基于标准的教育问责内涵分析

基于标准的教育问责内涵分析

本文拟以美国基于标准的教育改革为例，从问责关系、问责内容、问责方法、问责后果四个方面对教育问责的内涵进行分析。一、问责关系：政府和学校就美国来讲，基于标准的教育问责是一场政府发动的教育改革活动，这在历史上还是第一次，它深刻地改变了教育问责的性质。美国有着地方自治的传统，教育主要是由地方自主组织管理的，无论是教育的财力支持、课程选择、教师聘用还是教学进程的安排，联邦政府向来不予干涉，州政府也没有被赋予正式的职责。长期以来，教育专业人士和教育利益团体一直对教育政策拥有相当大的影响力。同时，在大部分司法管辖区，当地选举的学校委员会管理公立学校，学校官员为市民提供直接参与制定或执行教育政策的机会。这种直接民主的思想在美国的政治文化中，拥有近乎神圣的地位。选举学校委员会成员和参与当地学校事务的机会是美国人忠诚于民主价值观的表现。很多使学校负责的努力都可以被理解为民主主义的追求。作为一种确保公立学校能够对多方利益相关人回应的一种活动，教育问责是在公众的监督下，保证公立学校合理合法地有所作为的重要手段。可见，如果把学校作为问责的客体的话，问责的主体传统上主要是学区层面的教育管理机构和民众。基于标准的教育改革改变了这一状况。“课程标准”是联邦政府为了追求“卓越的教育”而用以驱使教育改革的一种工具。也就是说，为了提高本国的教育教学质量，美国对其分权管理的教育传统进行了迫不及待、大胆、前所未有的改革。这意味着，在“基于（课程）标准”的运作机制下，对于学校而言，传统上以社区和公众为主要问责主体的模式不复存在，州政府取代它们成为教育问责的主体。在新问责制中，“政府官员、州立法者发挥了更重要的作用，他们取代了以往的利益团体而成为教育政策的制定者”。[1]同样，对于政府而言，问责的对象也发生了改变。在教育行政管理体制中，传统上学区是州政府问责的主要对象。随着改革的推进，学校与学生的学习结果有着更为紧密的关系，直接关系着课程标准的实施程度。在此背景下，把与学生学业成就高度相关的“学校”作为问责客体，即把学校作为新的问责单元，是新问责制度的一个特点。[2]基于标准的教育问责把政府和学校分别作为问责的主体和客体，这并不意味着，其他方面的问责如公众对学校的问责，学校内部校长与教师之间的问责、上级政府对下级政府的问责等不存在了，也不意味着基于标准的问责制仅仅存在于政府与学校这两个关系之间。其他问责关系如教师专业组织对学校的问责、学校内部校长对教师的问责、学校外部家长对学校的问责等依然存在并发生着。基于标准的问责不是要取代或者消除上述问责关系。把政府与学校界定为教育问责的主客体关系，旨在表明：在林林总总的问责关系中，政府与学校之间的问责关系是主流形式，而这是由“基于标准的教育改革”自身性质所决定的。当然，政府作为问责主体并不意味着政府在问责事宜上要亲历亲为。在新公共管理时代，政府只有扮演好“掌舵而不划桨”的角色，才有可能实现“卓越”的目标。如果政府插手具体的问责事务，这不仅会让政府难以扮演“战略规划者”这样更为重要的角色，而且，更为重要的是，教育问责是一项繁杂而专业性很强的活动，政府工作人员一方面在精力上难以应付，另一方面，政府工作人员的亲历亲为可能会导致教育问责的“非专业性”，从而使教育问责活动变形，难以实现预期的目的。因此，在具体的教育问责活动中，一种适当的方式往往是政府“购买”专业机构的服务，委托中介组织对学校的教育教学工作进行评价、发布问责信息、提供专业支持等。二、问责内容：学生学业成就在历史上，教育问责有着不同的内容定位。无论问责内容发生什么变化，最终不外乎两个方面的内容：效率和公平。只不过，在不同的历史阶段，由于面临的形势不同，问责内容要么以“效率”为主，要么以“公平”为主，二者多有“对立”，鲜有“统一”。教育问责总是不断地摇摆于两者之间。在基于标准的教育改革中，课程标准规定了教育问责的内容，而课程标准分为内容标准、表现标准和机会标准3个部分，这一独特的结构既体现了对“卓越”即“效率”的追求，又体现了对“公平”的追求，从而把“效率”与“公平”有机地统一起来。在基于标准的教育问责中，学校有没有“效率”，重要的不在于经费执行时如何节省，而在于学生学习的实际结果；学校是不是实现了教育的公平，也不在于学校是否遵守了法律、法规，而在于学生的学习结果是否达到了课程标准规定的目标。没有“结果”的平等，所谓的就学条件的平等、入学机会的平等、教学过程的平等最终都是虚化的。真正的平等体现在学生的学业成就中，体现在学校最终使学生达成课程标准规定的预期学习结果上。可见，在基于标准的教育问责中，“效率”与“公平”不可分离，二者融为一体，它们最终都通过学生的学习结果体现出来。总之，只有让每一个学生都最终达到课程标准的要求，教育教学才既是有“效率”的又是“公平”的，才实现了所谓“卓越且平等”的教育改革目标，满足国家和公众对高质量教育的期望。三、问责途径：专业的教育评价从一些国家的教育实践和学者的论述中可以看出，教育问责大致有以下几种途径。政治问责(politicalaccountability)。公立学校在民主社会里必须对公众进行回应，立法者和理事会成员为了赢得选民的票数，不得不对公立学校推出问责政策。依赖这种投票机制可能会高效地形成并执行问责政策，但是，官员虽然会受制于选民，当与其个人利益冲突时，他们有可能倾向于个人利益而置问责政策的实施于不顾。科层问责(bureaucraticaccountability)。科层问责基于主管与部属的关系，透过层级分明的组织结构、标准化的运作程序和相应的奖惩制度来运行。它以控制学校或员工为目的，期待学校或员工根据既定的规则行事。这一途径的假设是，规则能普遍适用于每一个学校，这必然与学校的多样性相矛盾，特别是，传统的科层制关注规则的遵守而不关注结果，即使学生最终学得一塌糊涂，只要学校没有违背规则，就被认为是有效履行了职责。市场问责(marketaccountability)。市场问责把家长作为问责的主体，把学校作为问责的客体。其基本的假设是：学校必须满足家长的要求，否则，学校会因为学生流失而面临着关闭的危险。市场途径大大提高了学校的积极性。但是，这一途径也有缺陷：家长们的意见很难统一。市场选择的方式最终因缺少理性而难以获得有效实施。专业问责(professionalaccountability)。该途径指的是要求管理者和教师具有专业知识，通过职业证书资格的控制，放手让专业人员工作，就能获得期望的结果。教师是学校的主体，当他们以专业工作者的角色去工作的时候，就意味着他们知晓学生的需要，能够根据学生的需要调整教学策略、实现教学目标，因此，专业问责强调给予教师工作更大的自由度，反对用标准化的工作程序要求教师。专业问责能够提高部分教师的工作绩效，但很难大规模推广使用。道德问责(moralaccountability)。该途径把代理人看作是有良心的、能够自为的。其假定是，代理人在工作时，如果不能有效完成目标，自己就会悔恨不已，备受自我良心的谴责。因此，代理人的工作动机是非常强大的，不需要外部力量的干涉。与专业问责一样，该途径也只是适用于学校中部分有着较强工作动机的教师或者管理者。基于标准的问责与上述几种基本的问责途径都有这样或那样的联系，或者说，上述几种问责途径都在基于标准的教育问责中有所表现，但它们并不是基于标准的教育问责的主流形态。基于标准的教育问责发生在政府与学校之间，是政府作为问责主体对学校这一问责客体进行大规模的评价并施加后果的活动。因此，“基于标准的评价”是主要的实施途径。所谓“基于标准的评价”，它具有以下特征：是针对学生学业成就的评价，而不是对那些学校无法驾驭的因素如学生的先天智力、家庭背景等进行评价；是标准参照评价而不是常摸参照评价，即是说，评价的信息主要用于给学校提供反馈，促进学校发展，而不是为学校排列等级。可见，“基于标准的评价”作为一种专业的评价活动，政府对学校的信息所采集的信息与课程标准具有一致性。当然，在基于标准的教育问责活动中，“基于标准的教育评价”与上述政治问责、科层问责等是并行不悖的。上述几种问责途径也需要跟“基于标准的教育评价”一致起来，这有利于发挥它们应有的作用。四、问责后果：以改善为主学校教育问责一般有两种含义：一类是一般性意义上的，与之对应的英文是educationalaccountability，这类概念大都注重规则的遵守，即要求学校不折不扣地执行政府制定的规章制度，强调教育问责的“惩罚性”；另一类是教育性意义上的，与之对应的英文是educativeaccountability，这一定义方式强调教育问责的“教育性”意义，认为教育问责与一般问责不同的地方在于，教育问责具有特定的目的，它必须最终能够促进学生、教师、学校的发展，而不仅仅对问责对象进行监督、检查、惩罚。就教育自身发展来看，真正的教育问责应该定位于“教育性问责”。[3]随着基于标准教育改革运动的兴起，“教育性问责”这一观念不仅得到了人们更多的认可，其观点也日益丰富化，以至于“问题解决”、“对话”、“旨在促进学生的学习”成为该类定义中的关键词。正是在此意义上，学者们把“基于标准的问责”称为“新问责制”。从促进学校改善的角度看，基于标准的教育问责具有多个层面的含义。第一，给学校提供信息反馈。持这种看法的学者认为，问责就是报告和公开，并在此基础之上的信息反馈。第二，绩效责任。一些学者把accountability理解为“绩效责任”，以淡化“责任追究”的成分。台湾学者吴清山、黄美芳与徐纬平认为，“教育绩效责任的根本目的不在于处罚，而在于改善。换言之，教育绩效责任系经由绩效责任评价达到自我检视和自我改善的效果，故有其持续改善和发展的特性”。“……就广义来看，乃是教育机构及其相关人员和学生自己负起本身教育和学习成败的责任；而就其狭义而言，乃是教育机构及其相关人员（教育行政机关、教育政策制定人员、学校、学校行政人员、教师和家长）负起学生学习成败的责任。”[4]第三，对话或问题解决。持这种观点的学者走得更远，他们从概念再造的角度，对教育问责重新进行了定位。凯特(Kate)把问责看作为“对话”。认为问责的目的在于促进共同体范围内的对话，开发一种责任分享和集体行动的意识，生成无责备的问责。[5]拉里(Larry)把能力建设作为课程问责的要素，他认为，要想促进教育改革，必须在对教师等人施加奖惩的同时，还要注意提高他们的课程实施能力，为此要改变学校的内部组织机构，使之成为学习型组织，让教师等成为主习者。[6]塔克尼(Tacheny)认为问责关键在于参与课程改革的人员和组织之间的相互合作和问题解决，他说：“当前的政治气候为政治家和学校领导者创造了巨大的压力，迫使他们在最糟的意义上界定问责，即通过施加指责，采取草率的、杂乱的(strident)、高度公开的行动。这种行动也许是一种有诱惑力的精神发泄。尽管组织内部经常需要强力的变革，但是可持续性的问责不能靠会议(thebullypulpit)达成，改善组织内部的表现和应答性需要合作与问题解决，而解决问题的第一步就是确定问题。当把全部的心思用于寻找指责的对象时，就不会有人提出问题了，甚至连最基本问题的建设性解决方案也不可能找寻到。”[7]综上所述，“基于标准的教育问责”在内涵上具有以下特征。首先，基于标准的教育问责是对学校教育质量的问责，而不是对“规则遵守”、“办学条件”、“经费使用”等“输入”或“过程”的问责。作为一种学校教育教学质量治理手段，课程标准决定了它最终的目的，并使得它与传统的规则问责、办学条件问责、经费使用情况问责等有着根本的区别。其次，基于标准的教育问责不是一般性的问责在教育领域的简单“翻版”或应用。尽管它与惩罚等高利害的后果须臾不可分离，但是，“基于标准”特定的内涵决定了它只能属于“教育性问责”的范畴，也就是说，基于标准的教育问责并不反对惩罚手段的使用——惩罚甚至