我国人防工程建设管理现状与对策

我国人防工程建设管理现状与对策第一页，共32页。二加强人防工程建设的几点建议三各级政府和人防、规划、建设等部门应高度重视人防工程建设一我国人防工程现状及存在的主要问题第二页，共32页。

中国成立以来，党中央、中央军委非常重视人防工程建设。二十世纪六七十年代在“深挖洞、广积粮”的号召下，全国各地修建了大量的坑地道人防工程。这些工程虽然设计和建设不很规范，但其中一部分防护层较厚，内部空间较大，稍加改造和适当完善仍将发挥一定的作用。近年来一些城市选择防护能力强、交通便利的坑道工程改造成本市的指挥所，选择一些内部空间较大的坑地道工程改造为防空专业队工程、医疗救护工程和仓储工程等。

一我国人防工程建设现状及存在的主要问题1我国人防工程现状第三页，共32页。 1996年10月颁布了《中华人民共和国人民防空法》使得人防工程建设走上了法制轨道、确保了人防工程建设有法可依。改革开放30年来，随着国民经济的发展，党中央、中央军委以及各地党委、政府对人防工程的建设更加重视。相继由国家四部委颁发了《人民防空工程建设管理规定》，国家人防办颁发了《人民防空工程条例》、《人民防空工程建设管理规定》和《人民防空信息系统建设暂行规定》，今年元月国务院和中央军委以国发[2008]4号文的形式颁发了《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》。

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近年来，各大军区、各省、自治区和各市人民政府相继出台了“人民防空工程建设管理条例和建设要求”。这样就使得人防工程建设达到了有法可依，有法必依，依法建设，依法管理的力度得到了加强，大大推动了人防工程建设的速度。为完善城市人防工程体系、增强城市综合防空能力取得了政策性的保障作用。使人防工程建设真正做到“坚持城市建设相结合，坚持长远建设与应急建设相结合；坚持国家投资与社会投资建设相结合”。

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但从全国人防工程建设情况来看，目前仍存在以下现象：

(1)发展不平衡

由于我国各省、市经济发展不很平衡，人防工程建设管理队伍的落实有先有后，加之政策导向等多方面的因素影响，全国各省、市人防工程建设发展很不平衡.

例如：沿海发达省份和长江三角洲省份以及京、津、沪地区目前人均掩蔽面积已达到1.2-1.5m2/人，有的城市达到期2m2/人，再加上近几年地面房地产开发项目的增长，这个数字还在增大。象南京、杭州、上海每年新增人防面积100万-150万平方米。有一些地级市每年新增人防面积也有四、五十万平方米。但经济欠发达地区或者说人防工程建设起步较晚的省、市加上老工程在内（有的根本不能使用）人均防护面积只有0.5m2/人左右，有的还达不到这个数值。第六页，共32页。

再例如，单从人防指挥工程来看经济较发达省、市，除了已建好符合标准的基本指挥所外，现在正在着手建设预备指挥所和移动指挥所。在十一五期间要求建成县、区和街道一级的基本指挥所。而有些省市到目前为止市级基本指挥所还没有建成。即使在建指挥工程，其内部的设备和通信设施也不完善，难以发挥战时的防空指挥和平时应急救援指挥的作用。

(2)布局不合理

从我们掌握的情况来看，全国各省、市或多或少都存在人防工程布局不够合理、各种配套工程跟不上的现象。尤其是老城区，人居密度较大，地面建筑功能较为完善，近几年改造的可能性不大。这些城市前几年的建设重点在二等人员掩蔽部和物资库，而缺少了与之配套的防空专业队工程，医疗救护工程，食品站、供水站和地下供电站等工程。第七页，共32页。(3)防护设备不完善、设备维护能力不够

从我们参与的一些城市人防工程规划编制过程中的调研来看，大多数城市人防工程防护设备安装到位率不高，如防护门、密闭门、防爆活门等防护设备安装都不到位，封堵框装上了，而封堵板不知在什么地方。这些设备如果都要等到战前安装，到时哪有这么多的生产厂家生产这些防护设备。哪有这么多的熟练工人来安装这些设备。即便有的工程防护设备也安装到位，但由于平时缺少一系列的维护保养程序和政策。同时维护经费远远不够等一系列问题，导致安装好的设备有的锈迹斑斑，有的就根本无法开启，这样临战前就无法使用。第八页，共32页。

2人防工程建设中存在的问题

①人防工程建设规划滞后或执行不严

人民防空工程建设规划是一个城市人防工程建设的重要依据，它是依据各城市总体规划，根据城市的防护类别和战时留城人数和城市重点防护目标的性质、位置等多种因素科学地计算出各类防护工程的数量并合理的分布在不同的建设地点，以便提高整个城市的综合防护能力。第九页，共32页。

到目前为止有些城市根本没有一个与城市建设相配套的人防工程建设规划。即便有，在城市建设中执行的也不够严格，随意性太大，尤其是在工程建设类别上。例如某一个工程按照规划要求应该建一个防空专业队掩蔽部或医疗救护站，由于该类工程相对投资较大，开发商就找领导托关系要求建人员掩蔽部或物资库。又例如某一个工程按照规划应该全部建人员掩蔽部，该开发商同样找领导托关系要求建物资库和车辆掩蔽部。更有甚者找领导打招呼什么都不建。 ②布局不合理（前面已讲过）。第十页，共32页。 ③配套工程建设得不到落实 目前我国大量的人防工程建设主要依托结建工程及结合地面建筑修建防空地下室，同时其建设的指导思想为以建为主（尤其是人防工程量较少的城市），收费较少。地面建筑又以开发商建设为主，开发商所建的地下室主要是6级（或6B级）人员掩蔽部和物资库。 如果根据规划某一地块应建一座防空专业队人员掩蔽部或车辆掩蔽部，或医疗救护站。因该人员掩蔽部为一等人员掩蔽部，抗力等级为5级。如果为防空专业队车辆掩蔽部，因该掩蔽部的车辆主要是工程车辆，要求层高较高（通常5-6米），抗力等级为5级。如果为医疗救护站（或人防医院），其抗力等级为5级，口部所占的面积又大。总之这些工程与二等人员掩蔽部和物资相比就增加了投资（大约增加20%-30%）。这样开发商就不情愿做，他们就会通过各种关系和各种渠道来说情，政府有的领导考虑到城市的经济发展就打招呼，人防部门也只好作罢。

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④缺少重要经济目标防护专业队工程 对重要经济目标的防护在我国起步较晚，其有效的防护措施和手段仍在研究和试验阶段，但是工程防护仍然是有效的方法。战时某一重要经济目标遭到空袭后就要有及时的抢修队伍和机械设备。在平时各城市就应根据已经确定好的重要经济目标，建设好相应的抢修专业队，有针对性地建设相应的专业队人员掩蔽部和机械设备掩蔽部。为了确保这些重要的经济目标在战时或遭到空袭后能够迅速地恢复运营，各类经济目标的管理、技术和操作人员即关键工人必须有比普通居民掩蔽防护标准更高的人防工程。重要经济目标的防护在我国刚刚起步还需大家进一步地研究和完善。第十二页，共32页。

⑤普遍存在行政执法难的问题

依法行政是实施依法治国的方略。各级政府机关依法行政水平的高低，将直接影响着依法治国的过程，人防部门的依法行政既是政府依法行政的组成部分，同时也是人防部门的重要工作。各级人防主管部门，是人民防空法及其配套法规、规章的执法体系，努力提高依法行政水平，对于加快人防建设具有十分重要且不可替代的作用。

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但目前人防部门依法行政体系的不健全仍然存在以下三个问题：

一是人防的法律法规不完善。

任何按法治要求进行的行政执法行为，都需要用制度来规范和约束。从1997年《中华人民共和国人民防空法》施行以来，各级政府都出台一些配套的法规，但远达不到规范和完善的程度，很难真正做到有法可依。第十四页，共32页。

二是人防行政执法机构不健全。 建设执法队伍是开展和推进人防行政执法工作的组织保证，不建立必要的执法部门和执法队伍，人防行政执法便难于进行。目前，各级人防机构由于受人员编制的限制，除少数试点单位外，普遍没有建立专职的执法机构和执法队伍，影响人防行政执法功能的发挥。三是人防行政执法不够严格。 在群众对相关人防法规不太了解、对人防部门的执法行为往往持怀疑态度的情况下，人防行政执法缺少强有力的执法机构来保障，在人防建设中依法行政，存在着执法力度小、执法方式单一、处罚执行难等现象。第十五页，共32页。

一是广泛宣传，营造氛围。

宣传是行动的先导。各地区应把人防宣传教育作为人防工程建设的基础工作来抓，纳入普法教育规划和国防教育，精心策划，常抓不懈。

在宣传内容上，要突出宣传人防法律法规和相关政策，突出宣传建设人防的重要性和紧迫性，突出宣传人防战线上的好典型以及执法案例。在宣传对象上，重点做好向领导宣传，向房地产开发商和项目单位宣传，争取领导重视，争取项目建设单位的理解与支持。

二加强人防工程建设的几点建议第十六页，共32页。在宣传形式上，除利用言论工具外，还要通过开展人防进社区、知识竞赛培训班、送人防法律法规上门、开展执法检查等形式，增强人防宣传的针对性。

总之，通过广泛的宣传教育，提高全社会的人防意识，形成人人关心、支持参与建设人防的良好氛围。

二是科学规划，合理布局。

规划是龙头。人防工程建设必须纳入城市建设总体规划，否则，只能造成地下空间的白白浪费。

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要根据城市的政治、经济目标分布和地形地貌状况以及城市发展方向，适度超前，精心编制城市人防工程专业规划，科学合理的提高人防指挥、医疗、防空专业队、物资储备等配套专业工程的布局，安排好与城市广场、公园、绿地等公益性项目与旧城改造相结合的人防布局。

要确立人防规划的权威，人防规划一旦按法定程序批准后，应严格按照规划要求建设开发，不得因城市领导人的调整而随意变动。同时注重人防工程详规的编制工作，各市人防主管部门应积极与规划部门协调。当城市的某一区域或某一地块地面建设在编制详规时应要求编制相对应的人防工程建设详规，没有人防工程建设详规其规划部门一律不予审批。第十八页，共32页。

三是依法办事，文明执法。

牢固树立以建为主的思想，深人持久的抓好人防法律法规的贯彻落实。

在城市规划区包括经济技术开发区、重要经济目标区建设民用建筑项目，必须依法同步修建防空地下室。未经人防部门许可，规划部门不得发放建设工程施工许可证。对修建防空地下室的范围、标准应依法严格审查，不应随意放宽；对确实因地质等原因不能修建的，依法足额收取人防易地建设费。任何单位和个人都没有批准不建或少建人防工程、不缴或少缴人防易地建设费的权利。

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按照《行政许可法》要求，坚持公开、公正、公平的原则，建立和完善人防行政许可和行政执法制度，强化人防窗口建设，利用网站、电子屏幕和公示栏等，公开人防依法行政的标准、程序以及相关优惠政策。落实承诺的便民措施，切实做到职权明确、责任落实、行为规范、程序公开、监督有效。加大人防执法力度，勇于坚持原则，敢于较真碰硬，坚决查处各种违法行为。树立服务理念，寓服务于执法中，积极主动、热情为项目单位提供优质高效服务。第二十页，共32页。

四是创新机制，加大投入。

投人不足是制约人防工程建设的最大障碍。各级人防部门要解放思想，拓宽思路，创新机制，调动各方面投资建设人防的积极性。建设人防指挥所是项政治任务，要以此为契机，积极争取各级政府的财政投人。突出抓好“结建”工作，依法督促项目单位增加人防投人。创新人防投资机制，利用各种优惠政策，鼓励和支持国家、集体、个人及外商，以合资、合作、股份制、独资等方式投资建设人防工程。

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创新人防激励机制，可从收取的人防易地建设费中划出一块设立人防工程建设引导资金，采取贴息、以奖代补等方式，引导社会投资建设人防工程，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。创新人防项目招标机制，开发价值较大的地下空间项目，向社会公开招标，以项目引人资金。创新人防资产运营机制，挖掘人防资产优势，盘活人防资产，以资产运营吸引资金，推动人防工程建设可持续发展。第二十二页，共32页。

五是平战结合，提升效益。

推动人防工程建设跨越发展的关键在于平战结合，提升效益。要把城市中最好位置、开发效益最大的地下空间拿出来，列为人防工程平战结合项目。要降低开发商投资成本，主动帮助开发商落实各项优惠政策，减免相关费用。对地上为广场、道路、绿地等地下开发项目，要积极与土地部门协商，把地面土地使用权和地下土地使用权分开，对地下部分免收或象征性收取土地使用权出让金。进一步明晰产权，在保证其战备功能的前提下，没有结合民用建筑项目而单独开发的人防工程项目，确立谁投资、谁所有、谁受益;对结合民用建筑修建的人防工程项目，要将产权与使用权、经营权分离，开发商享有经营权、使用权。要加强人防工程项目协调，为开发商和经营者创造好的外部环境。第二十三页，共32页。

1《国务院中央军委关于进一步推进人民防空事业发 展的若干意见》（国发2008[4]号文件）明确指出要 坚持人民政府对人民防空领导的主体地位：

三各级政府和人防、规划、建设

等部门应高度重视人防工程建设

“县级以上各级人民政府对本行政区域的人民防空工作负主要领导责任，要切实履行法律法规规定的职责及时解决人民防空建设中的重点难点问题。要把人民防空事业纳入国民经济和社会发展规划，与经济发展相适应，与城市建设相协调；纳入政府任期工作目标，作为政绩考核的重要内容。”第二十四页，共32页。

各级政府应该确认“人民防空是国防的重要组成部分，是国民经济和社会发展的重要方面，加强人民防空建设是一项长期的战略任务。”人民防空建设关系到城市战时和平时的安全，关系到城市居民的切身利益。当前在人民防空工程建设方面的重点工作是：组织好本行政区域人防工程规划的编制和实施；加快人民防空指挥设施建设；适时编制城市地下空间开发利用规划，推动城市地下空间建设的发展，并充分考虑人民防空需求，兼顾人民防空功能，使城市防护功能进一步加强。

第二十五页，共32页。 2人防部门是人民防空工程主管部门，在本级政府领导 下，承担着城市人防工程建设和管理的全面责任。应 把建设一个能够满足城市居民需求的、配套完善布局 合理的人民防空工程体系作为工作目标。为此，人防部门应在以下几个方面不懈努力。第二十六页，共32页。 —严格执行法律法规，不断加强人防执法力度，形成现代人防的依法管理模式。依据《中华人民共和国人民防空法》和其他有关人防的法律法规，保障人防工程建设与城市建设同步开展，保障各重点人防工程项目的落实，保障按规定收取人防工程易地建设费，杜绝违反法律规定少建、不建人防工程和减免易地建设费的现象。还要依法保护现有人防工程，防止人防工程被破坏或侵占。

第二十七页，共32页。—加强规划管理，建立完善的人防工程规划管理制度。人防工程建设是城市建设的一部分，人防工程规划是与城市总体规划配套的一个专项规划，在充分调查研究的基础上编制好人防工程规划，并按照规划认真实施人防工程的建设和管理，是搞好人防工作的一个重要前提。人防工程专项规划编制工作完毕以后，应该重视人防工程控制性详细规划的编制。人防部门应密切注意城市控制性详规编制工作的进展，及时根据某一片区城市控规，编制该片区的人防控规，并争取把人防控规中的人防工程建设要求（用数据表示），列入片区土地挂牌出让的指标。现在有的城市已在试验这样做，对于落实人防工程规划有很好的效果。第二十八页，共32页。—加强人防部门自身建设。加强自身建设包括多方面内容，这里讲几点：加强责任心，要有所作为。我们接触过许多城市人防部门， 大多数是生气勃勃，也有很少数比较平淡。很多城市人防 部门通过自己的努力工作，创出新局面，为城市居民做出 了贡献，也有了地位，受到重视。树立科学发展观，坚持科技强业，不断深化改革，积极推进 人民防空现代化进程；还应学习新知识、新技能，改善人 员的知识结构，并结合人防工作实际，发现新动向，研究 新问题，提高人员的专业水平。增强法制观念，提高执法水平