我国青年失业问题的政策思路基于经济学视角的实证分析

我国青年失业问题的政策思路基于经济学视角的实证分析

1962年，美国经济学家阿瑟·奥肯提出，劳动力需求的水平，在动态意义上主要决定于经济增长。经济增长速度快，对劳动力的需求量相对较大，就业岗位增加，就业水平高，失业率低；经济增长速度慢，对劳动力的需求量相对较少，就业水平低，失业率高。但是，当人们用我国的实际数据进行检验时，却发现该定律在我国并不总是适用。尽管近些年来我国经济依然保持高速增长，但是其就业拉动效应却呈现下降趋势。由就业弹性系数可知经济增长带动就业的比率关系，但在现实的经济运行中，由于受到经济结构、经济增长方式等诸多因素的影响，经济增长与就业之间表现出不同的互动模式，就业弹性的强度和方向也会有所不同。1980年代为我国经济增长的高就业阶段，每一个百分点的经济增长拉动就业增长约0.4个百分点，高速经济增长伴随着较快的就业增长，就业弹性系数较高，表现出劳动密集型经济的特点。1990年代初，我国经济仍然保持高速增长，但是就业增速却在下降，每一个百分点的经济增长拉动就业增长约0.3个百分点，就业弹性系数明显下降。到本世纪，每一个百分点的经济增长拉动就业增长则下降到0.1个百分点，与高增长相伴的不是高就业，相反却是失业的增加[1]。通常，发展中国家就业弹性系数平均在0.3～0.4之间，2007年欧盟地区发达国家的总就业弹性系数为0.78。中国的就业弹性系数从上世纪80年代的0.3左右下降到目前的0.1，相应地，我国GDP每增长一个百分点可拉动的就业人数，也从30年前的约200万人，下降到目前的约100万人[2]。这说明，近二十年来，我国经济增长速度保持较高的水平，就业人员不断增加，就业增长速度却呈下降趋势，就业弹性系数不断下降。我国就业弹性系数呈现下降趋势，其原因是多方面的，但其中不容忽视的一个重要原因是劳动投入在经济增长中的贡献率趋于下降，资本、技术等投入要素及制度性要素的贡献率提高。一、我国青年失业状况（一）总体情况改革开放30年来，我国总失业人数和青年失业人数总体上呈现上升趋势。上世纪后20年，由于体制改革释放的生产力带来了经济的迅猛增长，失业率急速下降。随着体制改革带来的经济增长潜能的不断释放，我国的失业率又开始回升。从城镇青年失业人员总量看，1978～1980年呈上升趋势，1980年达到第一次高峰，也是最高的382.5万人；1980～1984年呈下降趋势，1984年达到最低的195.9万人；1984～1995年尽管中间年份有下降，但总体呈上升趋势，其中在1993年出现了第二次失业高峰，城镇失业人口达331.9万人，不过没有再达到1980年的高峰值。进入新世纪以来，我国城镇失业人口急剧增长，2008年达到第三个高峰，总人数达886万人（见表1）。1996年以前的《中国劳动统计年鉴》每年都公布城镇青年失业人员基本情况，数据显示，我国失业青年人数占社会总失业人数的一半以上，青年是失业者中的主体。从总失业人口的上升趋势可以推断，1995午后中国城镇青年失业人数也趋于上升，城镇青年失业问题越来越严重。特别是传统的就业制度被打破之后，这一问题显得尤为严峻，改革开放后的二十多年间大体上呈现上升趋势。1978年失业青年人数为249.1万人，占城镇失业人数的47%；1987年为235.1万人，占城镇失业人数的85%，与10年前相比几乎增加了一倍；1997年失业青年占城镇失业人数的68.9%，与10年前相比虽有所下降，但仍高于1978年的水平[3]。《中国劳动统计年鉴2009》中不涉及对农村失业青年的统计，因此难以获得全国失业青年的人数，据此计算的青年失业率远远低于实际的青年失业率。总的来说，农村青年人数增长迅猛，农村青年的整体教育水平普遍偏低，综合素质远低于城镇青年。因而，农村存在大量青年隐性失业者，农村青年失业情况要比城镇青年失业情况严重。综合考虑城镇与农村的情况，我国青年失业状况令人堪忧。（二）金融危机背景下我国青年失业问题呈现出以周期性失业为主的特征失业从类型上可分为摩擦性失业、自愿性失业、非自愿性失业、结构性失业、周期性失业等，尽管从表现形式看，各种类型的失业在一定程度上都存在，但金融危机背景下中国青年失业总体上呈现出周期性失业特征。2008年我国外贸出口大幅下降，导致非农就业减少2，350万人，其中，制造业减少1，285万人，农民工受影响最大。人力资源和社会保障部劳动力市场的监测数据反映了在金融危机背景下的劳动力市场供求状况。求人倍率是从劳动力市场监测数据中得到的反映劳动力市场状况的一个指标，它等于劳动力市场需求人数与求职人数之比。2007年第一季度，求人倍率达到0.98，这一水平一直持续到2008年第二季度。这一数字表明，在劳动力市场上，需求人数与求职人数基本相当，劳动力市场状况良好。2008年第三季度，求人倍率略有下降，为0.97；第四季度，求人倍率大幅度下降到0.85，回复到2003年前后的水平，金融危机对劳动力市场状况的影响在求人倍率上也得到了体现。2009年第二季度，16～24岁、25～34岁、35～44岁、45岁以上四个年龄组的岗位空缺与求职人数的比率分别为0.8、0.97、0.90和0.85，形成年龄较轻与较大两个群体面临更大就业压力的局面[4]。1.金融危机初期：农民工失业据农业部统计，当前我国的农村人口有9.5亿，2007年末，农村劳动力总量达53，100万人，农村从业人员47，852万人，占农村劳动力总量的90.1%；农村外出从业劳动力13，181万人，这其中主体是农村青年。农民工的失业，实质上是农村青年的失业。在16岁以上的农民工中，61%的人年龄在30岁以下。在30岁以下的农民工中，18.3%的人在16～20岁之间，27.1%的人在21～25岁之间，15.9%的人在26～30岁之间。即使在30岁以上的农民工中，也有23.2%的人年龄在31～40岁之间，只有15.5%的人年龄在40岁以上[5]。金融危机在2008年对就业冲击的一个显著特点是，失业主要发生在农民工的就业市场上，因而城镇登记失业率表现尚不明显。例如在广东，外来打工者总数为2，600万人，其中2，000万人为省外打工者。以10%～40%的裁员率计算，失去工作的外来工就可能在260万～1，000万人之间，在数量上相当于全部城镇登记失业人数（800多万人）[6]。可以通过农民工返乡情况来推断农民工的失业情况。人力资源和社会保障部调研数据显示，到2008年底，全国农民工就业总数为2.25亿人，其中外出农民工1.4亿人。2009年春节前，大约有50%的农民工返乡，其中1，800万人需要解决就业问题。如果把2008年11月和12月数量也考虑在内，实际返乡数量更大。随着经济复苏，从2009年6月份开始农民工就业情况明显好转，东南沿海部分城市甚至重新出现“招工难”问题。根据人力资源和社会保障部对全国250个行政村农民工就业状况的统计，与2008年8～9月份农民工外出人数相比，到2009年10月底，已经返城的农民工达到了97%左右。到2009年第三季度末，全国农村外出务工劳动力15，198万人，比二季度末增加101万人，增长0.7%[7]。2.金融危机期间：大学生就业难2009年，全国应届高校毕业生610万人，较2008年增加52万人，再加上2008年毕业未就业的毕业生100万人，总计710万人。据此计算，除去已落实去向的415万人，全国仍有近300万大学毕业生未实现就业。从劳动力市场的供求对比看，初中及以下、高中、大专、大学、硕士以上文化程度的岗位空缺与求职人数的比率分别为0.98、0.89、0.78、0.71和0.71，呈现出教育水平越高求职反而越加困难的局面。另外，在所有求职的失业人员中，应届高校毕业生所占比重为9.6%左右[8]。(1)签约率下降2008届大学毕业生约三分之一是在毕业后半年内实现就业的，半年后就业率86%，而2007届大学毕业生半年后的就业率是88%。2008届大学毕业生毕业半年后的就业率比2007届同比下降了2个百分点，国内外读研比例同比稍有增加，高1个百分点。2008届毕业生毕业半年后时值2009年1月，此时金融危机带来的经济萧条已经使就业市场明显萎缩。根据麦可思对2009届大学毕业生2009年8月份的就业调查，发达地区如浙江、广东的签约率走低；从往届大学毕业生就业率看，浙江、广东名列前茅。由此看出，浙江和广东大学生就业受到的影响较大，而同为发达地区的北京、上海和江苏，签约率受到的负面影响相对小一些。这是由于我国外向型企业大多分布在广东、浙江，当金融危机爆发引发出口萎缩，首当其冲的是这些外向型企业，迫使这些企业减少新员工的招聘[9]。(2)大学毕业生的起薪点和毕业生期望工资下降受金融危机影响，2009年大学毕业生的起薪点和大学毕业生期望工资相比2008年均有不同程度下降，大学毕业生心理期望值明显低于企业提供的起薪点。2009年，就业压力的持续增大使得越来越多的大学生对于第一份工作的薪酬期望值迅速下降。据人力资源和社会保障部统计，目前农民工的月平均工资水平约在1,400元左右。而相关机构的调查数据显示，大学毕业生2009年起薪点仅为1,498元，与农民工持平。高职高专院校的毕业生期待月收入、实际月收入与雇主愿意提供的最高月收入都没有超过2,000元，雇主愿意提供的最高月收入也只有1,720元，与农民工的工资不相上下。雇主愿意提供给“211”院校毕业生的最高月收入也只有2,730元。截至2009年8月底，被调查的本、高职高专毕业生平均签约月薪分别为2,141元和1,724元，比往届本科毕业生月薪有所下降，但高职高专还没有发现明显下降。可见受金融危机的影响，大学毕业生的薪酬也不同程度地下降了[10]。二、我国青年失业的原因（一）劳动力供给的增加我国是世界第一人口大国，我国的青年劳动者供给数量一直在两千万人左右[11]，并且在近十年没有下降的趋势。青年劳动者的增长将使我国青年就业形势更加严峻，青年面临更大的就业压力。青年就业人口的规模在不断膨胀，青年就业问题已经成为我国劳动力市场上面临的一个新压力。庞大的育龄人口基数决定了到2020年新增劳动人口每年仍然保持在1,500万～2,200万之间，新成长劳动力就业需求十分旺盛。在20世纪80年代出生的接受高等教育的青年以每年300万～400万的规模进入就业市场的同时，20世纪90年代出生的人口也将陆续达到就业年龄[12]。我国青年人口规模大，每年新成长劳动力数以千万计。目前，青年已成为就业和再就业工作的主体对象，劳动力市场上的求职者中，青年人已占70%，青年就业问题开始在劳动力市场上日益突出。目前全球还没有走出国际金融危机的阴影，这对我国的就业造成了很大的负面影响。在此背景下，我国劳动力的供求形势出现了新变化。随着国有和集体企业下岗人员的再就业逐步得到解决，新进入劳动力市场的青年失业者所组成的“新失业群体”将成为解决失业问题的重点和难点。（二）居高不下的总人口就业率和劳动参与率总人口就业率是指就业人口占总人口的比重。1952年我国青年总人口就业率为36.1%，1990年上升到56.6%，2008年达到58.3%[13]，大大高于发达国家和发展中国家的平均总人口就业率。劳动参与率是指劳动力人口占16岁以上全部人口的比重，我国的这一指标也偏高。我国劳动参与率偏高的现状，是由我国的工资和福利政策、教育和社会保障的发展程度等多方面原因造成的。工资收入偏低，扩大了家庭对社会的劳动力输出。投资市场不完善，劳动收入仍是个人收入的主要来源。就业关联型社会福利政策会增加劳动者的就业意愿。表2反映了2008年我国城镇失业青年失业原因的构成情况，从中看出，毕业后没找工作是城镇青年失业的主要原因，所占比例高达69.25%。这说明城镇失业青年中有相当一部分人，由于就业期望过高导致自愿失业或摩擦性失业。另一方面，由于个人原因失去工作的比例也比因单位原因失去工作的比例高出13.16%。男女失业的原因在性别上存在差别：女性由于料理家务失业的比重高出男性将近5个百分点，女性毕业后未找工作的比率比男性低4.73%。（三）受教育程度对失业的影响表3反映了2008年按照教育程度分组的我国城镇青年失业率情况，从中可以看出，青年失业构成比例与受教育程度之间存在一种正态分布关系。受教育程度最低（未上过学）的青年失业构成比例反而是很低的，仅为0.24%；受教育程度一般（初中）的青年失业构成比例是最高的，达到40%以上；受教育程度最高（研究生及以上）的青年失业构成比例最低，仅为0.07%。从表3可以看出，受到高中教育的青年失业构成比例与只上过初中的青年失业构成比例持平。可能的原因是：第一，与近年来普通劳动力短缺有关；第二，这反映了教育质量不符合劳动力市场对较高素质劳动力的需求以及教育与劳动力市场对接方面出现了问题。另外从性别方面看，高中以上学历的女性失业构成比例比男性失业构成比例低，高中学历的男性失业构成比例为37.14%，比同学历的女性失业构成比例高2.46%；大学专科的男性失业构成比例为14.85%，比同学历女性失业构成比例高0.15%，大学本科男性的失业构成比例为5.1%，比同学历女性失业构成比例高0.41%。这说明在高学历人才需求上，没有性别歧视。然而在低学历失业人群中，女性失业构成比例普遍比男性高。（四）性别对失业的影响性别对失业也存在一些影响。在现实中，一些行业或岗位适合于男性，而另一些行业或岗位适合于女性。例如，在建筑业、交通运输、仓储和邮政业、制造业、公共管理和社会组织、采矿业、信息传输、计算机服务和软件业、水利、环境和公共设施管理业、金融业以及文化、体育和娱乐业就更偏向于招聘男性职员；在批发和零售业、住宿和餐饮业、农、林、牧、渔业、居民服务和其他服务业、教育、卫生、社会保障和社会福利业以及电力、燃气及水的生产和供应业就更偏向于招聘女性职员。（五）就业歧视在我国劳动力市场中，存在一定程度的就业歧视问题。青年在求职中由于经验、学历、性别等原因，容易遭受种种不公平的对待，受到就业歧视。就业歧视在劳动力市场中主要以工资歧视和职业歧视的形式表现出来。笔者指导了2009年暑期学生社会调查课题小组“中国青年就业歧视问题”的社会调查工作，并指导学生完成了相应的调查报告。主要调查结论如下：第一，被调查者中69%的人认为存在就业歧视现象，56.2%的人承认自己在求职过程中，遭遇过性别、户籍、学历、专业、经验、外貌、健康等就业歧视，其中最严重的是经验、学历、性别和户籍歧视。第二，民营企业就业歧视最突出，销售、广告、市场选项比例最高。在所有的雇主中，被调查者认为民营企业针对青年的就业歧视最突出，达到42.1%，接近其他单位的3倍；而其他单位则在15%左右。究其原因，一是我国民营企业发展还有待完善，本身确实存在相对突出的就业歧视倾向；二是随着市场经济体制的建立，民营企业蓬勃发展，成为吸纳青年就业者的主要渠道。在行业性质方面，销售、广告、市场等行业受歧视的选项比例最高，达到27.8%，这是因为这个行业本身的入职门槛较低。但是要在行业内取得很大的成绩，对经验和能力的要求比较高，求职时肯定会遇到比较多的困难，容易遭遇歧视；其次是行政事业单位和制造业，均为17.8%；餐饮服务业为12.1%；金融、银行、证券为9.8%；教育、医疗科技为9.2%。第三，在岗位性质方面，技术操作岗位和管理岗位受歧视比例相对较高，均在20%以上；其次为销售、服务岗位，分别占16.0%、18.3%；研发、文秘岗位情况比较好些，只有5.8%和4.9%。三、解决我国青年失业问题的政策思路（一）转变经济发展方式，大力发展第三产业解决我国青年失业问题的根本出路，是在保持较快的经济增长速度的同时，加快转变经济发展方式。经济增长能否带来就业的同步增长，取决于经济增长方式和就业弹性变化两个因素。我国当前就业弹性系数呈现下降趋势有其必然性，今后随着我国工业现代化的逐步实现，由资本、技术密集型引起的就业岗位的减少是不可避免的。我国正处在经济社会发展转型的特殊时期，源自计划经济体制下隐性失业的显性化在短期内集中释放，对就业增长形成了一定的冲击。如果经济结构中小企业、服务业等劳动密集型经济所占比例较大，资本比例较低，就业成本相对就低，那么就业弹性就会相应提高。转变经济发展方式，提高就业水平，要求加快第三产业的发展。在过去的20年间，我国第三产业的就业弹性都明显高于第一产业和第二产业。第三产业吸纳劳动力就业的容量极大，特别是第三产业中的各类服务行业，其劳动密集程度更高，今后应成为就业增长的主渠道。我国第三产业还比较落后，目前其从业人员在整个就业人员中占27.5%，产业产值在GDP中所占比重为33.6%，发达国家这两个数字分别为60%～75%和70%～80%[14]。我国第三产业吸纳就业的潜力并未得到充分发挥，推动服务业的快速发展，是提高我国经济增长就业弹性、扩大就业容量的关键。因此，我国经济发展方式应选择效率与就业并重，在提高科技进步的同时，积极发展第三产业，鼓励非国有经济发展，以吸纳更多的劳动力就业。（二）促进中小企业的发展从企业规模看，就业效果最好的是中小企业。这是因为，中小企业具有数量众多、劳动密集度高的特点，对市场反应快、上马快、建设周期短，因而相对于大企业具有不可替代的优势。近年来，我国中小企业发展迅猛，其对国民经济的贡献率不断提高，成为吸纳新增劳动力和国有企业下岗职工的重要渠道。目前，我国商贸企业中有99.5%是中小企业，中小企业对GDP的贡献率超过60%，对税收的贡献率超过50%，提供了70%左右的，进出口贸易额，约75%的已就业岗位以及90%以上的新增就业机会来自中小企业[15]。1997年国有企业改革以来，国有企业吸收就业的比例由原来的73.4%下降到目前的53.2%，而其他非国有制单位就业所占百分比直线上升，由7.4%上升到41.4%（见图1）。图11984～2008年其他单位就业人员占比(%)①中小企业为解决就业问题做出了很大贡献，发展中小企业是解决就业问题、促进经济发展的战略性选择。国家应健全中小企业的贷款担保体系，从法律上严格保护中小企业的财产和合法经营，建立健全中小企业信用评估机制和有利于中小企业发展的融资体制。与城市企业相比，乡镇企业在吸纳农业劳动力就业方面有着明显的优势和更大的潜力，国家应把支持乡镇企业的发展作为一项基本政策，应从资金、信贷、税收、经营场地和设施等多方面积极扶持和促进乡镇企业的发展。把发展乡镇企业与小城镇建设结合起来，引导乡镇企业布局适当集中，通过乡镇企业和小城镇的协调发展，为农村劳动力转移创造更多的就业岗位。（三）通过培训提高青年的综合素质和就业能力目前，我国农村劳动力的平均受教育年限为6.8年，农村劳动力中，小学文化程度和文盲半文盲占40.31%，初中文化程度占48.07%，高中以上文化程度仅占11.62%，系统接受农业职业教育的农村劳动力不足5%。有学者调查表明，农民工学历均以初中毕业和初中未毕业为主，初中毕业的占32.7%，初中未毕业的占22.5%，有44.9%的农民工认为自己学历太低[16]。农民工离完成义务教育还差2.2年，如果填补上这个差距，劳动者收益可提高8.8%；如果把农村劳动力的教育年限提高到12年，相当于完成高中教育，劳动力收益则可提高21.1%。政府要建立合适的培训网络，瞄准需要培训的群体和需要培训的内容，培训的目标是实现就业岗位和劳动力技能之间更好的匹配。促进农村青年就业，需要下大力气做好农村青年的培训工作，使他们拥有一技之长，了解城市竞争与生活规则，熟悉相关法律法规，增强获取知识和信息的能力。只有如此，才有可能使他们在城市中稳定就业，和城市的发展形成良性互动。不仅农民工需要培训，刚刚毕业的大学生也需要就业和创业等方面的培训。（四）鼓励和支持青年自主创业从20世纪90年代末开始，我国积极引进国外先进的创业教育模式，目前高校中已经出现了SIYB、KAB、YBC和创业实训模拟公司等各种形式的创业教育和培训，但整体情况尚处于起步阶段。我国大学生创业教育与国外相比，主要差距在于定位不同。国外把大学生创业教育的本质定位于创业精神的教育，而我们着重于创业技能的教育；国外把大学生创业教育的目标定位于培养“有企业家精神的毕业生”，而我国创业教育的目标是培养“大学生企业家”。党的十七大报告明确提出“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业”。大学毕业生具备较高水平的知识技能、创造性思维以及自我发展的主观能动性，他们应该成为创业的领军者。大学生其实有非常强烈的创业愿望，除了创业者自身条件限制之外，更多的是现在的创业环境还不是很完善，在资金支持、政策措施、教育培训、商务环境等各个方面有待加强和健全，还需要国家和各级政府根据当