基于法律视角的欧盟金融机构破产机制研究

基于法律视角的欧盟金融机构破产机制研究

长期以来，金融业都被看成是一个特殊的行业，政府监管者、金融机构、投资者、储户等都认为金融机构不能破产，否则会引起挤兑，影响社会稳定等。随着金融市场竞争主体逐渐增多，金融机构低效、道德风险等问题日益突出，建立一个完善的破产退出机制被提上日程。然而，金融机构破产退出不同于一般企业，其外部性强，金融风险具有很强的传染性、扩散性，并且金融机构涉及面广，关系到存款人、投资人或投保人的切身利益，如果不能妥善处理好金融机构的破产退出，有可能导致整个金融体系的系统性风险，甚至可能引发经济危机乃至国家危机。基于此，本文在金融危机视角下对欧盟金融机构破产机制进行研究。一、欧盟金融机构破产机制产生的背景2007年以来，源自美国的金融危机重创了欧洲经济，欧盟及各成员国纷纷出台应对政策和措施，力求扭转其衰退局面，但是大规模的救市等刺激政策破坏了市场自动修复功能，产生了道德风险，给欧盟经济发展带来了长期的风险。(一)欧盟应对金融危机举措的简单回顾。2008年9月底，危机刚开始蔓延至欧洲，各国就出台了一系列措施以救助本国主要金融机构，其中，爱尔兰率先打破平衡决定援助国内六大银行。各国救市明显缺乏协调，由此造成的“溢出效应”和成员国间的摩擦，削弱了各项措施的实施效果。2008年11月7日，欧盟财长会议决定，欧盟将协调各国的金融救市措施，并发表了著名的《欧洲协调行动声明》，最终确立了各成员国共同应对金融危机的基本框架，德国、法国和英国等纷纷在此基础上出台了大量的金融救市措施，欧盟已通过总共3.5亿欧元(约占欧盟GDP的三分之一)的成员国救市方案，其中1.5亿欧元被用于对银行到款进行担保、国有化注资、流动性注入和处理不良资产等四项主要金融救市措施。由于各成员国本身在经济结构、政治环境上有很大差异，危机中受到的影响和衰退程度也不尽相同，所以救助重点和资金使用也有差异。为了防止希腊债务危机蔓延和欧元区多米诺骨牌效应发生，2010年5月11日欧盟和IMF推出了一项高达7500亿欧元的救助方案。2010年12月16日，欧盟27国领导人决定修改刚生效一年的《里斯本条约》，各国都使用简化程序批准《里斯本条约》修正案，目的是让修正案在2013年1月1日生效，赶在救助基金到期前建立新的永久性危机应对机制。虽然该体系提供的任何金融援助都附加严格条件，但是却为建立永久性欧盟稳定机制铺平了道路。(二)金融机构破产机制的出台成为必然。纵观各国金融危机前后经济形势的变化可以看出，一旦发生金融危机，各国即使出台了各种救市措施，经济仍然很难复苏，效果并不明显。其实救市不能单纯从应急角度出发。各国救市资金来源无非有三个途径：发行货币、发行债券和增加税收。由于政府主导的救市政策掺杂着腐败、低效率等弊端，因此救市资金来源基本上是印钞和发债，很少用增税政策，这意味着救市为下一轮严重通货膨胀的到来埋下隐患。另外，主权债务危机说明国家信用扩张不是无限的。长期以来，金融机构的信用由国家信用担保，希腊、葡萄牙以及在金融危机一开始便爆发危机的爱尔兰和冰岛等边缘国家陆续陷入主权债务危机。在世界经济格局加速变迁的大背景下，部分欧元区国家经济面临结构性难题，长期增长乏力，无力支持其现有的社会福利模式，是希腊等国陷入债务危机的根本原因。金融是现代经济的核心，为了提高金融机构的效率，应让金融机构完全市场化，从最初源头降低金融危机发生的可能，并且消除道德风险，避免给国家财政带来负担、让纳税人为金融机构的坏账买单。2010年10月20日，欧盟提议建立一套“欧盟金融危机管理框架”，有序应对金融机构破产业务，并最小化破产带来的损失和多米诺骨牌效应。二、欧盟金融机构破产机制的主要内容破产机制有两个重要的方面。首先，它是优胜劣汰机制，淘汰市场上不合格的经营失败的主体。其次，破产机制还有挽救、重组的一面。当金融机构退出市场时，我们就要制定出一套在法律和程序上完整的方案来保证其过程的顺利实现，但也不是所有不能清偿到期债务的债务人立即执行清算，当挽救、重组的价值高于清算价值时，通过法律程序就可以在重组的框架内保证各方的利益。(一)金融机构退出市场的法律条件。1、金融机构破产的条件。起初，欧盟国家的破产法适用于普通破产法，通常将“不能到期清偿债务”作为破产的一般原因，适用于所有的破产主体。不能清偿到期债务是指清偿期限已经届满，债权人要求清偿，债务人不能以任何方式清偿，并呈时间的延续状态。可是在银行的资产负债表中，负债比例较高，对银行采取这样的标准就忽视了银行负债经营的特殊性。为了使金融机构破产法更能发挥应有的作用，欧盟国家在法律规定上有很大的改进。以英国为例，英国1986年把流动性标准纳入破产法中，这也是世界银行认为比较优先的标准；1998年英国银行法规定，金融服务管理局有监督管理的权利，金融机构破产要向法院提出申请。2008年金融危机给英国金融业造成重创，英国通过了《2009银行法案》，主要内容是设立特别决议机制(SRR)，建立新的金融稳定委员会(FSC)，以便在银行出现危机后能及时作出反应，并规定了相应的处理办法。其他国家如美国，除了在破产法中规定流动性标准和资产负债标准外，还创造性地引入了第三个认定银行破产的标准——监管性标准。随着金融危机的爆发，金融系统暴露的问题逐渐增多，在巴塞尔协议Ⅱ还没普遍实施时，在2010年9月又推出了巴塞尔协议Ⅲ。该协议规定，截至2015年1月，全球商业银行的资本充足率下限从现行的4％上调至6％，由普通股构成的“核心”一级资本占银行风险资产的下限将从现行的2％提高到4.5％。在次贷危机中，巴塞尔委员会一贯秉承的资本充足率监管也受到了质疑，许多满足资本充足率要求的银行却出现危机，其中典型的就是在破产前仍保持11％核心资本的雷曼银行。随着金融创新的发展，资本充足率监管是否真的能起作用？我们认为这和监管的标准和手段有密切的联系，并且对监管当局提出了更高的要求。2、金融机构破产申请人的问题。关于破产申请人的范围，各国的规定不同，大致有三种：一是把破产申请人的范围限定在债权人和债务人，监管机构无权向法院提出金融机构的破产申请。二是除了可由债权人和债务人提出破产申请外，监管当局或其派出的接管组、清算组也可提出破产申请，世界上大多数国家都采用这种模式。如1998年颁布实施的新《英格兰银行法》规定，金融服务管理局可以向法院申请银行进入行政程序或破产程序。三是将银行监管机构作为唯一的破产申请人。如保加利亚银行破产法规定：只有中央银行有权力向法院提出针对某一银行的破产程序的申请。此外，奥地利、德国等国家也有相同的规定。如果申请人的自由裁决权力过大，容易造成权力滥用，有必要对破产标准进行量化分析，如建立明确的流动性指标、资本充足率指标和贷款集中度指标。其实，破产条件和破产申请人是两个相互补充的方面，只有两者配合融洽，才能有力地判断金融机构是否达到破产的程度。3、债权人清产顺序。一般来说，破产金融机构的债权人有两大类，即个人债权人和机构债权人。对于金融机构实施破产，一般来说，存款人特别是广大储蓄存款人的利益，在破产财产清算顺序中处于较优先的地位。如美国1993年8月10日出台的《全国存款清算顺序法》规定，支付顺序如下：清算费用、担保存款、该机构的其它优先负债和一般负债、附属债务、存款机构的一般交叉担保、股东利益。4、金融机构财产的变现。当金融机构破产时，主要有三大类资产需要变现：第一类是金融机构的有形资产，如房屋、土地等不动产以及设备资产等；第二类是贷款等债权类资产；第三类是无形资产，包括特许经营权，即金融牌照与其营销网络、营销团队。一般来说，金融机构的第一类资产通常以拍卖的方式进行变现，与一般的企业破产无异。第二类资产主要是通过交易的形式变现，以股票为例，主要包括两种：一种是在二级市场上以抛售的形式变现；另一种是通过场外交易，以协议转让的方式处置变现。对于第三类无形资产，由于商业银行、券商、保险公司、期货商的准入门槛和成本非常高，在经营一段时间后，网络覆盖率和品牌的效用价值会大大提升，在处理时对无形资产的评估就很关键。(二)对金融机构的挽救、重组。1、建立存款保险制度有助于重组。存款保险制度从以下几方面帮助开展银行重组工作：首先，在处理银行问题方面，存款保险制度避免了因政治压力导致的金融机构问题延期处理。一个涵盖全系统的存款保险制度意味着在不同的倒闭金融机构间，存款人将受到同样的保护，这有助于公众支持政府解决有问题金融机构的困难。其次，防止来自存款人的大规模诉讼，避免延误甚至妨碍解决银行危机。再次，有利于保护小额存款人(处于弱势地位，没有能力监督银行经营的好坏)，有利于促进储蓄存款增长，发挥支付体系的规模效应。下面以德国为例说明存款保险制度在欧盟的发展。德国在1976年制定了存款保险条例，根据规定，商业银行必须在客户须知中，公布它隶属哪家保险机构，以及保险范国、金额及其条件等情况。1998年德国成立了“银行赔偿公司”，按照规定，所有德国银行必须在该公司投保。当银行清盘、无力偿还客户存款时，赔付金额限于客户存款额的90％，每位客户最多可以得到的赔付不能超过2万欧元。德国商业银行主要分为三大体系——公立储蓄银行、合作银行和私人银行。德国储蓄银行体系除了享有存款保险制度和国家信用担保外，还建立了互保机制，当一家银行发生困难时，其他银行会倾力相助。合作银行虽然没有公立银行那样的“政府担保”，但同样拥有自己的存款保险机制。私人银行如德意志银行、德国商业银行、德国邮政银行等，多数都加入了“存款保险基金”。该基金成员银行必须将自有资金的30％作为保险基金，即使银行发生倒闭，其储户也将得到银行自有资金的30％。对于在德国境内的外国银行来说，除了所有欧盟国家银行都必须遵守法定保险制度，即储户最多可以得到2万欧元赔付外，大多数在德国经营的外国银行都加入了德国的存款保险体系，其客户可以享受同样的保险。此外，很多欧盟国家的银行愿意提供超过2万欧元的赔付，如法国、英国、意大利等国银行。2、对金融机构的挽救有深远的社会影响。鉴于金融机构的特殊性，不能依靠硬性的标准即时判断一个金融机构进入破产程序，应在得失利弊权衡下作出审慎决定。例如，当年美国7000亿美元的救市计划一出炉，美国国会就发出了两种不同的声音，一种认为这种救市计划是值得肯定的；另一种认为动用纳税资金太过庞大，并不一定是解决之道。当金融机构出现问题时，往往是公众恐慌的心理造成银行挤兑，对金融危机的扩大起到推波助澜的作用。对金融机构的挽救重组更重要的是重塑公众的信心。所以有人认为，如果美国政府不出台救市方案，美国纳税人的最终代价可能不止7000亿美元。当整个国家或区域都陷入危机时，我们要进行权衡考虑，对于单一国家我们要考虑成本和收益的关系，甚至是金融机构的救助对国民经济的影响。对于欧盟国家还要考虑到协调发展的问题。我们认为如果救助的社会效益大于救助的代价，就不能让金融机构进入破产阶段。当然社会效益的估算是个难题，这对破产申请人也提出了更高的要求。三、欧盟金融机构破产机制对我国的启示虽然我国《中华人民共和国商业银行法》已经对商业银行破产作了原则性规定，但对如何规范操作方面的规定仍是空白。银行风险一旦暴露，只能借助于临时性行政干预，如资金援助、指令性购并或强制关闭等措施加以解决。行政干预只能暂时缓解风险，必须建立健全国金融机构破产退出制度。(一)改进破产评判标准。我国《企业破产法》适用于所有的企业法人，自然也包括商业银行，都是采用两个标准，即流动性标准(以债务人不能清偿到期债务作为破产基准)和资产负债标准(以资产负债表显示负债额大于资产额为破产界限)，其缺陷表现在：按照流动性标准，在我国遇到流动性风险尤其是流动性不足时，根据《中华人民共和国中国人民银行法》规定的中央银行维护金融稳定的职责，通常借助中央银行向商业银行提供“最后贷款人”贷款这一机制解决。因此，国家信用为银行业的流动性不足提供了保障。主权债务危机频发，说明国家信用不是无限的。而按照资产负债标准，就更不能揭示银行的风险，因为商业银行最显著的特点就是负债经营，负债大于资产可以描述银行负债经营的状况，但不能说明银行存在或潜在的危险。可见现行对商业银行破产的标准规定并不完善，既不能对商业银行起到预警作用，也不能让决策机构对需破产的商业银行实时作出判断，其结果不是失去对商业银行的保护，就是导致商业银行对破产保护权利的滥用。鉴于以上两种标准的弊端，应该引入监管性标准，以此促使监管当局提前介入，及时采取相应的破产措施，将银行经营失败的损失降到最低。但是如果监管者自由裁量权过大，并且没有明确的与之相适应的法律标准，就容易导致监管权力的滥用。(二)完善破产相关法律。我国有关金融机构破产的相关法律有：2001年《金融机构撤销条例》规定“人民银行撤销金融机构依照本条例执行”，这里的撤销是指人民银行对经其批准设立的具有法人资格的金融机构采取行政强制措施，终止其经营活动并予以解散；2002年《中华人民共和国保险法》第八十七条规定“保险公司不能到期支付债务，经保险监督管理机构同意，由人民法院宣告破产”；2003年修订的《中华人民共和国商业银行法》第七十一条规定“商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产”；2007年实施的《中华人民共和国企业破产法》第一百三十四条规定“商业银行、证券公司、保