审计机关审计项目审理工作的实践与理论探讨

审计机关审计项目审理工作的实践与理论探讨

当前，内蒙古各级审计机关审计项目审理工作已全面推开，在审理制度设计与安排、审理机构与人员组建配备、审理内容与程序、审理功能与作用等方面都在进行实践与探索，有较深的体会和认识，也存在困惑和不足。借此机会与同仁探讨。一、审理组织机构和制度建设一是2000年，内蒙古审计厅在政府机构改革时，根据审计工作需要成立了法制处，并按照国家审计机关审计复核准则和审计机关审计报告编审准则要求，将审理工作由开始时兼职人员对部分审计项目进行审理，转为专职审理人员对重大审计项目的审理。2003年，内蒙古审计厅在研究提高审计质量需要和已设立法制处的情况下，又单独设立了审理机构——审理处（为内设处室），并制定和实行了“集体审理审计项目”内部控制制度，即要求对本年度所有审计项目均由审理处审理，实行“厅审理委员会集体审定”制度。部分地市审计机关也相继成立了审理（法制）科室，开始探索此项工作。二是2004年，审计署审计机关审计项目质量控制办法颁布施行之后，内蒙古审计厅对这项制度在基层审计机关的贯彻执行情况进行了调研，并根据实际需要进行现场辅导和培训。同时，针对基层审计机关开展审理工作的情况，制定了加强审理复核的办法，其主要内容有：全区各级审计机关必须设立审理委员会并内设审理科、股（室）；制订审理制度并对审计项目进行集体审定；审理委员会集中审定的审计项目应当是本审计机关出具审计报告、作出审计决定的所有审计项目，等等。三是为提高全区审计机关审计项目质量，内蒙古审计厅进一步完善了全区优秀审计项目评选办法，积极开展全区优秀审计项目评选工作。即修订和完善了全区优秀审计项目评选办法，制定了全区优秀综合性审计项目评选办法等制度，使全区审计机关上年度完成的所有审计项目都能参与评选，充分利用评选优秀审计项目这个平台，促进审计项目质量稳步提高。四是2006年，经内蒙古政府批准，内蒙古审计厅设立的审理处被正式批准成立。在机构确定和人员配齐后，内蒙古审计厅审理工作按照“压数量、保质量、抓重点、出精品”和“改进方法、加大力度、保证质量、提高效率、文明审计”的工作思路，全面履行职责。同时，我们在“多级审理”和“厅审理委员会集体审定”的基础上，增加了“总审计师对多级审理把关”的程序，相应修改了审计项目审理办法，使审计项目质量水平进一步得到了提升。二、审理内容、程序和责任追究一是前述已提及从2003年起，内蒙古审计厅探索性地开展了审理工作，率先在全国省级审计机关组建成立了审理机构并配备了业务骨干，同时制定了审计项目审理和审理委员会审定制度，从组织机构、人员配备和制度方面做了基本准备。审计机关审计项目审理制度的主要内容为：审计厅成立审理委员会，对本年度所有审计项目进行集体审定，并负责评估和追究审计项目质量责任及审计项目评优工作；审理委员会下设办公室，办公室设在审理处；实行审理委员会集体审定的审计项目系审计厅出具审计报告的所有项目；审计项目的审计工作方案或者重大项目的审计实施方案，根据需要可以提交审理委员会审定；审理会议对审计项目的审计评价、问题定性、处理处罚、移送处理、被审计单位对审计报告的书面意见中有关问题的异议意见和适用法律法规规章是否适当、准确、合法以及其他需要审定的事项进行讨论审定。二是审理会议审定审计项目的程序：审计项目实施单位应当将提交会议审定的审计报告代拟稿复印件分发给各位厅领导，其他审理委员通过审计厅内网连接在线审理（审理处在审理会议召开之前，就已将总审计师把关后的审计报告和审计决定等审计文书代拟稿挂在厅内网上供各位审理委员审阅）；审计项目实施单位负责人或者审计组组长（主审）汇报审计项目的完成情况，包括审计实施方案的执行情况，审计评价及其可能存在的风险，违法违规问题定性和处理处罚意见及其法律依据，汇报被审计单位对审计报告中有关问题有异议的意见，提出难以定性处理的问题及其法律法规依据不明确等方面的事项；审理处汇报审计项目的审理情况或者审计组所在部门对审理意见有异议的部分；参加会议的审理委员会的每位成员都要独立发表意见，每位审理委员现场按照标准进行打分，且分值公开，打分结果还要与优秀审计项目评比挂钩，之后集体进行讨论并形成会议决定；审计项目实施单位和分管厅长根据审理纪要，修定和签发审计报告、审计决定书和审计移送处理书以及审计通报、公告等。审计决定作出罚款数额达到听证规定的，审计项目实施单位应当按照规定履行听证程序。三是为加强和细化审计项目质量管理，内蒙古审计厅在参考相关审计项目质量责任追究办法的基础上，制定了审计机关审计项目质量责任追究办法，以对审计项目质量的全过程进行管理和控制。内蒙古审计厅对审计质量责任的概念、责任范围、责任提起和认定、责任处理等进行了界定和规定。审计项目质量责任，是指审计项目质量责任人在执行审计项目过程中，因故意或者重大过失，违反审计法规、审计准则等相关规定，依法应当承担的责任。前述责任具体分为直接责任、审理责任、领导责任。直接责任是指直接履行审计职责的审计人员因故意或者重大过失产生质量问题应当承担的责任。审理责任是指对审计项目质量负有审理职责的审理人员、审计组组长等因故意或者重大过失未能发现质量问题应当承担的责任。领导责任是指对审计项目质量负有监督、管理和审定等职责的相关部门负责人因故意或者重大过失未能发现质量问题应当承担的责任。审计项目责任人在实施项目过程中，出现以下审计项目质量责任的应当追究责任：审计实施方案在编制、调整中，因审计范围、审计重点、审计内容、审计方法等确定不当，造成重大问题应当审计而未审计的；未严格执行审计实施方案造成重大问题应当发现而未发现的；审计查证的问题严重失实或者审计过程中发现的问题在审计工作底稿中不予反映或者不如实反映的；审计报告中反映的内容严重失实或者对审计工作底稿记录的重大问题在审计报告中不予报告或者不如实报告的；审计发现的违法违规事项或者人员，国家审计机关有权按规定进行处理而未处理的；审计发现的违法违纪事项或者人员应当移送有关部门处理而未按照规定进行移送的；审计报告的事实和数据错误导致审计报告中相关事项的原因分析、审计意见和建议严重失当的；审计信息反映的内容严重失实的；应当追究审计项目质量责任的其他情形。对审计项目质量责任人的处理形式有：责令改正错误；告诫、批评教育；责令书面检查；通报批评；取消当年评优、评先资格及以前与此项目有关的评优、评先结果；取消一年内晋级、晋职资格；停职培训转岗。需要对责任人的行为给予行政处分或者涉嫌犯罪的，依照相关法律予以处理。审计项目质量责任追究的提起途径有：审计项目审理结果；审计项目质量检查结果；自然人、法人或者其他组织的检举、控告、投诉；领导审定审计结果类文书时发现有关质量问题：审计案件的复议、判决或者裁决的结果等。对审计项目质量责任人故意隐瞒重大审计事项、滥用职权、玩忽职守、情节严重的，以及两次或者两次以上发生同类型过错行为等情况的进行从重处理。上述制度设计和安排使审计项目质量控制从内容、程序和责任追究等方面建立起基本框架体系，如图1。三、审理人员配备条件和技术方法要求一是审计机关审理人员要具备较好的政治业务素质。审理人员要坚持依法审理的原则，做到有法必依，有错必纠，敢于碰硬，忠于职守。二是审计机关审理人员从业资格要达到较高水准。审理是一项政策性、专业性较强的工作，对审理人员的知识结构和能力要求是较为全面和较高的，既要有较强的专业知识和业务能力，又要具备一定的经济和法律知识，且能熟练掌握相关的法律法规，内蒙古审计厅审理人员构成见表1。三是注重审理方式方法的现代化建设。审理工作面临任务重、人员少和手段落后等问题，解决的方式是要加大审理信息化建设的力度，不断拓展审理信息化平台，完善审计管理系统（OA）平台、审理资料查询系统平台，大力推进计算机技术与审理业务的全面融合，深入挖掘软件的各个模块功能，提高审理政务电子化水平。充分利用计算机系统进行辅助审理，通过计算机网络查阅被审计单位有关信息及法律法规，将审理资料通过计算机网络进行传递，审理人员在网上审理审计项目，审理委员会在网络上发表意见等（审计结果未公示之前主要以审计厅局域网为主）。四、审理功能和作用一是审理提高审计质量的功能路径。在具体操作层面上，审计机关对审计项目的审理功能路径有：检查审计是否符合相关的审计准则；审计项目是否按照审计实施方案确定的审计范围和审计目标实施审计；与审计事项有关的事实是否清楚；收集的审计证据是否具有客观性、相关性、充分性和合法性；适用法律法规规章是否正确；对违反国家规定的财政收支、财务收支行为的定性是否准确，处理处罚意见是否适当；审计评价、审计意见建议是否恰当；审计程序是否符合规定，等等。经对上述审理功能和程序的全面履行，对提高审计质量和控制审计风险具有重要作用，内蒙古审计厅审计项目审理结果如表2。二是审理控制审计风险的功能。审理是审计机关内部审理机构及其审理人员，在审计机关审定审计报告和作出审计决定前，对审计机关审计项目实施全过程进行核查并提出改进意见的行为。其目的是强化审计机关内部控制和管理机制，以提高审计工作质量和控制审计风险。三是审理有效履行职责，可充分发挥审计的“免疫功能”和建设性作用。刘家义审计长在2008年的全国审计机关法制处长培训班上指出，这要把“复核”改为“审理”，把审计署法制司的“复核处”改为“审理处”，这是针对全国经济社会发展、各级党委和政府需求、内外部环境变化、对审计机关审计质量要求和自身发展规律而提出的。我们理解审理概念的内涵和外延要比“复核”更广泛和具有实质性内容，也更符合提高审计质量和控制审计风险的实际需要。上述内容后被写入审计法及其实施条例和国家审计难则相关条款之中，要求审计机关及其人员执行，这对发挥审理法定职责具有重要的作用。五、审理问题与对策（一）审理问题。一是审理机构尚未建立。因受多种因素制约，部分基层审计机关的审理机构尚未单独设立，而是挂靠在法规机构；二是基层审计机关优秀审理人员少，且审理人员数量严重不足，对开展审理工作影响极大；三是基层审计机关审理制度和机制不健全，审理工作未能做到位，审理工作流于形式；四是基层审计机关相当数量的审计项目未通过审理委员会进行集体审定。（二）审理对策。一是审计机关应当依法设立审理机构和配备业务骨干；二是审计机关要建立和