城乡统筹发展的土地流转制度改革

城乡统筹发展的土地流转制度改革

F301.1：A1674-0955(2010)04-0062-06农村土地改革涉及到多方利益，“三农”问题的核心是土地以及由土地衍生出的农业经营模式；农民工问题的核心是土地问题，尽管农民工已经成为工人，是推进城市化、产业化的重要主体，但家乡所保留的土地的去留决定了农民工未来的身份；城市化的进程与城市居民的生存空间（住房）的核心是土地问题，农村流转制度改革的目标是简单地通过大规模开展土地整理和城乡建设用地增减挂钩，以解决小城镇建设缺钱，城市发展缺地的矛盾，抑或是建立符合国情的、城乡一体化的土地产权制度。[1]以土地为突破口推进“城乡统筹”是否就是城乡一体化的基本路径，会不会演变为“以城吃乡”对农村、农民权益的新一轮的剥夺；如何评价正在实施的农村土地流转制度，已成为近年来各界关注的焦点。所有这些，需要我们透过云遮雾罩的表象，结合现实中具有代表性的农村土地流转模式进行剖析，理清中国农村土地改革的脉络与关键点，对农村土地流动深入讨论。一、重庆、广东等地农地入股的土地流转改革（一）重庆城乡统筹发展以土地流动为突破口重庆进行土地改革探索的目的在于，既能守住耕地的底线，又能获得经济发展与城市化所需要的土地，同时让农民享受土地流转的收益。首先，实现土地流转，推动农地入股，唤醒沉睡的土地资本，允许以农民土地入股，成立公司。为此，2004年，重庆市工商局发布了关于新农村建设的“50条”文件，明确允许以农地经营权入股成立专业合作社、有限责任公司和独资、合伙等各种企业。以工商局承诺为此类经济组织发放营业执照的方式来承认这种土地流转形式是一种改革探索。①土地流转是从重庆北郊的长寿区石碣镇麒麟村开始的。麒麟村是一个传统种植果树的村子，被一个经营果品的澳门公司看中，打算邀请村民共同投资种柑橘。而让农民拿钱出来投资，却难以做到，因为农民只有土地，没有钱。为解决资金短缺问题，国家开发银行重庆支行愿意提供支农的小额贷款。但要借银行的钱，麒麟村的果农们不能以个人的名义，需要注册成有法人资格的公司，经过反复动员将村民股东“归纳”到不超过公司法规定的人数，区政府旗下的担保公司提供担保，财政承诺贴息。2006年3月，麒麟村宗胜果品有限责任公司拿到了营业执照，注册资本362万，其中500多亩入股的土地以剩余的20年零7个月的承包经营权、按每亩每年250元的估价折算了200多万元。到2009年柑橘收获时，每亩地可产生3000元纯收入，收益是水稻种植的10倍。麒麟村农民收入来源：一是土地入股的收入，包括土地租金与分红；二是离开土地打工的收入；三是留在村里，为宗胜公司干些养护果树活儿的收入。即农民有了土地租金收入，又有分红和工资收入。“公司+农户”的模式并非重庆独创。重庆模式之所以闻名，与重庆市工商局出台的制度有关：在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作。重庆市工商局发布的关于新农村建设的“50条”文件，使得农地入股名正言顺，使得原本模糊的土地流转，得到了政府支持，土地作为基本的生产要素或资本，开始流转。麒麟村正计划着由村民们自己掏钱，统一修盖楼房、超市、卫生所、幼儿园，过上跟城里人一样的生活。麒麟村将现在分散在全村50多个地方的1300多户人家集中居住，换出来的宅基地至少有2000多亩，变戏法般整理出来的这些土地，或是回归农业，或是进入工商业，或是用以平衡城市建设用地的指标。他们正探索一条既能守住耕地的底线，又能获得经济发展与城市化所需要的土地，同时让农民享受土地的收益的新道路。但麒麟村的经营方式存在着风险模式，如果经营失败，公司以土地经营权偿债，农民将失去最后的依靠。一旦公司经营不善，所有股东都必须按股份来承担损失。幸运的是地方政府正在努力想方设法加强风险控制。石碣镇在复制麒麟村模式的同时，正在酝酿向这些公司派出财务监督者。显然大规模推广“重庆模式”的条件不成熟，原因有二：一是它要求改革地区的经济发展达到一定程度，具备农业产业化产供销一条龙的条件；二是必须完全出于农民自愿，不能搞行政一刀切命令，而目前全国许多地方的经济发展与农民意识水平还没有达到这个程度。（二）实施土地股份合作制，建立南海模式早在1992年，南海市开始试行土地股份制，即以行政村或村民小组为单位，将集体财产及集体土地折成股份集中起来组建股份合作组织，然后由股份合作组织直接出租土地或修建厂房再出租，村里的农民出资入股，凭股权分享土地非农化的增值收益。这样，集体土地不用经过国家征地就可直接转为建设用地。相对于使用国有土地，企业租用集体土地的手续简捷，且集体建设用地出租年期有长有短，适应了不同的用地需求，因此许多企业更愿意租用集体土地搞建设。到2002年，南海全市工业用地共15万亩，其中保持集体所有的达7.3万亩，将近一半。这种方式引来了大量企业进驻南海，促进了南海的快速工业化、城市化。南海土地股份制中农户的股权是其土地承包权的延伸。承包制下农民拥有的土地转让权只限于农业用途，而股份合作制则将农民的土地转让权延伸到非农用途，农民可以凭借股权分享土地农转非带来的增值收益，农民收入显著提高。南海土地股份合作组织同时也是土地所有者，即原来消极的土地发包方—村集体组织成为积极的土地经营者，代表土地所有者的股份合作组织控制着土地非农用途的转让权，占据了大部分土地增值收益，给农户分红比较少。股民对管理者的监督比较困难，政权机构和集体经济组织庞大，行政开支巨大，集体资产使用效率较低。尽管部分农民不满收益分配，但欲退出股份合作组织时发现已无退路，那些已经变成工业用地的农地，无法取回，他们在获得股权的同时，却永久失去了土地承包权。南海的股份合作制实现了土地的“三权分离”：土地所有权归农民集体所有，农户承包权用土地价值量化，以股份合作方式体现，土地经营权则由股份合作组织规划与使用。这种“土地入股、量化到人、合股经营、按股分红”的股份合作制的农地流转面已占广东流转面积的1/3。“南海模式”对土地改革作出积极性探索。一是完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；二是调整完善土地承包法规，合理配置土地资源，探索土地承包权的各种有效流转形式，包括在不改变土地的农用地性质前提下让农民以承包地入股的股份合作制，发展适度的农业规模经营；三是让土地成为农民财产性收入的重要来源，农村土地制度在坚持土地集体所有的前提下，把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权，让农民拥有股权，集体经济组织掌握土地经营权，土地租佃者享有土地使用权。其以法规的形式将土地量化为股权，均等分给农民，成为可流动性的、带有社会保障性质的农民财产性收入的制度来源。但广东南海模式一是改变土地用途，使农业用地转变为第二、第三产业用地，由集体所有改革为股份合作组织直接出租土地或修建厂房再出租，村里的农民出资入股，凭股权分享土地非农化的增值收益；二是农民股民对合作组织监督困难，即使农民不满企业经营管理与收益分配，欲退出股份合作组织十分困难；三是要求区域经济发展水平高，第二、第三产业发展，具备工业反哺农业的条件。二、天津、浙江等地“宅基地换房”与“两分两换”的土地流转改革（一）天津的“宅基地换房”试点从2005年起，天津开始了一场自上而下的土地流转变革的试点，试点范围是滨海新区的12个镇、5个村的“宅基地换房”试点。试点的内容是突破农村宅基地转让的种种限制，农民自愿以其宅基地换取小城镇内的一套住宅，而政府整合原村庄建设用地后，再通过“招、拍、挂”出售。尤其是天津市津南区的葛沽镇为代表的更为深层土地变革。葛沽镇通过“宅基地换房”、“承包土地换保险和补偿”，先把全镇土地收归镇政府，整合后将农地转化为国有土地，再“招、拍、挂”出售，通过这种方法运作，可以达到集约土地和用土地收益弥补小城镇建设资金缺口的双赢之举。从2007年起，滨海新区土地改革就在尝试突破行政界限，由镇一级政府统一规划；先征收、储备，再适时转用；探索跨地域“占补平衡”的做法。既坚持耕地占一亩补一亩的原则，实施区域之间的占补，滨海新区的占用可以由其他区来补；做到统一规划，实施征转分离是前提。根据天津市发展与改革委员会的规划，农民放弃宅基地后，可以无偿置换城镇同等的楼房；集中居住节约出来的建设用地，则可以平衡城镇建设用地的不足，或出让土地来平衡小城镇建设的资金。同时，借助国家开发银行的贷款来形成开发资金也是资金的重要来源。已通过第一、二、三批的试点，“宅基地换房”都是遵循1∶1无偿置换的大原则。[2]如葛沽镇每人还有5万元／亩的失地补偿和人均1万到6万元的保险。华明镇先建后拆带来的是一些拆迁户需求与先建住房的不匹配等，从而导致农民同意却不满意。葛沽镇吸取了教训，先拆迁再盖房，但农民同样满腹疑云。而通过村里的宣传与工作，让农民自觉自愿地参与土地整合，只有全村达到95%以上的公决率，才能向镇、区、市政府上报，批准后也是镇政府与村委会统一签订一份协议。宅基地换房的核心法律关系就是自愿、平等基础上的置换关系。村民关心的是何时还迁、谁来监督建房、村土地总面积、总人口等问题。在朴素的农民看来，需要镇政府与他们签协议，因为，他们知道村集体无法保障他们的权益，出了事情无处讨说法。宅基地换房，科学评估宅基地上的物是核心问题，如果现有补偿无法基本满足农民宅基地换房和土地整合的合理需求，就需要修正。如果土地价格和房屋价格差异过大，会让农民怀疑政府及其背后公司从中获利。农村土地流转能否真正成功的关键在于真正平衡政府、企业和农民间的利益。（二）嘉兴的“两分两换”的土地改革“两分两换”就是把农民的宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。[3]因为，在经济发达的嘉兴，农民的生活习惯已城市化，但众多分散的自然村，排污管网建设和养殖户污染监管的成本太大、单位投资的受益人太少，政府没有那么多资源来分散投资，其中尤让人头疼的是教育投入。为了提高土地使用的集约化与效率，为了城乡公共服务的基本均等化，在不改变土地所有权性质和土地用途的情况下，需要土地置换才能实现。土地流转后，农民凡是非农就业的，3年内必须实现养老保险的全覆盖，对已经进入老龄阶段的农民，要逐步提高养老保险的待遇。“两分两换”严格遵循依法、有偿、自愿的原则有序推进。嘉兴南湖区余新镇从试点乡镇调查问卷的情况看，农民对“两分两换”的拥护率均在90%以上。高支持率的背后既有政策的诱惑力，也有农民对改善居住环境的强烈渴求。目前，嘉兴70%的农村剩余劳动力从事第二、三产业，就业方式的转变带动了农民居住观念的变化。“两分两换”将农民手中的生产要素从分散、凝固的状态中解放出来，借助流动的市场力量实现增值目标。土地置换推动了社会的分工，加速了城市化过程。大部分人在土地流转后，从事第二、三产业活动，或在企业上班，或自己开展经营活动，加上土地流转金，收入水平均有所上升；而专业种植大户则通过租赁，获得了更多的土地使用权，开展农业的集约经营。用承包地换保障，用宅基地换城镇集中居住房，既是推进城镇化和城乡一体化的需要，更是破解城镇经济建设用地瓶颈的良策。从天津的“宅基地换房”，到嘉兴的“两分两换”的土地流转改革，值得研究的是推动土地流转的形式是从自下而上，还是自上而下。两种改革模式并不具有普适性，只有在那些经济发达地区，第二、三产业充分发展，地价比较高的地区才可以复制。在政府强力主导下的农民宅基地换房，关键在于农民的改革意愿与农民的利益能得到切实的保障。三、成都等地确权颁证、还权赋能的土地流转改革农村家庭联产承包制实施30年来，许多地区的农业生产方式依然维持着分散经营、组织化程度低、商品化程度与抵御风险能力低的状态。为提高农业的生产力，提高农民进入市场的组织化程度，应推进土地承包经营权的流转，发展多种形式的适度规模经营。2007年6月，国务院批准设立成都、重庆为城乡统筹综合试验区，成都市委专门出台了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》的文件，把改革的重点锁定在开展农村集体土地和房屋确权登记、创新耕地保护机制、推动土地承包经营流转、推动农村建设用地使用权流转和开展农村房屋产权使用权的流转试点等目标上。这份旨在切实推动农村资产资本化、促进农民生产生活方式转变、为统筹城乡科学发展创造条件的文件，把农村市场化改革推入“深水区”，以进一步提高农村的市场化程度。2008年底，全市14个区县已经全面开展农村承包土地实测和确权颁证工作。11个乡（镇）完成了农村土地承包经营权证颁证工作，379067户农民领到土地承包经营权证。围绕农村产权制度改革，确权是基础、流转是核心、产业发展是关键、致富是目的。农村产权制度改革的核心是确权颁证、还权赋能，这项工作每一个举措都和每一个村民的切身利益紧密联系，每一件事情都是牵一发而动全身的大事、难事。必须在土地产权制度上形成新的安排。第一，确权、还权。要建立一个被普遍接受、具有法律权威表达的农村财产权利体系，即通过法律权威表述农村土地的所有权归农民集体，使用权、经营权和承包权归农户，以及农民住宅的所有权归农户。第二，赋能。把本来就应该是农民的权利还给农民，赋予农民和农村集体经济组织适应市场经济的能力，形成对农村市场微观基础的再造。城乡人均收入差距扩大是“三农”问题的核心。在成都寿安镇引入企业进行经济林的种植，而农民拥有将土地折股及拥有经济合作社的部分股权。由于政府对于预算收入进行了平衡，农民不可能获得高额的级差地租，即农民不可能获得土地的财产性收入，但可以获得一定的补偿；相对于以往低得可怜的征地补偿，对于农民而言这是一大进步。在农民入股、成为农业工厂的股东兼工人之后，要注意如何确保农民的利益不受损失。成都等地试行政府主导下的规模化运作，进行土地集约使用、增加耕地，由政府主导各地的主要农作物生产、工业生产，由政府建设农民新村让农民腾出宅基地搬进新居，而政府以土地收入等投入进行新农村建设所需要的道路、水力等基础设施建设。成都的农村土地改革，政府是主导者。而农民作为产权主体、交易主体与分配主体的地位如何保证？农民的参与权与收益权如何落实？以政府为主导的农村土地改革，农民处于弱势，话语权与地位能否保障？政府和企业在获得统筹土地级差收益与发展收益后，能否补上对农村、农民在公共服务和相关福利上的欠账？真正实现城乡一体化还需要很长的一段路要走。四、各地实施土地流转改革实践的启示从20世纪80年代以来，伴随着家庭承包制，农村的土地已经开始流转，最初受承包期限的限制，流转一般在村组内农户之间或亲戚、朋友之间进行，土地流转往往是自发的、自主自愿的。后来，随着沿长土地承包期与土地承包经营权流转的规定的出台，要求有条件的地方建立健全土地流转市场，鼓励土地流转，于是出现了地方政府主导的“建设用地指标异地流转”或“土地占补平衡”的流转。伴随工业化与城市化的迅速推进，出现了重庆城乡统筹的农地入股、广东南海模式的土地股份合作制，皆为直接推动土地成为流动要素的改革；出现了成都的确权颁证、还权赋能的土地流转改革与天津的“宅基地换房”与嘉兴的“两分两换”的土地流转改革，其直接目的是保障农民土地权益，破解城镇长期发展的土地瓶颈，其改革基本动力在于经济发展推动土地流转。上述地区的土地流转模式都是发生在经济比较发达的地区或靠近中心城市的周围，它们都有其成功的经验，也有约束的条件。（一）土地怎样流转已是中国农村土地制度改革的关键随着城市化的进程，很多经济比较发达地区的农民已经脱离农业，已转变为市民，他们不再依赖于土地，已经以外出务工为主要收入来源，且多年不再从事农业生产。他们将土地租给他人耕种，或在城市打工，许多农村的房子已荒废，这些宅基地可重新用于耕地。目前农村住房建设非常粗放，占用土地过多，通过天津的“宅基地换房”解决分散居住，通过嘉兴市政府的“两分两换”，既是推进城镇化和城乡一体化的需要，更是破解城镇长期发展土地瓶颈的办法。“宅基地换房”、“两分两换”的做法，可以节约大量土地。因此，农村有大量的宅基地可以还原耕地，或通过占补平衡用于城市扩张的建设用地，这无疑是提高农村集约用地的水平，开展各种适度规模经营，提高农民进入市场的组织化程度，增加农民收入，逐渐缩小城乡差距的重要途径。而广大的中西部农村地区，农业仍然是农民收入的重要来源，土地依然是其生活的基本保障。农村土地所承载的就业功能的消亡有赖于工业化、城镇化的进一步发展，这与土地流转机制的有效运行密切相关；而土地社会保障功能的消亡则有赖于社会保障机制的健全，只有这样，农民才有可能离开土地从而促使土地流转。[4](P45)（二）明晰产权，建立产权流转体系，保障农民合法权益。土地产权可以分解为一系列的权利束，要在法律意义上逐一进行确定、分解，在立法技术以及司法实践上给以保障和便利。应确立农民作为农村土地的产权主体、交易主体与分配主体的地位，保障农民在推进城乡土地统筹过程中的参与权与利益分配权。首先，需要明确农民的土地承包经营权证、集体建设用地使用权证与房屋所有权证等权属证明。同时赋予交易权，因为只确权，不能流转，确权就失去意义；只流转不确权，流转就没有意义。其次，保障农民财产收益权，建立城乡共享的土地收益分配机制。按照初次分配基于产权的原则，集体建设用地流转后，其所有者主要享受增值后的收益，所以要明确土地流转后的土地收益在国家、企业、集体经济与农民之间的分配原则、比例。因为农村土地流转的收益主要不是农业自身的收益，而是来自第二、三产业发展的土地级差收益，来自非传统农业对土地的需要。如果离开第二、三产业的发展，抽象地以为农地非农使用就可以产生级差收益，是缺乏常识的。家庭承包制下的农户家庭拥有土地在农业用途上的使用权（即耕作权），政府拥有非农用途的开发权和转让权。而且农民（包括农民集体）无权阻止政府开发和转让他们所耕作的土地，农业耕作权在承包土地的农民手中。一是农业耕作权本身不值钱，政府不会跟农民争该种权利，政府看重的是工商业开发权和转让权，这两项主要权利恰恰属于政府，不属于农民。二是对于农民正在耕作的土地，政府可以自主决定如何开发、何时开发、开发后转让给谁经营使用，农民无权抵制政府的开发权和转让权，这意味着政府在行使开发权和转让权时，可以单方面取消农民的耕作权，只需按农业用途给予补偿而已。如果将土地用作建设用地，土地可以产生出巨额的级差收益，从而可能使农民从土地产权中获取收益，作为土地的占有者而来分享社会经济发展成果。应该建立保护耕地的激励兼容制度。我们知道土地改革关键根本在于明晰农村土地产权，盘活农民土地资产，理顺利益分配机制，解决农民的未来出路。土地的流转产生的收益需要与农民共享。在农村地区推进市场体系建设，农村要跟城里的市场经济衔接，同时改革户籍制度，真正打掉城市和农村的藩篱。进行农民依法用地、严格监督用地的制度设计，一方面用市场机制来鼓励与引导农民切实保护耕地，有利于大幅度减少土地违法行为的发生，按照相关规定，农户享受耕地保护补贴权利的同时，须承担不能弃耕抛荒，保护耕地不受破坏，不得用于非农业用途等义务。另一方面，有利于增加农民收入，创新农村社会保障模式。而将建设用地获得的利益，注入耕地保基金用以补贴农用地，更体现了土地收益分配的社会公平。让土地流转，还农民以“地权”。城市发展带来农村土