城市地铁突发公共事件应急管理研究

城市地铁突发公共事件应急管理研究

F294A所称城市地铁是指承担城市公共客运的城市轨道交通系统中利用轨道列车进行人员运输的交通方式。地铁交通以其运量大、速度快、平稳、准点、噪音低、无污染、保护环境、节约能源和用地以及安全等特点，有效缓解了城市地面的交通压力，并将城市外延不断拓宽，带动城市发展与经济社会繁荣。当前，我国城市化进程快、城市规模发展极为迅速，居民出行难成为城市首要解决的难题之一，修建城市地铁成为重要选择。我国的北京、上海、天津、重庆、广州、深圳、南京、武汉、长春、大连、青岛等众多城市已经拥有或正在修建地铁。据2009年9月《中国拟在建项目网》的数据可知，国务院已经批复了22个城市的地铁建设规划，到2015年前后将新建79条轨道交通线路，总里程将达2259.84km，总投资8820.03亿元。城市地铁正以其独特的魅力，改善着城市的环境，拉动着经济的发展，改变着人们的生活，提升着城市的品位。1我国城市地铁突发事件应急管理面临的严峻挑战安全是运输的生命。如同任何事物都具有两面性一样，地铁交通也有安全和突发事件应急防范的突出问题。地铁运输安全除有一般技术系统安全的普遍性问题外，其运输特点决定了其还具有特殊性。地铁作为现代化城市的生命中枢和生命线，短时间大量的流动的人口聚集于一个相对封闭狭窄的空间。一旦发生突发事故，不但会造成生命、财产受损，还将成为社会乃至国际关注的焦点，其政治、社会和国际影响力都十分巨大：1903年巴黎地铁火灾死亡84人；1987年英国伦敦地铁君王十字车站导致31人死亡；1995年阿塞拜疆巴库地铁火灾，结果导致558人死亡，269人严重受伤；1995年，东京地铁发生“沙林”神经性毒气泄露事件，造成12人死亡，5000多人受伤，14人终身残疾，世界震惊。进入21世纪，城市地铁更成为破坏与恐怖袭击的主要目标之一，城市地铁交通安全应急管理工作的特殊性和脆弱性日益突出，国际城市地铁突发安全事件频发：2011年4月11日，白俄罗斯明斯克“十月有”地铁站发生恐怖爆炸事件，爆炸地点总统官邸，造成至少12人死亡，204人受伤。2010年3月29日早晨，位于莫斯科市中心的两座地铁站接连发生爆炸事件，导致38人死亡和102人受伤；2006年7月3日，西班牙巴伦西亚发生地铁出轨事故，导致41人死亡，47人受伤；2005年7月7日，伦敦地铁连环爆炸事件，伤亡100多人；2003年2月18日发生在韩国大邱地铁的人为纵火灾难，造成至少138人死亡，99人失踪……城市地铁突发公共事件的频繁发生使其成为近年来引起媒体和社会极大关注、严重威胁国家安全、社会稳定、经济发展和人民生命财产安全的现实问题，导致人们对城市地铁交通安全保障信心下降。如何应对地铁突发安全事件，加强城市地铁交通突发事件应急管理已成为各国政府和地铁企业迫切需要应付的严峻挑战。2当前我国城市地铁突发公共事件应急管理现状地铁突发事件是在地铁运营范围内突然发生，造成或可能造成乘客财产、健康严重损害，或地铁员工人身、财产、形象受损，并在短时间内和不确定性极高的情况下必须做出有效应对处置的事件。其主要表现形式有突发重大交通事故、恐怖袭击、大面积交通瘫痪和大范围交通堵塞等。近年我国城市地铁突发事件应急管理开展了许多工作，但也存在诸多问题。2.1我国城市地铁突发事件应急管理开展的主要工作第一，加强应急预案建设。2006年颁布了《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》。一些地方政府、地铁交通主管部门结合自身实际制定了应急预案。目前拥有地铁的北京、天津、上海、南京、成都等城市已编制了相应的地铁应急预案，预案完善及其他相关预案也在建设中。第二，加强安全指挥中心和应急指挥中心建设。如建立运营调度指挥系统、采用先进的设备及安全监控系统等。应急反应机制初步建立，增强了应对突发事件能力，并成功进行了多起地铁突发事件的应急处置。第三，健全地铁安全法则和应急管理基本原则，如确立应急部门职责、建立运营值班、巡视制度等。第四，加大应急资源建设，加强地铁设备设施保护措施，对工作人员进行应急知识能力培训等；加强地铁安全教育措施等。2.2我国城市地铁突发事件应急管理存在的主要问题(1)重应急处置，轻监测预警。对预防与准备、监测预警工作重视不够，预防与准备、监测预警机制建设薄弱。更多的是关注事件发生后的应急处置和事后恢复，事前防范监测意识和能力亟待加强。(2)应急预案内容制定要素不全，缺乏标准化；上下一般齐、照抄照搬，不切实际；缺乏综合协调和相互衔接；没有及时动态修订优化；缺少有效演练和实战，可操作性差；预案前瞻性不够。(3)地铁应急法制建设待加强。应急法制的系统性有待完善、协调性有待加强、实效性有待提升；应急法规、规章部门色彩重，对涉及地铁应急管理的其他相关部门的工作没有应有明确。应急管理制度建设与国家法规衔接不够。(4)应急体制、机制建设薄弱，有效性待提高。部分地铁企业只是在体制上做出规定，但没有建立有效的机制。应急管理预防准备、监测预警、应急响应和应急恢复四阶段工作要求不具体，操作性不强。(5)引入新科技、建构地铁突发事件应急科技支撑体系以提高地铁突发事件应急能力的意识观念薄弱、措施方法不够。(6)应急资源投入不足和浪费。在目前体制下，各部门建设自成体系，没有形成综合效益。一方面重复建设，资源、物资浪费；另一方面，该做的没钱做，该管的没钱管，工作进展缓慢。(7)部门间协调欠佳，联动机制欠缺。城市地铁应急管理涉及诸多方面，各区域内各部门各自制定专项预案，但专项预案和其他预案以及其他区域总体预案协调不好。没有统一有效的地铁应急联动平台，协调联动不力。相关部门分属不同系统，日常管理习惯各自为政，突遇重大、综合性的需要多部门调处的地铁突发事件时，易互相等待、推诿脱节，不利于协调各方应急资源，形成整体合力。3复杂系统理论与加强城市地铁突发事件应急管理复杂系统理论(SystemComplexity，SC)是系统科学、复杂性科学及控制论等的交叉学科。它强调用整体论和还原论相结合的方法分析系统。在复杂系统理论看来，世界所有事物都自成系统又归属于一个高于其结构的更大系统。每个系统，相对于高于其结构层次的大系统而言，只是构成这个大系统的一个或几个要素，或作为大系统的某一层次的事物而存在。复杂系统理论要求对事物存在、运动、发展的机理，作出超越矛盾二元结构思维的立体理解。作为现代城市交通的重要方式，城市地铁系统的安全稳定涉及城市的诸多子系统，如供电、供水、供气、通讯、安保等，这都鲜明体现出城市地铁是一个错综复杂的大系统，也体现出地铁系统的脆弱性，必须实行“全灾害”、“全过程”综合应急管理模式。随着我国城市化进程加快，引起城市地铁突发安全事件的因素越来越多、越来越复杂，各因素相互联系、相互作用，各类突发事件相互关联，相互转化。灾害发生后，往往是复合、次生、衍生灾害同时发生。而其安全事件的影响范围也越来越大。因此，基于复杂系统理论应急管理的理念出发，分析城市地铁应急体系的各要素之间的相互关系，弄清要素间相互作用的机理，才能深刻理解各要素、各子系统在地铁应急管理体系中的地位和作用。基于复杂系统理论考察我国城市地铁突发事件应急管理工作，不难发现，原有城市地铁突发事件应急管理缺乏对城市地铁应急管理的系统整合，未能将地方政府作为、法制体系、公民参与、社会联动等系统要素有机纳入城市地铁应急管理大系统中。城市地铁突发事件形态的多样性与复杂性，决定了该领域的研究和应急管理必须综合运用新型交叉学科的知识体系，基于复杂系统理论(SC)的基本理论和技术方法，紧密结合当前我国地铁应急管理现状，综合运用公共管理学、城市管理学、应急管理学、经济学、社会学、安全工程学与心理学等多学科理论与方法开展。而目前我国的研究和实践，相对主要局限于工程学等纯技术领域，在相当程度上导致了研究和实践探索视角的偏狭，制约了地铁应急管理实践的持续创新。基于复杂系统理论的基本原理和技术方法，城市地铁应急管理是一个复杂、综合的灾害管理系统，至少包括灾前应急、灾害发生时应急和灾后应急三个主要过程内容。根据国内外城市地铁突发事件应急管理的经验，参考民航、海运等部门已有研究和实践成果，以当前国内外城市地铁重大突发事件应急管理要素研究为基础，我国城市地铁应急管理系统组成与功能至少应建立：社会控制系统、法律法规系统、预案管理系统、监测预警系统、应急科技支撑系统、人力资源保障系统、应急物资保障系统、应急公关系统、社会协同联动系统等9大子系统。4基于复杂系统理论的加强城市地铁突发事件应急管理工作的系统化框架对策建议4.1营造良好的社会环境系统基于复杂系统理论的基本原理，任何突发事件的发生都不是孤立的偶然事件，它是在各种内外因素共同作用下发生的。地铁作为城市公共交通的重要工具，其安全涉及面广，影响因素多(人、物、自然与社会环境)，是社会大环境系统的子系统。要遏制地铁突发事件，保证地铁安全稳定和谐，必须营造良好的社会大环境才能真正减少大系统动荡因子，减弱子系统间动荡因子的作用力，从根本上减少地铁突发事件。当前，社会管理环境从静态封闭走向动态开放，社会管理对象从“单位人”转为“社会人”，社会管理领域从现实社会延至虚拟社会，社会大环境系统中因素之间、系统之间的作用力加大，环境中经济、文化、政治等各方面动荡因素迅速增多，新旧观念冲撞、社会流动等都市化因素、认同危机、利益群体多元化、阶层利益进一步分化、社会财富分配不公、社会不满和社会仇恨引发的社会情绪开始显现。在如此社会大环境系统中，地铁运营环境系统动荡因子增多，并且容易在各种子系统或系统因素间作用下迅速演变为地铁突发事件，营造良好的社会大环境系统任务重大且紧迫。因此，在构建和谐社会的进程中，应进一步完善社会管理，提高社会管理科学化水平，以维系社会秩序为目标，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，通过党委领导、政府负责、社会协同、公众参与，运用多种资源与手段，规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、从根本上消除发生极端事件的土壤，促进社会公正、应对社会风险、维护社会稳定，促进社会和谐，营造良好和谐的社会大环境系统，减少地铁突发事件发生。4.2修改和完善有关法律法规，为城市地铁安全提供法规保障系统地铁应急管理法规建设是地铁应急体系的基础和保障，是公共突发事件应急法制建设系统工程中的重要内容，也是开展各项地铁应急工作的依据。目前我国由于有关地铁安全的法规滞后，制约了城市地铁应急管理工作的开展。应尽快研究出台和优化地铁应急管理相应法律法规，为地铁安全管理和建设提供充足的法律依据。地铁应急管理法制建设是宏大的社会系统工程，涉及到诸多要素和环节。借鉴国外地铁应急管理经验，地铁应急管理应依法进行，使城市地铁应急处置走向规范化、制度化和法制化轨道。地铁应急管理法规的制定完善起到明确权责、指导行动、规范行为、保障权益等作用：用法制化方式明确地铁突发事件应急管理各部门的机构设置、职能地位、运作程序及资金来源等；明确地铁突发事件应对过程中相关责任人以及其他事件涉及者的权利和责任；通过立法方式规范各类地铁突发事件的处理程序；明确规定地铁突发事件等级的判断标准、分类标准和启动的相应条件；激励奖惩，对社会起良性引导作用；为地铁应急紧急状态下的公民权提供法律保障，规范政府行为，防止滥用危机管理权，保障紧急状态下公民基本权力等。在技术和管理层面，可由公安部门牵头，组织国家技术监督、建设、安监等部门制定完善《地下铁道安全管理规定》和《地下铁道防火设计规范》等有关地铁的技术标准和安全管理规定，使地铁规划设计、建设管理、设施管理、运营管理、伤亡事故处理、法律责任等方面和环节的安全工作纳入科学、规范、法制轨道。4.3制定和优化城市地铁应急预案，建构完善的应急预案系统应急预案是开展地铁应急管理工作的指导性文件，是基于危险源辨识和风险评估之上的应对方案。贯彻预防为主、防救结合的原则，应制订各类地铁应急预案，统筹安排突发事件事前、事中、事后各阶段工作。编制城市地铁应急预案，建构完善的应急预案系统是城市地铁应急管理工作的主线，是减少地铁灾害损失的有效途径和实现城市地铁安全有效的应急手段，它不仅可指导地铁部门的应急行动有计划地进行，还可在灾害发生时给人们正确的行动指导，避免混乱而拖延抢险救灾工作。中国应借鉴国外地铁应急管理经验，大力加强地铁应急预案建设，预案内容应更细化、具体，从处置原则、职责分工、指挥调度、人员调配、处置措施等方面作出进一步具体规定。协调政府、地铁企业的地铁应急预案，使之衔接。逐步建立统一领导、各方共同参与、协同配合的地铁灾害应急预案系统。进一步提升应急预案的科学性和可操作性。当前，应特别注重加强针对性的地铁应急预案培训演练。仅有文本性的预案，缺乏演练，地铁突发事件一旦发生，处置仍会手忙脚乱。预案必须通过经常性的开展各类应急处理演练才能检验和完善，形成战斗力。莫斯科地铁建于1935年，从20世纪50年代地铁当局就开始组织员工进行应对各种突发紧急状况的演练。基本上每月进行一次，每季度至少一次出动近8000名员工以及车辆和设备进行“实战演习”。这才使得莫斯科地铁在2004年2月和2010年3月的恐怖爆炸袭击中能有效实施应急处置和救援。4.4大力加强城市地铁突发事件监测预警系统建设应急监测预警系统是应急管理的重要环节和内容。城市地铁应急监测预警是力求避免城市地铁内外部风险演化为突发事件，而对城市地铁内外的关键风险要素进行监侧和预警。高效的监测与预警系统，是科学识别防范和应对地铁突发事件的基础和前提。实践表明，任何一次突发事件，都必然经历一个危险因素潜伏、由量变到质变转化、迅猛爆发的过程。对突发事件演化的各阶段，都可采取相应措施实施风险管控。因此，对地铁突发事件从孕育到发生的各阶段进行有效监测预警，便成为地铁应急管理的基础性工作。建立城市地铁应急监测预警体系，提高综合预测和预警水平，及时有效地预防、发现和处置可能出现的城市地铁事故，是一项基础性应急管理工作。应进一步加大城市地铁灾害监测预警能力建设力度，应在对各种风险因素进行分析的基础上，根据地铁系统的实际情况，将容易引发地铁突发事件的风险因素确定为监测对象，依据预警目标确立不同的监测预警效标(指标和标准)继而建立相应的预警指标体系，用这些指标标准对监测预警对象实施监测，动态发出预警信号，从而为应急决策提供依据。监测是整个地铁应急管理活动开展的前提，没有准确的监测，整个应急系统的活动就是盲目甚至是无意义的。预警要求信息要快，要准，要紧急处置，要做出快速反应，各方面信息系统要完备、畅通。因此，必须创新城市地铁应急管理预警体系，明确并创新城市地铁应急管理预警组织的责权利，大力建设监测预警体制机制，建立具有会商决策功能的综合体系、监测预警相关具体制度等。如内部对地铁建设、运营等关键工点和装备进行实时监测网络；特殊气象下的灾难预警制度，包括与气象部门建立的信息反馈机制并委托气象部门进行高架区间等关键地段的气象信息预警工作。基于角色职能分工划分，地铁应急监测预警系统可分为政府执行的社会环境监测预警系统以及地铁企业执行的地铁运营环境监测预警系统。4.5强化城市地铁突发事件应急人力资源队伍系统建设地铁网络设施复杂、人员密集，加之社会不安定因素增多，治安管理以及消防监督和应急救援任务非常艰巨。因此，有必要组建各类地铁应急专家队伍、专业抢险救援队伍，并配足相应装备。但由于地铁进入我国相对较晚，应对地铁突发事件的经验和技能不够成熟。从人的知识技能水平上看，由于应对各类地铁突发事件所需的素质技能不同，所以基于复杂系统理论的基本理念，要求有综合性应急管理人才和针对不同地铁突发事件的专业性应急管理人才。当务之急应加强地铁应急人力资源开发管理，加强各类应急型人力资源的供求规划，做好充足的人才储备和针对性的开发计划，采取积极措施吸引、引进和保留优秀地铁应急人才，从流动中优化应急人才队伍配置，加快人力资源能力建设，大力培养、组建各类地铁应急行政管理领导人才队伍、专家队伍以及专业抢险救援队伍(包括主控救援、车辆救援、供电救援、通信救援、房建救援、线路救援、信号救援、机电救援等队伍)等，积极适应地铁应急事业发展。4.6强化城市地铁应急管理科技支撑系统建设地铁应急管理的科技支撑系统是城市地铁安全运行的重要保证，是防止和减少地铁突发事件的重要措施。城市地铁应急科技支撑体系的建设，将为保障城市地铁应急体系的高效运行起到重要作用。积极引进、使用先进的地铁交通和应急技术，是防止地铁灾害发生、提高应急反应和处置能力的关键。地铁安全技术防范措施包括采用先进的技术设备：如配备用于车辆救援、线路救援、防洪救援等方面的物资以及地铁隧道(区间)电话、对讲机、车载电台、临时无线调度电话等多种应急通信方式，保障紧急情况下应急处置通信的需要；采用安全监控设备以及对应急工器具的配备管理：如地铁列车自动控制(ATC)系统、自然灾害监测报警系统、快速地震监测报警系统、电力监控(SCADA)系统、气体灭火系统(FES)、地铁重要装备伤损安全监测报警系统、环境及设备监控系统(BAS)、事故应急处理系统等。实现对车辆及客运情况全方位监控，应对突发事件。4.7建立城市地铁突发事件应急物质保障系统地铁应急物质保障系统对地铁应急管理意义重大。从角色子系统看，地铁应急物质保障系统包括：基于政府地铁应急建设的物质保障系统、基于地铁运营企业应急建设的物质保障系统以及社会应对地铁突发事件物质保障系统。具体物资可分应急装备、应急物资和灾害保险三类：应急装备，一是应急救援所需的交通、通信、照明和防护装备等基本装备；二是各专业救援队伍所需的专用救援器物装备，如：侦检装备、医疗急救器械和急救药品等。应急物资一类是简易的救生类，如探生仪器、顶升设备、破拆工具、起重设备等；另一类是生活类，如衣被、方便食品、净水器械等等；三是综合型的应急包等。灾害保险是应急资源的最后屏障。各级政府和地铁运营公司应在自觉担当起应急管理投入主体责任的同时，借鉴国际通行做法，设立巨灾保险基金，建立巨灾保障制度。商业保险公司应科学地承保和理赔以及再保险。同时，积极吸纳社会力量、NGO组织的介入。从远期看，应进一步加强和整合政府各部门、企业的应急资源建设：提高政府和地铁企业对物质保障系统建设的重视；通过法规明确应急物质保障系统建设的要求；在应急预案中明确地铁物质保障系统建设的内容；加大对地铁应急物质保障系统的人才支撑、资金支撑、管理支撑以及技术支撑体系的建设；建立健全应急物资储存管理、调拨利用和紧急配送、使用和回收等系统；积极培育和发展经济动员能力，确保地铁应急救灾所需物资的应急供应；在保证一定数量的实物必需应急救援物资储备的基础上，探索由实物储备向生产潜力储备发展，实现救援物资动态储备，避免资源闲置。4.8加强地铁乘客应急知识宣传教育，强化地铁应急公众系统建设公众是城市地铁安全建设的主体，乘客素质对地铁安全有很大的影响，只有公众在参与中形成维护城市地铁安全的自觉行动，才有助于安全和谐地铁的发展。培养乘客强烈的风险意识可有效地减少地铁突发事件的发生，并在非常时刻，避免与减少损害。除了必要的硬件设施外，关键要提高全民素质，增强安全防范意识。因此应进一步加强对市民的安全乘车意识的宣传教育，减少由乘客失误而产生的地铁灾害。当前我国可通过以下途径，进一步加强地铁乘客安全意识培养以及逃生自救知识的宣传教育：通过学校和家庭教育，提高个体的安全意识；向公众宣传地铁的有关法规，明确相应法律责任，规范乘车行为；通过新闻媒体、车站广播、发放宣传材料等形式，介绍地铁突发事件自救和逃生基本方法；开展地铁安全建设图片展介绍地铁逃生通道以及紧急出口；开展地铁安全设备操作讲座，让公众了解相关应急设备使用方法；开展公众参与的地铁应急避险演习，熟知避险方法和逃生路线；充分发挥乘客的监督举报