中国县级政府财政预算行为

中国县级政府财政预算行为本研究描述了西北三个国家级贫困县县级政府预算决策机制。揭示出现存的机制导致只有少数人能够真正参与预算过程。其次，公民需求与政府支出重点之间相脱离，在某种程度上导致了公共服务供给中社会公平性缺失，那些最贫困、最需关注的公民的需求被置于视界之外，因此他们必须在政府预算范围之外自筹自办解决其公共品需求问题，这是导致预算外资金大量存在的一个原因。因此，农村税费改革如果仅强调缩减预算外经费是不能从根本上解决问题的；相反，如果地方政府的公共开支重点不变、如果其背后的政治决策架构不变，上述的这些问题将继续存在。引言过去三年中，中央政府进行了一系列预算改革，包括新预算编制及审议方法的引入，新预算科目的采用及加大预算的监督与审计等。这样做的目的在于确保预算在促进财政秩序稳定、提高管理问责制度和公共服务绩效方面发挥其正常的作用。[1]前财政部长项怀诚在第九届全国人民代表大会第五次会议上关于2001年中央和地方预算执行情况及2002年中央和地方预算草案的报告演讲中指出：要加快改革的步伐，特别要继续深化部门预算改革，进一步改进和规范预算编制。部门的预算外收入要全部纳入预算管理或财政专户管理，部门预算要全面反映部门及所属各单位预算内外资金收支状况，支出要透明。他也强调，加快地方部门预算改革步伐，扩大省级财政实行部门预算的范围，地（市）级财政也要为扩大部门预算改革作好准备，有条件的地区还可以在县级财政进行部门预算改革试点。预算行为本质上是政治行为。长期以来，无论在何种经济形态下，对财政预算的控制都被认为是决定性的。预算决策模式直接表明了政策制定过程中及政治舞台上游戏者之间的权力分配。[2]因此，任何预算改革的成功都受制于现有预算体制的政治架构。实际上，预算改革背后所隐含的就是权力的再分配。通过对文献的查阅，可以看出，国内外学者在对中国改革趋势的探讨、各级政府部门公共支出模式的分析以及对进一步深入改革的建议等方面已经做了很大努力。然而，探讨地方政府预算问题的研究却相当缺乏。在所查阅的文献中，对此问题的研究总的来讲有两条线索：一，现有许多研究主要关注中国财政体制的转型问题，即计划体制下的中央集中体制如何向市场经济背景下的分权体制的转变。这些研究的重点通常聚焦于中央、地方之间关系的演变，而这种关系变化主要源自两者之间的财政责任与权力的重新分配。中央和地方之间财政责任与财政能力的失衡已经引起关注。一方面，在现有的分权趋势下，许多公共服务的提供已经委托给地方政府；另一方面，财政税收却有集中于中央的趋势。二，学者们已经注意到中国财政体制的一个显著特征是大量预算外资金。世界银行指出，中国财政收入是很少的，仅占GDP的14％。然而，预算外的资金收入却非常大。在这种情况下，预算作为引导公共支出的工具的有效性受到了很大的制约。[3]因此，学界有一种共识，应该进行一项改革，把预算外资金纳入预算管理以使预算内容更全面。上述研究很好地揭示了我国财政结构及政府间关系中存在的严重缺陷，但在把地方政府作为一个分析单位并给予重视方面所做的努力还是非常有限的，特别是对地方财政决策过程的政治机制的细节缺乏了解。而这恰恰对于正在进行的改革以及上述问题的探讨都是非常重要的，因为，这种机制怎样为改革提供动力，或者怎样以很强的惯性抗拒改革，都将决定任何改革的成败。本研究正是在上述问题驱动之下展开的。文章关注的焦点集中于县级政府的预算行为上。主要研究的问题有：（1）县级政府预算是如何制定的，由谁制定，为谁制定？（2）如何解释预算结果的差异性？这些差异性的哪些有助于解释政治过程的差异性？（3）政府预算决策的社会性后果是什么？受由谁和为谁问题的驱使，本研究选择教育部门作为切入点以对政府科层体制中各部门之间的关系以及政策决策对公民的社会后果进行深入研究。数据的收集过程首先集中在县级政策制定和政治操作上，继之聚焦到一些利益相关者上，例如，学龄儿童，他们的父母及在教育活动中的其他社区成员。概本论文雹分为四部分智，第一部分移主要是对国芳内和西方相挺关文献的评抵述，并在此粮基础上形成讯本文的分析跑框架。第二纲部分主要是伯对研究数据冬及方法进行钱简要介绍。宜渐第三部射分将主要介长绍所研究个路案地区的背呆景，包括他跨们的自然地弃理特征，经仅济、教育发巩展状况。最轮后一部分主正要讨论实地乒调查的结果返，并在此基猪础概括出简肿要的结论。反镇应该强搜调的是，本姑研究仍在进光行之中，该皱论文也仅是离对研究结果青的初步总结减。尚有很多事研究问题需飘要更深入的勉分析和更多艳的探讨，这脂主要是由于款现实中的预银算过程具有欧很强的暗箱绿操作性质，梁缺乏透明度符，这在后面婆部分将有更佛为详细而具台体的阐述。访摇另外，极本研究把财姨政支出作为贯分析重点，辩而对财政收订入问题给予咳的关注相对功较少。缘因托1冠、中国县级党政府财政预冈算行为：分聋析框架辆理在国内学外文献中，休关于财政预届算行为的理抹论有三种：思公共选择理泪论，利益集丽团理论和权鲜力等级理论劣。最近一些蜜社会学家对他中国的社会秘与国家之间棕关系的讨论封对政府行为饱包括预算行姨为的研究也受有借鉴意义徐。词热公共选惧择理论源起巴于公共财政际理论，该理陈论对于公民始投票行为如站何表现公民拌意愿、在公洽共政策的制洽定过程中起候到了什么作液用给予了相猜当多的重视罗。庙[4]才公共选择理套论学者们所巡关注的是公删民，即纳税镇人，需要政丙府做什么和渔怎么花钱与商政府实际做踢了什么和怎阶么花了钱之冲间的关系。赔从这个角度蜻来看，预算扇应该是经济楚和社会选择店的一面财政眨镜子。这种窜分析范式下贿的核心问题榜实际上就是括一个机制问权题，人民的城意愿得以确积定和贯彻的爸机制，政治护问责制度得挪以建立的机嚼制，政府行舱为的监督机牢制。气[5]德与此相关，督理论学者规间定、假设了泽几种机制。蚕一种是投票折机制，在这爪种机制下，姿公民可以在柜最能反映他适们支出意愿讽的候选人之忙间做选择。淹[6]榜另一种机制稀就是公民直楼接参与预算握编制。最近洒在巴西所进优行的参与式截预算（棉PB菊）村坡试验引献起了广泛关塌注。用[7]蜂直接参与预娃算并不是公乏民通过选举耳政治代理人缓来参与预算沾的决策，而讯是公民面对身面的直接参依与预算的制岗定过程，这躲是民主参与板的最主要形窗式。这种试硬验的成功在正一定程度上岩证明了这样梁一个事实，眼即公民的参禽与对预算的埋结果有重要域的影响。猫质同第一箭种分析框架偷强调对公民样个体与政府填之间相互作无用关系不同常，第二种分腐析框架以依南据阶层和利满益联盟而界抽定的团体的质角色及政治横影响力作为忘关注的焦点益。这种理论间把预算结果群视为政治舞嫩台上游戏者诉自利的结果少。新马克思秃主义者把这躲些游戏者分念为不同阶层虚，并认为不床同阶层的利卖益支配着预兆算和分配的穗选择。一些煤学者也认为煎利益集团支愚配、甚至决凭定预算的编这制。丧[8]介沿着这走条思路，许赶多学者特别安强调政府的熔角色地位和私自创性。政门府并非人民鉴利益的代表箱，而只是一天部人利益的沿代表。他们瞧自身利益的少需求和主动史性是决定把滨人民还是利挎益集团的要趟求和需要转蔑化为政府决菊策的重要因叮素。沿厅第三种峰理论把政府震的权力等级缎结构视为分独析的目标。届这一学派的壁一些学者认菠为高层行政矩部门制定大虫政方针，判灿断政策环境膝，并在征求赴意见前把这镜些信息通过忆预算部门下誉达各机构。昏脊齐[9]习因此，影响直预算结果的梁最重要的解帆释变量就是庙高层行政部榜门所形成的趁决策。这一著学派也并不书否认利益集科团的影响，跨他们认为利誓益集团通过备进入高层决榜策部门作为防影响决策制液定的切入点谦。靠消同样也予是着眼于政天府结构，带Blech鸭er降和灾Shue[冠10]滴对中国县级借政府提出一畏个描述性模很型。寨萄在这个净模型里，中注国的县级政有府要兼顾条捕块两个系统近的利益导向慰。一方面，想大多数县级群行政机构是馋垂直管理系悦统的最低分泽支机构和层立级，这个层校级一路往上卧就是我们通昂常所说的中葬央政府。另腊一方面，县教级部门有其沟自身责任，访既对上一级角的政府部门锻负责，也要顾对其辖区内耀的合作、团劈结以及整体绒发展负责。马于是，根植都于政治框架勇内的政府部寒门有两个委种托调-祖代理链，而钞县级政府部况门都是代理弦人。在一个自链中，中央小政府是其最边后委托人，颂在另一个链仁中，公民是仅其最后委托饭人。一些重贴要的社会学冬家认为，实使际上在一定伶程度上，地机方政府只对物上负责，不药对下负责。四[11]潮从这些学者揉的观点来看粪，地方政府亦的合法性不难是因为其作湿为地方公民诊利益代表的逝政治实体，彼而是源于其桌作为基层政滩权机关的缘聪故。因此，饥地方政府和当官僚的利益狡，正如其决冒策反映出的隔那样，往往览是同地方人脚民意愿相脱杠离的。撇半换句话炊说，在这样常的政治体制记下，地方政量府容易脱离漠当地人民群吵众。按照张昨静的说法是讨：灶连在利益士分离的结构泡下，基层政丑权完全忽略田了其需要自吨下而上的政杨治基础问题凉，它越来越瑞眼睛朝上，窗工作目标越辈来越专注于咸上级的满意矿，而不是社液会的满意，贫它越来越具渡有主动性，胳越来越多地弓相信发动、存教育和改造映社会地组织趁权威作用。纳这一切都源聋于，它的权辞利来源越来杠越依赖官方耗（上面）的置支撑，而非逝依赖社会的违承认。于是妄乎，它也就璃越来越从当恶地社会的利迷益一体化结灯构中分离出概来，成为一郑个独立的、证专权的权力匀团体，它不铜必考虑其权消威地位和社义会利益的一渡致性问题，秃因为它的权拴威无须依赖滨社会授予；滴它也不必考巧虑建立社会股监督以补充并国家监督不线足的问题，或因为它从不絮怀疑自己代煮表着社会利些益。解[12]录按照这救个理论，地疮方政府的掌觉权者团体变去成了一个自撤我服务的利淘益团体。因刃为缺乏社会距约束，因此俊它可能任意脉地处置社会特财产，某种坑程度上是以伍公用或组织滴的名义对社字会资产垄断然使用。跃慧另一具烟有重要影响孔的传统财政世预算理论是副渐进主义理映论学说。这旬一理论基本骂上是一种描皱述性模型。卧根据振Wilda苗vsky去的著名观点辈，财政预算打是一个增量裤的概念而不幼是一个总量子的概念。栏令起初对殿设立这样一益个机构的想躁法是每年对始全局进行积餐极的考虑，刃重新评估现纺有项目相对工于其他可能键选择的价值旱。而实际的疏情况是，预樱算一般是以俱上一年的预逝算为依据，腿仅重点进行亿一些小范围蜂的增减考虑仓。语13]派渐进主义强夫调财政预算跟制定过程和邻结果。在这消种分析框架就中，最后的输预算拨款是育因变量，最绩重要的解释碑变量或自变考量是财政预瞧算基数，特横别是上一年症的预算拨款肿数额。渐进象主义模式的梢基础在于对捆参与者的发塞展战略和行印为的判断、搁观察以及财谎政预算模式窜的稳定性。丽在这个过程联中，首要的秘参与者就是是政府机构。旧国本研究理中涉及三个偶主要问题：久（坟1斧）县一级财易政预算编制巩是如何制定帽的，包括由渗谁制定，为印谁制定？（圈2违）如何解释坊预算结果的腹差异性？这胁些差异性的愁哪些有助于努解释政治过吨程的差异性驴？（伙3挡）财政预算茂决策的社会跃性后果是什糊么？可以说肃，本研究首编要目标是对坡当前现状加寄以探究说明谣，如财政预绍算包括哪些炒工作，其程算序是什么，辈哪些人参与仔了财政预算关，哪些人没施有参与，在庸预算过程中愁，参与者意妖见一致性是泥如何达成的匹，以及最后干的决定在什傅么基础上提馒出才是合理松的等。在对习这些问题描灌述的过程中貌，渐进主义颠——息即财政预算浸基数是决定盲最后预算拨慈款的最重要金因素挥——楼的理论预设步将被检验。淘在研究过程头中对谁是受据益者的问题提也是需要给朱予关注的重黑要方面。对耕此问题分析五的首要对象公是财政政策芳、公共产品投分配以及由储县级政府任鸣意支配的财食源中的利益篇攸关者。同瓶时，那些社戒会上最需要扁帮助和最贫腥困人群的公寻共服务方面增的财政承诺圈也是研究的叛重点。洋睛需要提启醒的是，中有央与地方关魂系的变化也耻是一个重要孔的决定因素外。然而，因碗为这涉及包结括财政收入罚在政府间的壳分配、各级委政府间的财党政责任、转帆移支付等复晕杂的因素，抛而这些都远辜远超出了本护文的研究范壤畴，因此将颠其留待进一础步的研究。劲2扯、数据恶肤本论文样仅是对中国延西北某省三部个贫困县（拥后简称但I私县、助C位县和暖G刺县）实地调敌查的初步总丙结。数据来忧源包括两类众：在实地调头查基础上获只得的关于县呜、乡镇、学事校及乡村的捐数据；国家叨、省、县级涉的数据资料糠来源于一系踪列管理数据妈。这些数据皆来源在论文燕的数据引用胸中将被提到片。控暖本研究燕关于县、乡蛙镇、村庄和大学校数据收德集的实地调婆查工作起止科时间为毯2000蛋年证1哄月至渴2002杨年怪3郊月，对象为堆西北某省。狸在研究过程础中，也收集盖到一些相关洲的事件陈述勒、政策文件隆和官方数据个。贱晶这三个撑县都是国家屠级贫困县，泥每年都有中垄央和省级的贫转移支付资斧金。事实上撑，这三个县邮的本级财政各收入在财政馆支出中所占睡的比例分别顽仅为焰19.34倾%慨，恢10.55颗%抢和谱10.55奴%我，这远低于签全国平均水仁平。这些县控的本级财政舍收入仅为躬472性万元到吸778饺万元不等，侵这也远低于僻当年全国的揪平均水平。艰另外，教育效支出在县级鼻财政支出中址也是相当有周限的。在这悦三个县中，莲教育支出占购财政总支出垦的比率分别骆仅为桐16.07耕%蚊，希18.26炊%喊和绒18.92吐%崭，而全国当例年平均水平跑为屈24.27经%.毯就教育蔽发展而言，式所调查的三树个县都远远漏落后于我国判其它大部分言地区。根据中该省教育厅否提供的数据屯，截至观2000希年拨12材月，该省有滤35楼个县仍没有短实现国家规纲定的九年制货义务教育，摄其中六个县率没有完成初咏等义务教育弦的任务，春I忍县和聋C差县便是六个榴县的其中两鼠个，即使葵G乳县也仅仅是沸在狸2000戒年刚通过初泳等义务教育犬验收。蹲畏另外，形该地区的许踩多少数民族描地区，其成丹人文盲率也杨远远高于国姓家平均水平缝。铲除由于上狡述这些情况规，本研究的嫂意义部分在绪于这些调查来县正是我国效西部贫困省摸中那些公共穿服务比较落虏后，政府治进理能力和水凯平亟待提高锤的地区。而庆另一方面，机这些个案的协典型性非常辫有限，在多脊大程度上这所里介绍的调结查发现具有铃普适性还需云要进一步的嘱分析和研究狡。蜜蛋轧3增、田野调查慧发现支盼忌3.1谨法律和政策袋框架中国公妹共财政预算址法规体系是布以菊1994招年颁布的《搏预算法》为扎基础建立的骡。闯访《预算象法》中规定闹一级政府、尽一级预算。颗另据《预算脸法》第其13佩条规定，对柳县及以上政析府，人民代蜡表大会修改孟和审批前一抬财政年度的床预算执行报哀告和下一年牛度的预算草区案，并对预朱算做调整。污同时，它也鞋有责任和权杆力监督预算络的执行情况驻，并有权废笑除行政部门真作出的有关眨预算的任何挖政策或决定那。同时，根瓜据该法符28懂条规定，地抹方政府羡——胖中央以下各锯级政府坟——客应该保持预港算的平衡，狼不应出现财棚政赤字。辫宣就教育提而言，与此挽相关较为重猾要的预算政殊策有两个。霉第一，在中培国教育分级虚办学、分级誓管理的体制金下，地方政手府应对基础挤教育负责，但这主要包括版义务教育和越高中阶段的躲教育。柿1986字年通过的《缝义务教育法留》规定实行弯包括初等教罩育及初中教屈育在内的杆9飘年义务教育甘。在辱1994专年《国务院粮关于中国教饰育改革与发挺展纲要的实朴施意见》中怀提出：基础而教育实行在袋国家宏观指感导下地方负御责、分级管莫理的办学体索制。县级政酒府在组织义习务教育的实链施方面负有解主要责任，册包括统筹管绘理教育经费顾，调配和管壁理中小学校物长、教师，野指导中小学走教育教学工胀作等除……停第二，碑1995偿颁布的《教兵育法》也规皱定了国家应夜建立以财政炎拨款为主、衣其他多种渠唉道筹措教育眯经费为辅的逃体制，逐步赔增加对教育虾的投入，以晒保证国家举长办的学校教盯育经费的稳剪定来源。总尝之，地方教闪育财政有两粥个基本特点清：第一，地颂方政府要对修包括义务教极育在内的基达础教育负责户；其次，教拿育经费来源果的多元化。串颤记3.2原预算的编制热过程桥寻县级预哗算过程有两劝个最重要的仙特征。首先谣是人员经费跨是支出的优奇先考虑重点冬；第二，预膏算决策的权吉力是高度集郊中的，实际渐上往往是县朋个别领导说忧了算，在一么定程度上，陪甚至一些政取府部门的领旁导也被排除聚在预算制定葱的过程之外排。抽豪在所调枕查的三个县涨，预算编制浪按人员经费亚、公用经费趴及专项经费脊分别进行。枕黑人员经妻费指的是用较于公务人员央个人的经费栽，包括他们面的工资、福叶利经费和奖现金。计橡公用经互费是用于保筋障政府及其拥附属部门，抖如公立学校尖等日常运转穗的经费。专夕项经费通常弦与一些发展冷项目相关联姓，比如灌溉什、农业改革椅及教育项目桂。在这三种旺预算经费中斧，人员经费长得到优先考炸虑。正如惕I之县的一位官凯员在提供给涌作者的一份抹介绍性材料始中明确指出苹的，县里实固行的是吃饭娱第一，发展女第二娱“奖的原则。正型如此，预算师中首先考虑矿的是工资，耳在这之后才蚀是根据剩余仓财政资金分鬼配公用经费痕。县里的政患策明确规定孙，公用经费谈的比例应限阅制在人员经晨费的孙10远％以内。在灵这种情况下泼，专项经费滤就很难保证略。唱蜻在人员晚经费的预算灶编制中，使透用的是基数乞法，也就是达说预算经费浇的分配是按巨照上一年的案实际在编人白员数来制定休预算，而不犁是按照应有际岗位的数字厕进行计算。豪这种方法可梅以被认为是动最简单的渐械进预算方式产。在这种渐拼进式的预算流中仅有两个冷变量：一是凶公务人员工罩资的增量；棒二是县政府潜工资单上公文务人员数量把的增量。在萝实际情况中中这两个变量没对预算结果璃的影响被降荡低了最低程兽度。挡需一般来彼说，工资的甩调整基本上游是由中央政戚府统一下达敲命令来执行犁的，虽然用隆于工资的财正政资金来源克多种多样。秘省和地市政都府也可以决巨定和出台一搂些补贴或福翠利的政策。给在调查地区吗，这些政策命基本上都伴固随着上级转卧移支付额度毙的增加。对行地方公务人靠员工资，比榨较重要的事械近年来的中家央采取的政使策调资。但阵是，即使政寇策调资是预盖料之中的事项，当地县政处府的预算也叉不会立刻把杰这些因素及梅时考虑进去胳。换句话说仆，比如，虽桶然县政府意直识到在减X欣年里工资将闹要上涨，无烘论有无额外右的转移支付猫，但这种增昂长并没有反诸映到这一年顷的预算中去寄，这通常被候推迟到下一词年。删边在这种筒情况下，各读个部门能够大操纵的只有镜第二种怒“雾增长绑”湾，即本部门脾的公务人员探增长。撞说但是就洋是在这些方浴面，决策也烧是绝对集中邮化；而且，莫各个部门增舒加的公务人墓员数量在本篇部门的预算赴中并没有体咬现出来。简攀单的说就是陵，只有一个远估计了整个罚公务员数量挤变化的总预劲算，这些增蜡减没有被分职解到部门。咽因此各部门说在预算过程飘中的参与被侄简化为一个午非常简单的锁工作。哗鹰这个工锄作就是给县币财政局官员活递交一份在厉本部门公务跨员名单和每鼠年航12述月份的工资旱单（有的地离方是籍1菊月份的工资笑单）。实际沟上，在所调婆查的三个县柔，教育部门绢每年都有人震员增加。作核者发现，在圣这三个县，喂保证给毕业墙于师范大学厅和学院的本跌地人提供就胀业这一政策菠仍在执行。夏束每年，阔县教育局以递这种方式接余受的新增就温业人员就达蛙30浊人甚至更多浮。在这种情眼况下，一些咐县也从其他歇大学和学院狐吸纳毕业生痛进入教育部茂门。然而，矿主管单位在您每个财政年良之初不知道晶会增加多少些人，而只是恶根据相关部锐门的计划估汁计。在新学鞠年度，毕业皂生来了，他环们被县政府储、财政局、眼人事局及教蜡育局联合聘阳用（他们的性聘用由县政川府、财政局员、人事局及躲教育局的共巡同商量决定盐）。但这些抄新职员通常愁无法立即领锅到工资，拖化欠工资是经四常的事，他乎们的工资一教般是被整合浑（工资预算这的编制安排扫）到在下一局个预算年度雁的基数里。蝶而在这种过炉程中，年复愉一年，三个乳县的财政供乒养人员在迅求速增长。染饶三个县吨在公用经费竟的预算编制急中有所不同遣。在驼G识县和蒸I繁县，有两种薯描述预算过帐程和结果的哈版本。一个站来自县长的薪版本，提到因公用经费的霞预算由两部烤分组成。硬权其中一评部分是按照净固定配额和裙政府所属的佳各部门、单搭位的公务员型数量来决定索预算。比如帖，在乎2001阀、份2002丸年，另G讲县按行政部眠门每人季150莲元，事业单蒜位每人班100迈元来制定预呀算。除了固寨定的按人头瞧的预算，其轰余的就按照他需要和优先处的政策决定你。相反，各促个部门领导特的说法又构岁成另一个版沿本，他们声爆称，最近这踏些年根本就贱没有公用经谋费。这其中索有两个原因玉：一是，他叉们根本就不董能为本部门免制定预算，玉通常，在县门里就没有专炎门为各个部蒜门制定公用帅经费预算的蒸传统。第二归，虽然配额拥预算原则大烘家都知道，钓但他们认为竭那都是无法乡实现的。在零他们看来，传资金的分配笔与预算毫无公关联。至于霜教育部门，障凡有资金需鱼求时，县教窃育局和学校累就向县财政递局提出申请货报告，有时顺候会得到支爬持，但被拒步绝的时候更愚多。自得县长和茄各部门领导然两种说法的境严重反差源男于预算决策认的极端不透舅明化。在其滑中一个县，缩县长介绍说育，递交给人耕民代表大会赢和各主管局械长的是一个城总体的预算嗽，除此之外晚，县里还有赚一个详细的堤预算，它包面含每个部门睡每个单位具凑体预算是多堤少。只有燃3允个人知道这屿个详细预算弹：县长自己棍，县财政局积局长，县人愚大主席。妈臣县长认巷为，如果让称大家都知道晶这个预算，园“菠所有的人会慢来闹事。那台将会带来很拳多麻烦。速”须凶目前的烤方式是最好豆的处理方式辰。由于预算勉的不公开性脸使那些脖“气靠边站兵”猫的官员们产减生了很多怀泥疑。我们经屿常能听到这裹样的话：难屡道你真的相凑信确实有一诸个详细的预较算？或者谁胳知道有多少酒人真正知道练这个详细的呆预算？它帮一些部灵门领导认为愚公用经费预世算没有得到汪执行的原因杀之一是县级悠政府的巨额捧赤字。预算骡法规定要求程基层政府保牧持预算平衡红；然而，所收有的县级财柱政都出现赤意字。按照一拒些部门官员头的解释，谁去也不知道预庭算过程的真浮正内幕，大捷家知道的是胀，为了与法慕律保持一致庄，政府先采昆用配额基数紫法制定一个卸公用经费预乎算，然后呈吵交一个收支海平衡的预算姐方案给人民求代表大会审炎议。批准之盛后，县政府启将重新递交驻一个附件，恢在附件中提目出赤字和调拳整预算的要桑求。客观地亡讲，人民代藏表大会的审涉议和批准过街程不过走形判式。花忧在所调帽查的三个县校里都有一个惕庞大的人民慨代表大会。趁一个县的人建大代表由团160掉人左右组成般。在这几个春县中，据说户G晃县人大会作绩用较为突出诱。在这一地乎区人大主席患通常都是那个些退居二线固的人。他们依一般都是原继来县里的县辟长或党委书伯记，现在在直这个职位上熊发挥余热。尿但寄G志县的人大主困席是一个例喜外。他被授支予这一职位习之前只是一执个副县长，飘因此很想在笋这个职位上附继续有大的汽作为。特别剑应指出的是拖，货G振县是上述县崖长访谈记录倚所涉及的县碌。可见，就妇是在这个以侵人大作用突溉出而出名的恼县也仅仅只拌有三个人知篮道政府预算恐的真正情况伏和细节。又咐同样按照这阿个县长的说近法，通过人辟大代表会议让批准只不过睡是一个简单利的举手表决伏仪式。在这尘个地区，人燥大很大程度摊上仍然只不层过是一个走适过场的的机高构。绑霞在赌I立县和四G卷县，这种预桥算决策集中扑化的一个直些接后果是：塘教育行政部隐门对于学校讽公用经费问喊题毫无发言纷权。在也I设县，教育行比政部门更是铜被边缘化，钳因为资金根碌本就不通过绕教育部门而洲是直接被分厦发到各个学兰区和学校。够因此，通常锋他们也就根厌本不知道下卧发到学校的产实际数额。玩示当上级餐的教育主管挑部门，如教钓育部或省教滩育局要求关蜂于教育财务刃的数据报告导时，教育局败只能是简单债地去县财政柱局抄一份数渗据递交上去讽。研吸这种预扛算的政治架垂构所带来结平果就是教育幅部门事权与尾财权的分离爹。就教育的停发展来说，馅中华人民共随和国《教育皮法》明确规躺定这种分离绍是不允许的爪。这种做法饰同时也剥夺题了行政部门逆对县领导和惧财政局的监芬督，致使他边们的行为实薯际上变成根飞本没有监督栽。贷铲根据对沙学校校长的旋访谈，从他榜们的角度来役看，得到拨暮款的可能性康主要取决于堪以下三个因朽素：一为不毕失时机地与蚕县财政局以彩及县政府官效员取得联系啊的技巧与毅轰力；二为与剪关键人物的冠私人关系；能三为其所要陡解决的问题馆本身的重要素性。其中第队二个因素至丛为重要，而惨县直属学校苏在这方面的按优势不言而照喻。由于县督政府官员的某子女多数进过入这些学校燥就读，因而肌这些学校的早教师和领导粘有更多的机闭会与这些政吃府领导建立低私人关系，电从而向他们单寻求资助。闭很显然，从怪这种来自基昆层的人员的歼角度，相关端的决策在很豆大程度上依捡赖于县政府繁官员以及县矛财政负责人贪的个人判断己与考虑。换起句话说，在泛财政预算过辞程中的不透玩明性与暗箱痛操作特征使意得财政预算驼与资金分配蠢的决策在很嚷大程度上个谁人说了算。乐闲事实上丹，这种安排镜方式也导致蕉了这些部门尾在进行资金甲预算时，更舍倾向于优先冬满足自己机咏构的需求，湿而非其所服负务的领域的汁需求。举例质来说，割2000骆年虾G转县教育局得智到县财政局门13武万元用于公充用经费的财稿政拨款，而夺这些拨款全授部用于教育亏局内部。也编就是说，各贼学校未能从询教育局获得饥任何财政拨莲款以应付其喂公用经费开音支。这一状恢况缘于财政脸局的资金预狼算与决策基授于各单位的暂申报状况，次而教育局的窝申报首先考贱虑自身的直奋接需求；而宣且其吴13饺万元的拨款捞甚至远远不挠能解决教育君局自身的日铜常开支需求众。生攻3.3欣受益者与非恼受益者赏在笔者老组织的一次纹预算分析研渣讨会上，一比位政府官员是表示政府的车存在是为了忠给我们支付忘工资。在这往些调查县，愁人员经费支项出优先于公革用经费支出讨的政策已将惕政府财政资繁源消耗殆尽有。贱膜一些县朗明确地将公台用经费限制含为人员开支特的叔10%.粗由于公务人归员迅速而持南续的增加，忧这种状况进扇一步被恶化膊。在痒I筐县，财政供牲养人员以每走年新增拘300跌人的速度在漆增加，这些部新增人员的验工资就需财叼政支出累180六万元；与之既相对，姜1999气年该县地方士本级财政收抢入的总增加懂额仅为转96贯万元。非圈另外，霞中央政府规蔑定的工资及度福利增长也雹给地方财政缩资源增加了宅巨大压力。矩来这些县被财政供养人贤员中的冗员慧问题，不仅适是其各上级饲政府头疼的璃问题，也是坛各县级政府责公开谈论的拔问题，实际誉上每个县的渔年度预算草饥案中都有关身于该问题的诚阐述。关键灰是，谈论归臣谈论，既有荐的做法仍然候在继续，冗被员不断在增天加。在省级斜政府制订的欺转移支付方才案中，对于稀财政供养人旨员超编问题博是有所考虑线的。在制订倚一般性转移谢支付的公式俭中，标准支绕出是以标准熄财政供养人秀员而不是实无际财政供养冒人员为基准伤的。也就是边说，在这些床严重依靠上区级转移支付岂的县里，县包政府增加供剑养人员的决尿定不能带来锅财力的增加鲜。其次，在警上级政府逐荣步升级的要汤求减少冗员乓的压力下，父县级政府实漆际上有许多序对策。例如榴，勒“住游击战术迈”饺，即在削减丑行政编制时揪，将多余人肃员转为事业办编制。还有纸“舒帽子戏法战倾术唱”陪，即不确定乎编制这种帽敏子具体落在峰哪个人头上良，而是在大争家头上相机肿轮流戴着。溪等等。框务世界银拿行在分析当这前由我国中莲央政府发起家的预算改革桌中指出，当貌前改革采用夕零基预算的滤方法，以形据成优先解决唇公共支出的炭新体系。在讯改革开始的涛几年中，零碗基预算确实捷可以成为促佩使预算人员帝重新考虑总沾预算拨款问总题的有效工充具，但将零涌基预算作为许目前各级政伟府预算程序颈改革的重头认戏却引出了扎一系列重要鞠问题。这是普因为，在一泡些地方政府罚中财政预算旧的大部分用椅于工资发放叛，而这一部赔分根本没有式包括在零基艇预算实践中掠。隆[14]觉田野调查结观果表明，在挂我们调查县假这样的挑战糖更加严峻。终源产生此玩类现状的原寸因有两个。俗首先，正如拆地方政府官叠员们反复强刃调的，生计狐问题关系地匆方社会稳定条。在当地落瓣后的经济发胁展背景之下怠，政府机关班是安排受过跪中、高等教衣育人员的最剂重要始——户如果不是唯焦一狭——跌的出路。可钥以理解，这灵部分人的失宜业压力成为年一个值得关别注的因素。邪其次，这些纲地方的政府两历来就是政百府公务人员通的衣食父母私，现在仍然示也是。这种殖景况确保了冻这样一种内咽在制度安排特，即政府负择责官员的福黎利，甚至包请括其家属的藏福利，这其承中最重要的有是为其子女测安排工作。掌择此外，难在县这样的聚社会小环境晨中，人际关沃系交织复杂居，当地一些寸家族在当地旬有上百年的榜历史，也就省有了成百名脂的家族成员骑。对任何一丸个公务人员造的解雇，均许有可能波及庸到其人际关嘉系中许多人嘴的反应。与颜这些问题相黑联系，尽管书一些政府官通员在这一过滥程中被边缘名化，因而对初不能更多地歌分享预算成焰果而耿耿于态怀；但是人寺们也都意识磁到，这种不划透明的预算蒸安排对于已描经进入政府雾“盆圈内志”郑的人的群体尾利益是有好找处的。我们滔时常发现，塞关于缩减公疏务人员编制昨、以及零基爹预算的讨论拳在这些官员杨中间尤其不的受欢迎。正撤是这种试图侧保持现状的贞内在一致性肝力量如此之弦强，以至于厚一切外来的财变革力量均逮受到地方政游府的抵制.焰孩其次，由于捎上述这个原督因，具有聘缺用公务人员故权力的人有待了一种具有运巨大潜在价顷值的寻租资道本。在当地略，成为公务掘员是回报丰右厚的事；因软此人们千方笋百计寻找门佳路，而相关浮决策人应接巨不暇。据政细府部门的统畜计，当地农邮民人均纯收奉入在分1000钩元左右徘徊谨，而农民纯周现金收入据对当地人估计淹不超过五成乓。这些县由释于是民族自除治地区，各科种转移支付华资金较多，犁各种调资政结策所需的资著金也基本由帜上级财政承苏担，加上处争于高寒艰苦轰地区，当地块公务员每个佣月的工资比套农民一年的胶现金收入还注要高。实际枣上，我们在聪调查了黑龙土江、福建、谈四川、安徽材等省的十二愿个县之后发摊现西部这个煤省的这三个比县的公务员被工资水平是兔最高的，而连且工资不拖端欠情况是最包好的，而冗棍员问题也是喝最严重的。象实际上，也尝就是因为这慢个原因，在要调查地区已台经形成了力尤图维持现状王的共识，这些种共识强大灶到足以抵抗唤任何外来的捐变革力量。傻畏毫不夸姓张的讲，在商现实中，保精证政府中世“袜圈内人宰”歪的务“季吃饭侧”抓问题已经成必为公共财政值的目的本身众，而不是被灯当成服务公愚民的手段来乎对待。这种稠安排的一个角社会后果便从是在提供公浙共服务中缺对乏社会公正畏性。相当多犹数量的公务件员由于其人棍际关系而有隔机会被安排竟在岗，但他励们的工作岗土位却并不是爷在公众最需竭要服务的地光区。这一问泽题在教育部爬门尤为突出戴。因为学校楚的分布比较飞分散，而那述些生活在边清远贫困地区抹的人们是最地迫切需要教抹育服务的，窑但这个问题泄在现在的安星排下没有得露到重视。学却校分为这样芒几种：县直惭属学校是那念些直接由县梳政府拨款、乡并由县政府视直接管理的像学校，这些锋学校一般位售于县城，其喊主要服务对四象为县城居寸民，包括县炎政府官员及敬其家庭成员声。乡中心学探校一般位于共乡镇中心；徒而村级学校档和教学点一借般分布在县店里最为边远纹的地方或最倦为穷困的山虾区，而后者莲的自然条件灾与生存环境面都是最为恶恒劣的。以蜘C导县为例，全甘县公办教师邮占教师总数厦的听69%饼，但是，县砖直属学校中黄有诉86%勇的教师属于脖公办教师，区而各教学点揉中绝大多数评教师均非公哈办。该县把便聘用教师当酷作一个政策日重点，每年棒有三十多名案新教员被聘连用。然而，聪在该县一个映并非最偏远衔的农村调查厨中，村长告昨诉调查人员站，该村学校抚由于唯一的石非公办教师镰离开不得不恐暂停办学。吐尽管他们一榜再向县政府晋和教育局反之映情况，这库一问题还是桐拖了四年以颗上。直到一挂位新疆姑娘绒嫁到该村，催学校才恢复管办学；而这平位新疆姑娘犯只有初中毕附业，目前她炊在学校做非督公办教师。震狐狡3.4命公民的自力类更生与预算叹外资金饭委实际上来，如前面事域例所显示的孝，在当地，演为子女寻找趟合适的教师吓以及为学校运日常支出筹访集资金，公安民的自力更航生不仅重要企而且必不可匆少。在这一只点上，学校晴校舍建设的郑例子更能反暂映问题。在量这些被调查岸地区，县政铲府很少从自昂己的财政收污入中为学校煮基建拨款。争校舍建设的基经费有两个盖主要来源：构其一为外部们资金援助，式如上级政府并的转移支付饭项目或国际夹赞助机构的饿资助；其二遇为公民自己第的社会捐、贝集资。近年喷来该调查地运区最有影响遗的项目包括燥国家贫困地舞区义务教育标工程（简称临“免义教工程映”她）与某国际状赞助项目。百后者不要求青当地提供配攻套资金。径鄙义教工鱼程第一期则经要求地方政桌府提供配套使资金，其基鉴本原则为苦“近三片备”地省自己提供座的资金与中陷央政府资金贵之比为腥1.5京：抱1.尽在项目启动醒之前，各省铅政府与教育球部以及财政掏部就保证提旁供配套资金括签署了协议假；然而，协音议只明确了秩省政府以及番省以下各级愁政府的融资宏总额，而未发对州胁/烘地区、县以机及乡各级地捧方政府的分紧担分额进行业明确规定。染这就为地方戒政府逃避责剧任和增加公碌众负担开了平口子。如亡G景县义教工程叶总投资额为夜1485池万元人民币短，其中至550奇万元由中央陶政府支付，仪440蛮万元由省政拌府支付，州离政府支付串55竖万元，县政皆府支付慰55销万元，其余仅385旋万元由乡级炉政府负担。床事实上，各宇乡级政府能纪调动的教育牙经费只有农蒸村教育附加灿和社会捐集车资（在当地率尚没有乡级嚼财政）。这沙么一大笔配遗套资金只能端靠征收捐资拔来解决，加瘦大了农民负奶担。这样，摧县政府与农萌村居民负担幸的配套资金涨比例为绒1没：赶7.阿在田野调查轿中发现了许球多当地一些糠社会名望人艘士（包括乡脆镇企业家、傅宗教领袖）浇捐资建学的复例子。有一竖部分这