刑事涉案财物追缴的法律问题调研

刑事涉案财物追缴的法律问题调研

DF521：A1674-4853(2009)05-0054-06引言在与公安机关民警的接触中，笔者了解到每个基层办案单位都存在涉案财物无处存放的情况。无论到派出所还是刑警队，都能看到有大量的机动车、自行车堆放在院子的空地上或架空层里。这些财物已蒙上厚厚的灰尘，有的已经锈迹斑斑，有的已经变成一堆废铁。这仅仅是基层公安机关保管的涉案财物的一部分，在物证室和仓库里还有相当可观的涉案财物，保险箱里存放的是项链、戒指等贵重财产，铁皮柜里有年代很久的手机、手表、身份证及钥匙等。这些财产由于各种原因长期无人认领，日积月累，公安机关为这些财产的存放煞费苦心。不仅要有专人保管，还要不断扩充地盘，这对于办公场所并不宽裕的派出所或刑警队而言，的确是勉为其难。更让人头疼的是这些财产是否都必须无限期保管？如果定期处理会不会带来不良后果？对于相对人而言，财产被公安机关保管，那是不得已的事。每个人对自己的财产价值都非常重视，一旦案件办结，认领财物时发现财物由于扣押的期限太长，导致贬损，而要求公安机关赔偿。这种案例已经不在少数，公安机关认为财物贬损并非自己保管过失所致，而且公安机关也无此项开支，因此拒绝赔偿，由此引发纠纷，导致警民关系紧张。对相对人的财物如何妥善保管，特别是易耗品是否需要保值处理？对受害人和犯罪嫌疑人的财物保管是否采用相同的管理方式，等等，此类问题均需要一个规范的指导。在《物权法》生效之后，对涉案财物追缴是否适用善意取得制度？基层的做法颇不一致，不仅导致执法不规范，也不利于受害人的权利保护。基于上述原因或理由，我们本着为公安实战服务的宗旨，选择了这个研究课题。一、调研的基本情况（一）调研的形式在调研的形式上采取个别访谈、问卷调查、座谈会及查阅案卷等基本形式，并利用局长、政委班、警衔晋升班等学员培训之机，对他们采用个别访谈或撰写小论文的方式收集来自全省各地对涉案财物追缴和保管的资料。我们走访了福州市公安局鼓楼分局、泉州市公安局鲤城分局、石狮市公安局、厦门市公安局翔安分局、漳州市公安局刑侦支队等公安机关①，深入刑警队、法制科、治安大队、行政派出所及边防派出所等办案单位，通过座谈、发放问卷调查表的形式收集信息。（二）调研的内容主要包括涉案财物的追缴和保管两部分。对涉案财物追缴主要了解基层办案民警对涉案财物的界定及具体类型，认定涉案财物的依据、判定的标准，公安机关有关涉案财物的问题主要存在的环节及原因，在刑事侦查阶段是否注重对受害人财产的保护及保护的措施，对犯罪嫌疑人或案外人的非涉案财物如何加以保护，是否适用善意取得制度，在侦查阶段是否将涉案财物返还给受害人，对“及时返还”如何理解和把握。对公安机关保管的涉案财物是否应当规定保管期限，以多长时间为宜；对理想的涉案财物保管模式的设计；目前对不同种类的涉案财物保管的主要问题是什么；保管费用如何承担；如果因保管不善造成损害的，是否赔偿，以及赔偿标准；对涉案财物的招领有无相关的催告程序，实践中效果如何；对无人认领的财产如何收归国有；收归国有之后，如果权利人主张权利的，如何处理。二、存在的问题及原因（一）关于涉案财物的界定和判定标准对涉案财物的界定是一个前提性问题。2009年3月公安部《公安机关涉案财物管理若干问题的规定》（修改稿）对涉案财物作出了界定，指的是公安机关在办理行政和刑事案件过程中依法以扣押、冻结、调取、先行登记保存、抽样取证、追缴、收缴等方式提取或者固定的与案件有关的财物。石狮市公安局《涉案财物管理规定》第2条“本规定所称涉案财物，是指在执法办案过程中依法以扣押、调取、暂扣、抽样取证、收缴、没收、代为保管等方式提取的财物。”这些是从外延上给的定义，但在实务中办案民警首先要判定是否为涉案财物，然后才能采取扣押、冻结等措施。再者，比较两项规定，在外延上并不一致。在我们对基层民警的调查中发现，许多民警对涉案财物的认识比较模糊，很少能说得清楚。有的认为涉案财物是指公安机关在案件调查中发现的可用以证明案件事实的物品和文件②；有的认为涉案财物是抓获犯罪嫌疑人时其身上所携带的财物；有的认为涉案财物是案件侦查时查明与案件有关的财物；还有的认为是否为涉案财物要由法院判决认定，或案件起诉时检察机关的认定。这种种观点将导致对涉案财物的追缴可能存在裹足不前或无所顾忌。与涉案财物界定紧密关联的是涉案财物的判定标准。在我们收集的各地公安机关的相关规定中，大多是针对涉案款物的保管规定，而鲜见对涉案财物的标准判定。《泉州市公安局鲤城分局经侦执法责任制规定》第13条规定：“涉案财物由侦查员层报大队领导、分管局领导批准后依法扣押、没收。”针对此，我们在调查问卷中，设计了“认定涉案财物的依据是：A、没有规定，办案民警自己把握。B、所队规定的标准。C、分局规定的标准。D、市局规定的标准。E、省厅规定的标准。F、公安部规定的标准。”大部分民警的回答是F，但也有不少民警选择A答案。座谈会的发言更让我们感到在实际操作中，基本上是民警根据自己对相关规定的理解来判定。有一个案例是有人雇车偷牛，涉案牛的价值为6千元，而机动车价值20万元，犯罪所得与涉案财物金额相差悬殊。不少一线民警均认为不应该扣车，而只能扣牛。理由很朴素，就是一头牛的价格和一部车的价格差太远，仅仅是偷了几千块钱的东西就要扣几十万元的财物，感觉不太公平。但当我们换一个问法，说如果是雇车偷古董或珠宝等价值高的财产时，是否扣车？民警们回答当然要扣车，因为盗窃的财物价值太大了，作为作案工具的汽车肯定要扣。在抓获的一起组织卖淫案件中，经查证是通过两部手机联络卖淫活动，其中一部为犯罪嫌疑人所有，另一部为其朋友所有，当天犯罪嫌疑人自己的手机没电了，就借朋友的手机打了三个介绍卖淫的电话。作为牵线搭桥工具的两部手机是否都作为涉案财物扣押？扣押犯罪嫌疑人自己的手机没有疑义，另一部朋友的手机是否也应扣押？民警对此看法并不相同，但最后还是扣押了，理由是犯罪嫌疑人利用它打了三个电话。当我们询问为什么打了三个电话就扣押，如果只打两个电话是否也扣押？民警认为如果只打两个电话就不扣押，因为三次为多，我们不得不再次询问三次为多的认定依据，民警笑着说，没有依据，是他自己认为的。民警的回答，令我们感到非常吃惊。此外，还有一例，某边防派出所抓获一偷渡组织，缴获偷渡船只。但由于派出所没有条件保管涉案船只，权衡再三后把涉案船只放了。对涉案财物判定随意性的存在，有其主客观原因。虽然《刑事诉讼法》、最高人民法院司法解释及公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》等，均有对涉案财物扣押、冻结等相关规定，但公安实践中的情况千变万化，个案的情况并不完全相同，使得有些案件的判定没有具体的依据。再者，各基层单位无论人力或物力都存在严重短缺，心有余而力不足，不得不作出取舍。就主观方面而言，某些民警满足于应付式地办案件，不注重学习提高，不了解法律规定，不懂得运用相关内容。当然，也不排除利益驱动以及监督不力导致的执法随意性。（二）关于“及时返还”与退赃不规范注重被害人的权利保护是当今刑事诉讼发展的国际趋势，在诉讼中及时确定并返还被害人财产，不仅可以保护被害人的合法权益，使被害人受损的财产权利得以恢复，而且也符合民法物权“物尽其用”的原则，使物权避免了因刑事诉讼的原因而导致的价值和功能的减损。我国多部法律、法规体现了对被害人财产保护这一要求。我国《刑法》第64条规定：“犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。”《刑事诉讼法》第198条规定：“公安机关、人民检察院和人民法院对于扣押、冻结犯罪嫌疑人、被告人的财物及其孳息，应当妥善保管，以供核查。任何单位和个人不得挪用或者自行处理。对被害人的合法财产，应当及时返还。”公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》第220条、最高人民检察院《刑事诉讼规则》第275条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第289条都有此类规定。但以上法律、法规的规定多出于对被害人财产权利保护而作出原则性的规定，而无被害人财产确定及返还的具体措施，这便导致了司法实践中的混乱。从调研中的座谈以及调研问卷的统计结果来看，这一“混乱”体现在如下两个方面：一是对法律规定的“及时返还”理解不一，造成返还过程中的无序性。有的民警认为自查清财物确属被害人之时起就应返还，有的民警认为为保证侦查的顺利进行，可以在侦查终结后返还被害人财物，还有的民警从“无罪推定原则”出发，认为侦查阶段的财产性质具有不确定性，只有在法律对所指控的涉嫌犯罪行为作出具体结论，如撤案决定、检察院的不起诉或法院的判决后才能返还被害人财物。这些对法律理解上的差异使得不同地区，甚至相同地区不同案件之间在返还被害人财物上做法不同，执法规范缺乏统一性；二是因立法不足导致的退赃的随意性。对于特定物的返还均无争议，如被盗的机动车，被抢劫的金项链等，因其具有被害人的个人财产属性，在返还时并无问题。但若属种类物且属多个被害人所有，当其被混同的时候，退赃时便会产生诸多问题。是按先后顺序退赃，还是按比例退赃？因法律对此无具体规定，退赃时多具随意性，有的民警甚至依据关系好坏进行退赃：关系好的先退，多退；关系差的后退，少退。调研中遇到的一起非法集资案例，被害人有数百名，警方所查获的赃款不足以足额补偿所有的受害人的损失。通常依民法规定，作为平等的债权应按比例退赃，但警方考虑社会安定因素，规定了“先私人后公家，再按比例”的退赃顺序，起到了很好的社会效果。但此种做法无疑缺乏法律依据，是否符合法律的原则和精神也无法得知。还有一起诈骗案，被害人发觉受骗后即报警，警方冻结并查获了犯罪嫌疑人的银行卡，该被害人汇进的款项还未被转移。待抓获犯罪嫌疑人后，警方退赃时将该卡里的资金按比例返还多个被害人却招致了该被害人的强烈不满和上访。关于退赃，在调研中还发现一个问题，即警方虽确定了冻结在金融机构中的赃款确属被害人所有，但基于法律的规定，无法将其及时返还给被害人，甚至最终无法返还。如前所述，法律规定被害人的财产应及时返还，就立法本意的理解，“及时”表明了被害人财物的返还在诉讼的任何时候都可以进行。但《刑事诉讼法》第117条规定：“人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款。”这表明法律没有赋予侦查机关对存款、汇款的扣划权。国家六部委制定的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第19条进一步明确了这一情况，其规定：“人民检察院、公安机关不能扣划存款、汇款，对于在侦查、审查起诉中犯罪嫌疑人死亡，对犯罪嫌疑人的存款、汇款应当依法予以没收或者返还被害人的，可以申请人民法院裁定通知冻结犯罪嫌疑人存款、汇款的金融机构上缴国库或者返还被害人。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第294条规定：“对于人民法院扣押、冻结的赃款、赃物及其孳息，人民法院作出的判决生效后，由原审人民法院依照生效的法律文书进行处理。除依法返还被害人的以外，应当一律没收，上缴国库。法律另有规定的除外。对人民检察院、公安机关因犯罪嫌疑人死亡，申请人民法院裁定通知冻结犯罪嫌疑人存款、汇款等的金融机构，将该犯罪嫌疑人的存款、汇款等上缴国库或者返还被害人的案件，人民法院应当经过阅卷、审查有关证据材料后作出裁定。”以上法律规定表明返还被冻结在金融机构的被害人的财产只有两个途径：一是若犯罪嫌疑人在侦查、审查起诉中死亡的，经由申请，法院以裁定的方式返还；二是若犯罪嫌疑人未死亡的，必须经由法院判决，被害人才可以拿回财产。这种规定，使得保护被害人合法权益，“及时返还被害人财产”，难免成为一纸空文。而且若无法查获犯罪嫌疑人，案件无法提交审判，则根据法律的规定，被冻结的存款、汇款将永远无法返还被害人。调研中，在多起短信诈骗案件中出现了这种情况：犯罪嫌疑人用他人的银行卡实施短信诈骗，被害人汇款后立刻察觉而报警，警方冻结该卡，款项未被转移，犯罪嫌疑人发觉后即不再出现，警方无从破案。被害人要求警方返还该款，警方表示无力，被害人即四处上访。（三）涉案财物追缴是否适用善意取得制度善意取得制度的确立是基于《物权法》第106条的规定。善意取得制度是对所有权追及效力的阻却，这对案件侦破机关而言，意味着有些赃物只能查明下落而不能起赃。因此，在公安工作中，对涉案财物是否适用善意取得制度，绝大多数人认为不应当适用，否则不利于案件的办结，也不利于受害人权利的保护。但不同的观点认为，善意取得制度的设立是为了保护交易安全，维护交易秩序。交易安全对经济发展是至关重要的。无论持何种观点，在我国现行的规定中都能找到依据③。实际工作中，是否适用善意取得往往基于朴素的公平价值判断或者是和谐社会建设需要。如遇到不知是赃物而购买的困难户，一旦追赃，容易引起严重后果时，警方会暂停追缴或者反过来做受害人的工作，从中协调，使事态平息。例如，有一起耕牛被盗案件。小偷将偷来的耕牛拿到集市出卖，被第三人购买。后侦查发现该耕牛下落，当民警准备牵回耕牛时，第三人表示如果牵回耕牛他只好采取过激行动，因为他是无辜的，他无法知悉该耕牛是偷来的，且支付的价格是当时的市场价。这些钱有一部分是他借来的，如果牵走耕牛，他不仅无法归还欠款，而且一家人生活将陷入困境。在这个极度贫困的家庭里，耕牛是他们家最值钱的财产。为了避免不良后果，民警没有牵走耕牛，而采用别的方法对受害人进行补偿。再者，在追赃过程中，民警将根据不同的情况而决定是否继续追赃。考虑的主要有是否会造成社会不稳定，破坏和谐社会建设；是否会造成第三人生活困难；是否会给公安工作带来负面影响；是否会给办案民警或其亲属带来人身损害等等。比如有的第三人蛮横无理，一旦觉得自己吃亏就无止境上访告状、纠缠不休。有的会采取报复方式，伤害民警。我们不能认为基层办案民警的做法错误，由于长期的教育和要求，使民警把社会安定稳定，人民安居乐业当成自己工作的第一要务。但如果对涉案财物追缴是否适用善意取得制度没有一个统一的具体标准，则会使执法陷入混乱的状态，对受害人的权利保护也不利。《物权法》采取回避的做法④，也让基层民警执法无所适从。（四）涉案财物保管和追缴中的权利保护最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第288条规定：“人民法院对于扣押、冻结在案的被告人的财物及其孳息，应当妥善保管，以供核查。任何单位和个人不得挪用或者自行处理。”公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》第221条：“对扣押的犯罪嫌疑人的财物及其孳息，应当妥善保管，以供核查。任何单位和个人不得挪用、损毁或者自行处理。”立法昭示，对犯罪嫌疑人的财产权利在立法层面给予了充分的保护。实践中，对犯罪嫌疑人权利保护意识也越来越强。但调研中，我们依然发现存在犯罪嫌疑人财产权利受损的情形。涉案财物保管中的权利损害主要有以下原因：第一，因自然损耗造成的财产损失。引言中提及的大量堆放在空地上或架空层的汽车、摩托车，由于存放时间长，导致车辆本身功能贬损。造成机动车贬损的原因，一是办案过程中，作为涉案财物的车辆在没有查明的情况下，只能扣押在办案单位。由于办案流程时间较长，机动车长期没有使用必然带来自然损耗。如果要“妥善保管”，就必须有专门的场地和人员，而基层办案单位没有专门的停车场，办案民警平时也不敢发动车辆，一旦发动则说不清是不是擅自挪用。公安机关也再三强调不能碰涉案财物，为了避免不必要的麻烦，办案民警从自身安全维护出发，也不愿去碰涉案财物。二是存放在专门停车场的机动车，也存在同样的自然损耗。同时，还有停车费的支付问题。公安机关没有经费支付停车场的保管费，这笔费用大多时候是让车主承担，一般情况下，车主能领回车辆，在盘算过后还是会去缴纳这笔费用，但也不排除是迫于公安机关的权威，不得不去缴费。在一些特殊情况下，办案单位会跟停车场交涉，争取不交或尽量少交停车费，通常情况下，停车场还是会给予优惠。第二，因人为原因造成财产损失。一是挪用涉案财物，尽管公安机关再三强调办案单位或个人不得挪用涉案财产，但调研时仍发现有此类情况存在，某派出所在审计时就发现扣押的自行车被民警借用。此外，“有些单位和个人占用扣押的机动车、通讯工具，挪用取保候审保证金等……”⑤二是不及时处置涉案财物。对一些不易保存的涉案财物，如果不及时处理会影响其价值，但办案民警基于精力限制或存在“只要我不拿不用，你对我没招”等权利保护观念淡漠的原因，没有及时进行处理，而任由这些财物自生自灭。为了追缴赃款的需要，冻结赃款流入的任何单位和个人的全部存款、汇款，而该存款、汇款是否远远大于犯罪嫌疑人的涉案款则在所不问。根据我国《刑事诉讼法》的有关规定，冻结存款、汇款仅限于犯罪嫌疑人的存款、汇款，但为追赃的需要却可以置法律于不顾，不管该存款、汇款是否为犯罪嫌疑人所有，也不管冻结的存款、汇款是否远远大于犯罪嫌疑人的涉案款，可以随意冻结账户的全部资金。可以任意扣押作为追缴赃款赃物形式的犯罪嫌疑人或者其关系人的钱物。而我国《刑事诉讼法》明确规定了扣押的前提和条件：“在勘验、搜查中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种物品和文件。”但办案单位有时候以为被害人挽回损失为由，而置法律规定于不顾，不管扣押的前提条件，也不管其是否与案件有关系。（五）涉案财物随案移送问题涉案财物的移送与诉讼中证据之证明需要息息相关。《刑事诉讼法》第198条规定：“对作为证据使用的实物应当随案移送，对不宜移送的，应当将其清单、照片或者其他证明文件随案移送。”各司法机关的司法解释和规章也作了与此类似的详细规定。就法律本身而言，关于移送涉案财物的规定是明确的。但在调研中，我们发现关于涉案财物的移送仍存在诸多问题。其中有的是因不良的财政制度所致的部门利益行为，使得涉案财物移交矛盾重重。例如，为鼓励财政创收，各地方政府大多规定了罚没回拨奖励制度，即各部门的罚没款以一定的比例回拨给该部门，作为该部门的经费之用，因此若罚没越多，则政绩越著，经费越多。这种规定使得刑事涉案财物成为部门利益争夺的目标，各机关都意图将涉案财物控制于本部门手中，并由本部门人员将涉案财物罚没，从而获得更多的财政回拨。这便在诉讼中产生诸多矛盾：有的涉案财物该移不移，如毒品案件中缴获的毒资本应作为证据移交检察机关，但在司法实践中多由公安机关罚没后附上罚没单据了事；有的该接收不接收，如检察机关对于一些低价值且难以保管的物证常不愿接收，对于已被公安机关作罚没处理的案件，常以各种借口如退回补充侦查等拒不接收案件。就涉案财物移送的法律而言，我们认为该法律规定本身也存在问题。因为当前涉案财物的随案移送制度要求公、检、法三家都应各自设立涉案财物的保管机构，作为证据的涉案财物将根据不同的诉讼阶段，在不同的司法机关之间发生多次转移。姑且不论多次转移可能导致的证据损毁和丢失的风险，仅论三机关关于涉案财物的保管机构的重复投入，就是一笔巨大的开支。这无疑不利于诉讼资源的节约，损害了诉讼效益。（六）法院判决后对涉案财物的处理我国刑事诉讼法及其相关司法解释规定了法院在审判中对涉案财物的处理，其中，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》中的有关规定最为详尽。它规定了法院裁判文书对涉案财物各种状态下的处理，包括有移交的、没移交的，与案件有关的、与案件无关的，等等。但以上法律规定仍有粗陋之处，如对作为证据的涉案财物是否一俟判决生效即作处理。因为我国在判决生效后还可能产生审判监督程序，如果这些物证已被处理，则失去证明价值，这必将影响审判监督程序的效果。因此法院判决后是否应当在一定时限内保留作为证据的涉案财物，无疑值得商榷。另外在调研中，我们还发现许多法院的裁判文书对没有移交的涉案财物往往不作处理规定，这便使得公安机关面对不宜移交或检察机关不愿接收而滞留在自己手上的涉案财物无所适从，而这些涉案财物多属于诉讼中的重要证据，不少公安机关的物证室里都有存放了数十年的物证。这些涉案财物多已失去使用价值，不仅减损了物的价值，而且浪费了物证保管资源。三、解决路径以上执法失范的情况或因立法的不足而造成，或因管理制度的不善而形成，或因执法人员的个体原因而导致。解决以上问题必须就具体问题作具体处理：（一）完善立法立法应明确界定涉案财物的范围；应对“及时返还被害人财物”的“及时返还”作出清晰的解释；应赋予公安机关在特殊情况下对存款、汇款的扣划权；应对善意取得制度在追赃中适用与否以及适用范围和情况作出明确的规定。（二）完善管理制度应废除任何形式的罚没回拨财政制度；应建立合理的退赃制度，不同情形下的退赃应有所区别，使退赃具有公平性，并兼顾社会效益。应建立涉案财物的保管制度，建议非涉案物品而被扣押的应及时返还，不便返还的应“物随人走”，交由羁押场所保管；对于涉案物品应建立统一的物证管理机构，集中由专门人员保管，各办案单位根据需要，履行法律手续后可以提取；同时应规定物证保管的期限。（三）严肃纪律，严格执法既非立法因素也非制度原因，仅因民警个人原因而致的执法失范，应通过加强教育、培训和监督，使执法规范起来。结语本调研的出发点是基于执法规范化建设而进行的，但本次调研不仅使我们在刑事涉案财物的追缴和管理上掌握了第一手的司法实践资料，为进一步的研究提供了充分的信息和材料，而且使我们窥见了一个巨大的理论空间，因为我们发现在传统的刑事诉讼观念中，人们多只关注人的因素，如关注人身权控制的合理性，而忽略了物的因素，因而在诉