层推进的改革逻辑。（七）关于大部制改革的国际经验与借鉴有学者对国际社会大部制的经验进行简要描述和国别介绍(23)。国外实施大部制改革主要是为了克服和解决机构重叠、职能交叉和权责脱节等政府管理问题。它是由市场经济比较成熟的国家率先探索并逐步实行的一种行政管理模式。大部分国家的中央政府组成部门在20个以下，如澳大利亚和英国19个，美国和法国15个，德国14个，日本12个，机构设置最少的只有8个（瑞士）。而我国国务院组成部门在2008年改革以前有28个，机构设置较多。也有学者介绍国外大部制改革的方法和特点。其方法包括多措并举，合力推进；配套改革，体制支撑；加强协调，注重整合；强调技术，讲求细节。其特点是应需而设，职能为基；渐次推进，因时制宜；有共性，无模式(24)。从总体上看，学者们对国际社会大部制的介绍和研究较少，且处在概念转述和内容描述阶段，缺乏对国际上大部制改革的深层动因、实践模式和运作机制进行深入的分析和探索。（八）关于大部制改革的愿景与阻力大部制改革将成为我国机构改革的引擎，为我国政府行政管理体制改革勾勒出一种美好的愿景。学者们在这方面表达了乐观性的见解：“大部制这一多方求证的可行思路，无疑将继续沿袭本届政府向现代服务型政府转型的努力，成为改革开放以来第六次政府机构改革的指导原则，为十七大描绘的宏伟蓝图提交一个执行路线图”(25)。另一方面，大多数学者对当下大部制改革面临的阻力给予了清醒的估计。有学者提出，要冷静看待大部制改革，“如果没有政治体制改革的推进，真正的‘大部制’也许很难确立”(26)。有学者具体指出大部制运行中的问题：大部的确切边界划定问题、部门的整合问题、内部管理上的困难与运行成本问题以及对大部组织的监督问题(27)。也有学者指出大部制改革的“四道难题”：权力磨合难、人员分流难、机制磨合难和运行监督难(28)。更有学者较为详尽地分析了大部制改革中的三大问题所形成的阻力：对权力的约束与监督问题、党政权力对接问题和改革策略、方法的选择问题，改革的最大阻力是多年来被强化了的部门利益。笔者认为，大部制改革可能遭遇的阻力主要是有悖于政府公共属性和人民群众根本利益的部门利益的作祟。只要崇尚和坚守政府的公共性，切实践履执政为民的宗旨，改革的阻力就可以转化为改革的动力。二、双层面探索：中央与地方的改革进路实行大部制是党和政府在总结以往机构改革经验的过程中所形成的一个重要主张。在十七大提出大部制以前，中央政府和地方政府两个层面都进行过与大部制相关的改革探索。（一）中央政府大部制改革的实践探索新中国成立后，我国在中央政府层面多次进行过与大部制有关的改革。早在20世纪50年代，就设立过具有大部委特点的国家经委。改革开放以来，为适应经济社会发展的需要，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年（含1999年启动的省级机构改革和2000年启动的市县乡机构改革）和2003年进行过较大规模的政府机构改革。这五次改革实践所积累的一条重要经验，就是按照精简、统一、效能的原则，不断推进政府机构与职能的有机整合，促进政府事务综合管理。例如，在1998年国务院机构改革中，为适应经济和社会的发展，解决长期存在的部门职能交叉、权责不清、多头管理问题，推进了职能与机构的整合，将原来由劳动、人事、民政、卫生部门管理以及由各行业分管的社会保险工作，统一归口由新组建的劳动和社会保障部管理，还将原来由3个部门分管的药品、药政、药检事项，统一交由国家药品监督管理局管理。这些改革与调整，在一定程度上体现了大部制的要求。又如，在2003年进行的行政管理体制改革中，将国家经贸委的内贸管理、对外经济协调和重要工业品、原材料进出口计划组织实施等职能，国家计委的农产品进出口计划组织实施等职能，以及外经贸部的职能有机地整合起来，组建商务部。可以说，商务部的组建是我国大部制改革的“先行试水”(29)。2008年3月公布的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，是对我国中央政府大部制改革的总体规划和具体部署。根据这两个文件，我国中央政府按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。与此相适应，这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。这次国务院机构改革涉及调整变动的机构15个，正部级机构减少4个。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。（二）地方政府大部制改革的经验模式在中央政府进行大部制改革探索的同时，一些地方政府也启动了大部制改革的探索实践，形成了一些进路各异、特色鲜明的经验模式。1.“单部门突破”的成都模式作为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区，成都市政府把与城乡协调发展关系最为密切的农、林、水和交通部门作为改革的“突破口”。从2005年年初开始，先后推出了撤并机构的举措：撤销农牧局、农机局，成立农业委员会；撤销林业局和城市园林管理局，组建林业和园林局；组建水务局，对全市城乡水资源实施统一调度和管理；撤销交通局、市政公用局，成立交通委员会，等等。成都市政府组建这些新的大部门的基本思路，是在对原有部门职能进行梳理的基础上，把职能和管理范围相近、业务性质相同的部门合并，集中资源和力量办大事、办实事、快办事、办好事。这些“大农业”、“大林业”、“大水务”、“大交通”等大部门，与计划经济体制下的部门大权独揽不同，其主旨在于做到分工合理、决策科学、执行顺畅、办事高效(30)。成都市政府大部制改革进路的主要特点，是以单部门突破来改革职能交叉分割体制。与一揽子推进改革的做法相比，这种改革减少了改革的阻力。从效果上看，成都市新组建的水务局结束了长期存在的“多龙治水而难治水”的局面，形成了“一龙治水而善治水”的良好格局。当然，成都市的大部制改革也面临一些难题，如机构“上下不对口”、人员分流难等。2.“两集中、两到位”的镇江模式镇江市政府的大部制改革主要体现在行政服务中心的构建上。2004年，镇江市政府明确提出市行政服务中心要尽快实施以归并审批职能为核心的“两集中、两到位”，即进驻行政服务中心的各部门行政审批职能向一个处室（行政服务处）集中，部门行政服务处向行政服务中心集中；部门行政审批事项进驻行政服务中心的工作要落实到位，部门对窗口工作人员的授权要落实到位。2005年8月，镇江市政府对“两集中、两到位”工作进行了动员部署，成立了以常务副市长为组长的工作检查验收领导小组。2006年11月，在温州举行的“苏浙皖沪”第九次行政审批中心联席会议上，镇江市行政服务中心的“两集中、两到位”经验，引起了入会各方的高度关注，成为会议的共识，被业界称为“镇江模式”(31)。镇江模式的基本特点，是行政服务中心职能归并的“两集中、两到位”，体现了大部制职能归并、统一的要求。从效果上看，到2007年下半年，镇江市进驻中心部门（单位）的事项到位率达97.2%、职能归并率为97%，极大地提高了行政效率。但也应当指出，镇江模式仅仅注重机构与职能集中、事项与人员到位，未能真正体现各种行政权力相互协调的诉求。3.“多牌同挂”的随州模式与上述两种模式相比，随州市政府的大部制改革不仅时间较长，而且改革内容更为全面，呈现出整体推进的态势。2000年6月，随州市由省直管市升格为地级市。从此，该市按照升格不增编的要求，进行了7年多的大部制改革探索。随州市的主要做法是，把一些职能相近的机构合并，有的只挂牌不单设。比如，外事、侨务和旅游部门合并，设立“外事侨务旅游局”；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并，统称“文体局”；社科联、作协、文明办、网络办、外宣办都挂在宣传部；党史办、地方志编纂办公室、档案局、档案馆也合并成一个机构。(32)随州市大部制改革的“多牌同挂”，不仅仅是为了解决人员编制问题，还体现出机构整合的主旨。《随州市直党政群机构设置及人员编制方案》中的“合并同类项”，彰显出机构整合的思路：职能基本相近的机构能合并的尽量合并设置，职能衔接较紧的机构采取挂牌设置，职能交叉的机构能不单设的尽可能不单设。随州模式的表现形式是“多牌同挂”，实质是机构整合。从效果上看，职能部门的合并、人员的精简促进了行政效率的提高。如随州市实行基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险“五保合一”，社保中心的27个编制内工作人员负责59.2万人次参保人员的保险费征收和保障金支付。当然，随州市的大部制改革也出现了机构反弹的困局，改革7年多出了9个市直机构(33)。除了以上三种模式，长株潭城市群、长三角地区等区域管理体制改革及其他省市行政管理体制改革也积累了一些有关大部制改革的经验(34)。综上所述，我国一些地方政府在大部制改革方面因地制宜、各辟进路，取得了积极进展和有益经验。但是，这些改革大都是外延型的初步尝试，与职能有机统一、权力相互制约又相互协调的内涵型改革要求相比，还有较大差距。三、总体性评述：共识、分歧与前瞻总体观之，我国学术界在大部制改革问题上既形成了基本共识，又存在一些分歧。大部制改革是我国深化行政管理体制改革的突破口，其目标取向是建设服务型政府，更好地维护人民群众的利益，这是学术界达成的一个最基本的共识。除此之外，学者们在以下几个方面也形成了广泛共识：(1)大部制是改革和完善我国现行政府组织体系的一项重要举措，它具有诸多优点：有利于集中和整合资源，克服部门本位主义；机构大量缩减，为行政协调开辟了一条新的途径；破解职能交叉、“多龙治水”等矛盾；决策与执行分离，提高公共服务效能；加强宏观调控，有效应对现实的社会问题；有利于推动地方政府改革的顺利进行(35)。(2)大部制改革要善于化阻力为动力，以公共利益消解部门利益，把握好部内协调的负荷与难度，防止出现争权夺利、条块冲突、盲目合并、流于形式等问题。(3)大部制改革应以转变政府职能、提高行政效能为核心，以权力协调和职能归并为基础。(4)大部制改革应有政治体制、经济体制、文化体制和社会体制的改革相配套。(5)大部制改革应以相应的法规制度作保障，避免出现“变形”或“回潮”的现象。围绕大部制改革问题，国内学者主要在以下三个方面存在分歧：一是我国大部制改革是以学习国际经验为主，还是立足本国国情；二是自上而下推进，还是自下而上推进；三是一步到位、整体推进，还是先行试点、分步推进。笔者认为，应当通过严谨、科学的研究活动，巩固和扩大共识，减少和弥合分歧。笔者还建议，为使今后大部制改革的研究和探索更具科学性和有效性，应当从理论和实践两个维度着力。就理论维度而言，一要拓展研究视野。对国际上大部制改革的深层动因、实践模式和运作机制进行深入分析，总结其规律，并结合中国的历史背景和现实情况进行比较研究和本土化探索。二要转换研究方法。当前，学术界大都运用规范分析的方法阐述和揭示大部制的概念、特征等基本理论问题以及大部制改革的一般要求。这种状况的形成与我国大部制改革的实践时间不长有关。随着大部制改革实践向纵深推进，我们应当着重运用实证方法和实验方法进行研究。通过实证研究，总结国际、国内大部制改革的有益经验，提出更具科学性和针对性的理论观点和政策方案；通过实验研究，检验和修正实证研究的结论和方案，并在进一步的实验和实践中总结和提炼新的大部制改革理论和方案。从实践维度来说，为了使我国的大部制改革顺利推进并取得成功，需要人们以高度的思想智慧和操作艺术正确认识和处理“六大关系”，即全面推进与重点突破的关系、立足本国国情与借鉴国外经验的关系、维护公共利益与消解部门利益的关系、职能统一与相互制约的关系、权责一致与合理分工的关系以及优化结构与提高效能的关系。注释：①熊文钊、张伟：《“大部门”前瞻》，《瞭望》，2007年第50期。②贺军：《大部制改革即将启动》，《中国企业家》，2007年第23期。③董方军等：《大部门体制改革：背景、意义、难点及若干设想》，《中国工业经济》，2008年第2期。④李军鹏：《建立大部门体制：势在必行》，《领导之友》，2008年第1期。⑤汪玉凯：《冷静看待“大部制”改革》，《中国经济时报》，2007年12月10日。⑥陈建先、李凤：《以全球视角认识“大部门体制”》，《重庆日报》，2008年1月7日。⑦董方军等：《大部门体制改革：背景、意义、难点及若干设想》，《中国工业经济》，2008年第2期。⑧李军鹏：《“大部制”有利于问责》，《南风窗》，2007年10期（上）。⑨杨建顺：《“大部制”是建设服务型政府的重要举措》，人民网：/GB/64093/64099/6970207.html.⑩迟福林：《对实行大部门体制的几点看法》，新华网：/politics/2007-12/24/content_7305150.htm.(11)竹立家：《大部门体制：从源头上遏制腐败》，《廉政瞭望》，2008年第2期。(12)于安：《“大部门体制”期待大智慧大视角》，《法制日报》，2008年1月11日。(13)车海刚：《大部制：政治体制改革的重要一环》，新华网：/theory/2008-01/30/content_7522971.htm.(14)刘国旺：《“大部制”指向建设服务型政府分两阶段实施》，人民网：/GB/6961100.html.(15)迟福林：《新阶段大部门体制改革的特殊性》，《中国经济报》，2008年2月22日。(16)王俊秀：《“大部制”改革：重在精简统一效能》，《中国改革报》，2008年1月22日。(17)沈荣华：《积极稳妥地探索实行职能有机统一