基于主体功能区规划的三规协调设想

基于主体功能区规划的“三规”协调设想

修回时间：2008-05-05F301.23：A1000-8462(2008)05-0845-041问题的提出国务院《关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发[2007]21号)提出“全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据”。不难看出，主体功能区规划属于国土空间开发的战略性，国家将围绕主体功能区规划构建新的国土空间开发规划体系。从现有国家规划管理模式看，针对规划对象空间未来发展的基本方向规划存在多个相对独立的专业规划系统(图1)。其中国家发展和改革部门组织编制的“五年发展综合规划”，建设部门组织编制的“城市总体规划”，国土部门组织编制的“土地利用总体规划”占有重要地位，通常被称为“三规”。由于“三规”编制的主管部门之间缺乏足够的协调性，难以科学回答“规划区域未来究竟向何处去”的基本问题。这不但造成出自各部门规划系统之间规划本身的多种矛盾，而且使规划区域内各种活动主体难以把握区域未来发展的基本方向。所以，无论是发改系统的“五年发展综合规划”，建设系统的“城市总体规划”，还是国土系统的“土地利用总体规划”，都开始密切关注“三规协调”、“三规融合”及“三规合一”等基本途径问题了。主体功能区规划将成为协调以上问题的重要基础(图2)。但是从国土空间开发的指导性规划来看，主体功能区仍然不能取代相应的专业系统规划[1，2,12]。因此，各专业系统规划如何围绕主体功能区规划构建国土空间规划体系，使专业系统规划即不能越位，也不能缺位；同时考虑政府部门之间事权分工的合理性，以及权力制衡要求，构建科学的国土空间规划体系等关键问题急需要做出进一步的系统研究。2“三规”现状特点图1现有国土空间规划体系基本模式Fig.1Basicpatternofexistingterritorialplanningsystem图2围绕主体功能区规划构建的国土空间规划体系模式Fig.2Territorialplanningsystemconstructedonthebasisofmajorfunctionorientedzoningplanning2.1五年发展综合规划五年综合发展规划即当前的“五年规划”。建国以来我国已经编制和实施了十一个“五年规划”。在“第十一个五年规划”以前，“五年规划”同“五年计划”，名称变更主要考虑强化“五年计划”的空间约束性。“五年规划”由各级发展和改革委员会(过去的计划委员会)组织编制。“五年规划”的指导思想是“发展才是硬道理”，是规划区发展的“主动规划”，是协调政府各部门、社会各单位以及规划区内各单元利益的综合性规划。当然，规划区发展的关键是产业发展，所以，本系统的规划侧重产业发展，围绕产业发展寻求经济、社会、资源环境等方面的协调发展。规划解决的多为“非程序性”决策问题，规划的“弹性”较大。规划需要求同模仿与求异创意、宏观判断与微观分析、纵向分析与横向比较、定性分析与定量测算相结合的思想和技术方法。规划的内容一般包括规划背景判断、规划目标、产业重点、空间布局、公共设施、基础设施、资源环境等多项内容。从规划编制趋势看，五年综合发展规划在强化原有的产业总量、结构、速度和效益等关键指标的前提下，更关注规划的综合协调性、空间约束性、规划可操作性，并进行围绕五年发展综合规划，构建不同行政层级的国土空间开发规划体系。2.2土地利用总体规划目前我国土地利用总体规划由国土资源管理部门组织编制。自1984年成立国土资源管理部门以来，从中央到地方已经进行了两次系统的土地利用总体规划[4，5]。本系统规划的基本出发点是“一要吃饭，二要建设”，规划重点在于把握国土资源总量、评价国土资源质量，提出国土空间合理开发利用的方向，通过规划实施对规划区经济社会发展对资源的消耗进行有效控制，寻求可持续发展。可见土地利用总体规划属于“被动规划”，规划的“程序性、政策性”明显，规划的法律要求严格，规划细则、规程、成果要求也十分具体。规划需要回答的基本问题是耕地和基本农田保有量、建设用地控制、建设用地占用耕地控制、用地效率控制等指标以及规划依据。为了使提出的规划控制指标依据更加充分，国土资源部门正在组织编制国土规划的试点。可见土地利用总体规划也在从增强资源控制指标的科学性、可行性出发，寻求规划内容的适当拓展，与五年综合发展规划保持同步协调性。2.3城市总体规划自1982年开始我国建设主管部门组织编制的“城市总体规划”逐渐走向正规化、程式化[6，7，11]。迄今全国绝大部分城市已经完成三次以上比较系统的城市总体规划编修。城市总体规划主要解决城市面临的问题，改善城市综合功能，优化城市的各种设施，合理配置各类用地。城市总体规划的“技术性”明显，既涉及城市和区域的协调发展，又涉及节约、集约利用土地，在协调五年规划、土地利用规划的矛盾上承担重要的角色。为了明确城市在更大范围内的地域分工，城市总体规划不断扩大规划内容，由最初的城市总体规划扩展了城镇体系规划内容，目前更进一步扩展为“城乡规划”。五年发展综合规划、城市总体规划和城镇体系规划、土地利用总体规划都属于从中央到地方的例行规划。规划法律依据充分，重点内容明确。规划有相对固定的周期，覆盖全部国土空间和不同的行政层级。三个系统的规划面向特定的国土空间时，由于规划的指导思想和原则，规划的编制和实施监督主体不同，所以各系统规划之间缺乏协调性，存在许多需要统一的问题。正因如此，无论是规划学术界[3，8，9，10]还是政府机构都呼吁“三规协调”、“三规融合”或者“三规合一”。图3当前“三规”编制和实施监督的“条条”模式Fig.3The"regulation"patternofcurrent"three-planning"inorganizingandimplementing3“三规合一”在不同行政层级上应当有所差别为了科学回答一定国土空间上的未来发展方向问题，从中央到地方“三规合一”的主客观愿望越来越迫切。国家“十一五”规划中提出的主体功能区规划内容实际上正是这种要求的具体体现。但是在目前我国的管理模式和技术支撑条件下，不同行政层面的“三规合一”还是应当有所区别的。从规划的行政层级看，国家级以及省级规划应当保持“三规”各自系统的相对独立性，县级以下行政层级应当“三规合一”，两者之间的地市级规划强化“三规”之间的协调融合性(图4)：①我国国土面积大，不同的国土空间单元的自然、经济和社会差异显著，一部统一的“包罗万象”的指导性规划难以有效制定，必须要围绕统领规划——主体功能区规划构建国土空间规划体系，明确不同专业系统规划以及对应不同行政层级的规划重点；②体现中央和地方之间、政府各主管部门之间的“事权”划分要求；③基于空间发展规划的技术支撑和数据基础尚存在一定的瓶颈问题。国家级以及省级的“三规”尚不能消除规划的“条条”属性。各专业系统规划侧重提出规划指导思想、尊重原则、政策约束方面的框架。规划一方面注意提出市县进一步规划的总量控制目标，另一方面注意协调平衡不同国土空间单元的利益关系。但是高行政层级的“三规”也需要强化规划之间的协调行，避免或者减少规划之间的矛盾。县级以下行政层面的“三规”，规划的国土空间面积比较小，空间自然和社会经济的均质性比较强，面对的规划问题也比较简单，再加上各规划的地域重叠、内容重叠相当严重，往往面临着回答同一个“这块地未来发展方向”问题。因此，县级以下的“三规”理应在主体功能区规划的约束下走向“三规合一”，编制县域发展综合规划，把经济发展、社会稳定、土地利用、环境保护、城镇布局等囊括在一个规划中，而且规划应当具有很强的可操作性和对其它规划的兼容性。同时县域发展综合规划还是正对国土空间规划，把关系县域发展的关键建设和保护项目都落实到具体空间里。处于省级和县级之间的地市级“三规”，需要根据实际情况，尽可能地在主体功能区规划的框架内，强化各专业系统规划在具体的规划空间上的融合性。图4不同行政层级“三规合一”的程度差别Fig.4Thedegreedifferenceof"three-planningunited"indifferentadministrativelevels4“三规合一”必须有统一的地理信息系统(GIS)数据支撑基础回答“这块地未来发展方向”问题是“三规合一”的客观要求，也要求编制“三规合一”规划必须统一支撑数据基础，树立统一的信息基础意识，建立统一的基础信息平台，确保数据的通用性。在规划工作展开之初，进行详尽的数据建设计划，尽可能集多源数据纳入统一的信息系统环境下管理，并能够方便地进行多种格式转换和对外数据交换。这样一方面减少数据收集整理和录入的工作量，减少数据和资料收集成本，缩短研究周期；另一方面保障数据的准确性、口径的同一性，“三规”能够站在一个平台上说话，研究的成果趋向“收敛”。统一的GIS基础数据平台，对于促进市县层面的“三规协调”，甚至“三规合一”都是非常重要的物质和技术基础(图5)。图5统一基础数据平台支撑“三规合一”示意Fig.5"Three-planningunited"supportedbyunifieddataplatform根据不同行政层级的“三规合一”具体要求，统一的GIS数据支撑基础基本内容至少包括：①国家标准的基本比例尺矢量化地形数据。②土地利用以及基本农田分布数据。③1m或者更大分辨率不同时段卫星遥感影像数据。④25m以上精度的数字高程模型(DEM)数据。⑤规划不同时段的村级行政单位、乡镇、县区行政边界以及对应的人口、经济、社会基本要素数据。⑥重要资源分布、现状产业区分布图，以及生态控制区、基础设施、公用设施分布图等等。为了提高规划编制的工作效率，有效跟踪规划的有效实施，科学调整和修编规划，在同步开发完成规划编制过程中，注意研究开发基于GIS技术的规划辅助信息系统。5“三规合一”必须明确各自的基本规划图6基于主体功能区规划的“三规”规划重心示意Fig.6Thecenterofgravityfor"three-planningunited"basedonmajorfunctionorientedzoningplanning虽然“三规”从中央到地方都有不同行政层级的规划体系，但是并不是每个专业规划系统都是“上下一般粗”的规划构成，各专业规划系统都有最侧重的行政层级规划，即基本规划或者“规划重心”。一般的，以基本规划为基础，可以向下一个行政层级进行目标分解和细化规划，向上一个层级进行汇总规划。基本规划的界定不但避免各专业规划系统的“上下模仿”规划，对于“三规”科学协调，规划内容从“形合”到“神合”都是十分必要的。基于主体功能区的国土空间规划体系的构建必须明确各专业规划系统的基本规划和规划内容。各专业规划系统的基本规划设定方案(图6)。主体功能区规划“重心”：以县域空间作为一个整体，从国家和省级层面上定义县域未来工业化、城市化，还是农业、生态保护“主体”功能定位。土地利用总体规划“重心”：在乡镇范围内，确保具体功能区地块“红线”的落实和城乡基础设施、公共设施配置的要求，规划“基本图斑”的使用方向以及用途转变条件。本层面的土地利用总体规划属于真正的空间控制性规划，是确保城市规划、五年规划落到实处的基本规划保证。五年发展综合规划