围堵和创新解决流动儿童义务教育的地方政府行为研究

“围堵”和创新解决流动儿童义务教育的地方政府行为研究

G629.20：A1001-4519(2011)06-0015-072000年前后我国流动人口开始快速增长。从2001年起，国家为解决进城务工农民工子弟义务教育问题，明确提出实行“以流入地为主、以公办学校为主”的“两为主”政策。这一教育公共政策的实施，在各地大致都经历了从被动应对、逐渐改善和扩大公共服务直至制度创新的过程，为我们认识教育公共政策的改善和制度变迁提供了丰富的材料。一、从“围堵战略”到制度创新流动儿童义务教育的政策实施是一个外部环境与地方政府内部调适和反应的互动过程。其外部环境包括国家城市化、工业化发展战略对劳动力流动和转移的牵引，社会发展观的变化，改变城乡二元结构、社会福利制度、户籍改革的实际进程等等。内部因素为在这一环境下地方政府结合自身资源禀赋作出的调整和反应。上海大学社会学者邵书龙超越教育政策的单一视角，从政治学、社会学、社会变迁等更广阔的背景解读流动儿童教育政策的演变，提出“围堵战略”的概念。①该词包含了“遏制”和“容纳”两个相辅相成的语义，在操作层面上，指通过遏制、围堵而达到有限的包含和容纳，从而使遏制对象成为体制掌控的一部分。例如，各地对农民工子弟学校经历了由堵到疏的过程。20世纪90年代初，广东、上海、北京等地出现的外来人员自办的打工子弟学校，均遭受过被驱赶、查封的经历。随后，由于农民工子弟学校已经形成了巨大的市场，开放农民工子女教育可弥补城市生源减少、学校关闭、教师下岗的困境，也可为管理部门增加收费机会，国家开始转换治理策略来应对农民工自发教育市场，如同将农贸市场合法化一样，将一些较好的打工子弟学校合法化，从而突破了城乡二元框架下就近入学的义务教育体制。“围堵战略”可以视为在现行管理框架和制度模式中尝试性、反应性的被动适应，这是一个仍在进行着的长期过程。地方政府的犹豫不决、不作为、少作为，所谓“等、怕、要”的心态，主要出于三个方面的考虑。其一，流动儿童增长究竟是一种长期行为还是短期行为？由于人口流动变化的趋势佷难预测，它会助长侥幸心理，成为“等”和“拖”的心理基础。其二，对形成教育的“洼地效应”的担忧，唯恐教育问题解决太好，会吸引更多流动人口到来，产生“怕”的心理。其三，与上级政府的博弈，希望获得更多的资源以减少财政压力，即“要”的传统行为。2006年以后，随着国家确定教育公平的基本价值，实行城乡免费义务教育等，国家城市化的战略更为清晰，各地解决流动儿童义务教育问题得到提速，政府行为逐渐出现制度创新的因素，在促进义务教育均衡发展、城乡一体化和户籍制度改革的新视野中，比较主动和创造性地解决这一问题，改善和扩大公共服务。比较典型的如上海2008年起实行的流动儿童义务教育新政，实行全覆盖的免费义务教育，以及政府购买学位等措施；重庆等地在加速城乡一体化进程中，通过将外来务工者转化为新市民来化解农民工子女教育问题的方案；珠三角城市出现的通过积分制将农民工转为新市民的尝试等等。1.流动儿童义务教育政策改善的光谱就落实流动儿童义务教育实行“两为主”的国家政策而言，地方政府的行为和政策演变具有一些共性的特征，按政策价值的提升，可以分为“被动应对—改善管理和扩大服务—制度创新”三个递进的阶段(见图1)。整体而言，多数流入地政府已超越了被动应付的状态，处于改善管理和扩大公共服务的第二阶段，少数地方开始进入制度创新的新阶段。图1流动儿重义务教育政策演进的不同阶段流动儿童义务教育“两为主”政策的具体实现，包括五个层面的内容：一是对流动儿童义务教育的政策管理；二是如何“以公办学校为主”，吸纳更多的流动儿童就读；三是免费政策的实施，从取消赞助费、借读费到政府购买学位，使打工子弟享受免费义务教育政策；四是如何管理、处置外来流动人口自办的简易打工子弟学校；五是如何继续改善和扩大公共服务，向农民工子弟开放教育。具体内容如表1所示。2.教育制度变迁的新模式各地政府围绕流动儿童教育出现的改革探索，显示了地方教育制度创新的可能性和可行性，为整体性的教育改革提供了实践经验和案例，丰富了我们对于制度变迁的认识，并呈现出当前教育制度变革的一些新特点。(1)地方政府成为制度创新的“第一行动集团”政府是社会制度的主要供给者，在由个人、团体、政府主导的不同类型的制度创新中，政府创新具有全局性、整体性和强制性的特点，因而最为重要。制度经济学的代表人物诺斯充分肯定政府在制度创新中的独特作用，“一个政府的强制性方案可能会产生极高的收益，因为政府可能利用其强制力，并强制实现一个由任何自愿的谈判都不可能实现的方案”②。虽然政府在教育制度创新过程中发挥主导作用，但各级政府的功能并不相同。中央政府主要提供政策价值、原则和政策资源；直接面对具体问题和民生压力的地方政府，成为提供教育公共服务、促进制度创新的主体。制度经济学关于“理性经济人”的假设，对组织行为的研究也是基本适用的，即“政府利益最大化”的假设。与经济体制改革出现的情况类似，利益逐渐独立化的地方政府追求利益最大化的努力，正在成为地方制度创新最活跃的因素，地方政府正在成为制度变迁中的“第一行动集团”。③就流动儿童教育而言，中央提供了“两为主”的政策框架，但这样原则性的方针政策，必须经过地方政府的实践加以具体化和操作化，才能够真正落地，这既是地方制度创新的价值，本身也是一个制度创新的过程。由于各个城市的流动人口、资源禀赋各不相同，各地出现了多样化的解决模式。(2)政府竞争促进地方制度创新我国经济改革的实践已经证明，地方政府间的竞争是促进经济社会发展的有力因素。这主要是一种政绩竞争，不同行政区域的地方政府为加快经济社会发展，在制定优惠政策、提高政府效率、改善投资环境等方面开展竞争，以建立自身的“比较优势”；政府之间的发展竞争于是促成了政策和制度变革的竞争，成为政府制度创新的推动力。比较而言，经济发达地区对体制机制创新的要求往往更为敏感和强烈，最容易成为各种体制改革与创新的试验区。尽管流动儿童教育政策的改善面临“洼地效应”的阴影，但地方政府之间的政绩攀比和竞争依然存在，当这一因素在政绩评价中的权重提高时，这种竞争就更为明显。2008年之后，北京和上海两地流动儿童政策的改善，就可以明显看到这一因素的影响。(3)“中间扩散型制度变迁”一般认为，存在两种基本的制度变迁类型：由政府主导、自上而下推进的强制性制度变迁(也称供给主导型制度变迁)；由社会、基层组织和个人主导，自下而上发生的诱致性制度变迁(也称需求主导型制度变迁)。“一般来说，层级越高的地方政府，推动强制性制度安排的作用越大；而层级越低的地方政府，推动诱致性制度安排的作用越大。”④一场实质性的教育改革不仅需要自上而下的推动，也需要自下而上的强大动力。随着市场经济体制和分权制的逐渐建立，在近年来教育变革的现实中，传统的“中央政府主导型”制度变迁模式正在发生深刻的改变，由单一的自上而下的行政主导转为以鼓励地方教育制度创新为主。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的贯彻和实施过程，就是其中的一个典型，它具体落实为一批自下而上的地方政府和学校的教改试点项目，通过各地自主的实践和探索，提供解决问题的路径和方法，“摸”到能够过河的一块块“石头”，从而为整体性的教育改革提供必要的经验和支撑。这顺应了在市场经济环境中自下而上的需求诱致性制度变迁的内在要求。中央政府在制度变迁过程中的角色，主要在宏观规划、制定基本价值和方向上，而改革的具体方案、路径和实施，主要由地方政府进行自主创新，中央政府的功能由“事先安排”转变为“事后追认”。目前上海、重庆、珠三角地区正在进行的流动儿童教育政策的实践，仍就处于改革探索的阶段，尚未被定型和确认。二、地方政府决策行为和影响因素分析面对相同的社会问题，在大致相同的制度环境中，地方政府的政策行为和应对策略是各不相同的。对这一现象的辨析，可以认识地方政府政策行为和内在的动力结构，以及制度变迁的影响因素。1.政府博弈：价值和资源的不均衡配置义务教育是由政府供给的教育公共服务。但在中央—地方分权的治理结构中，政府责任被区分为中央、省级、地市和区县这样几级政府的不同责任。我国现行义务教育管理制度中，宏观管理和资源筹集主要为省级政府的责任，教育管理和实施则以县为主。长期以来，义务教育的供给体制重心较低，地方财政能力的巨大差异成为各地义务教育发展不均衡的主要原因。据此，国家不断提高政府义务教育管理的层级，从上世纪80年代的以乡镇为主，上升为后来的以县为主，2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》进一步强调基础教育“省级统筹”的责任。当前跨省域的大规模人口流动，已经突破了省级政府的管理责任和权限，因此重心有必要进一步上移，强化中央政府的责任。“两为主”政策的贯彻落实，是不同层级政府之间博弈和竞争的过程。在中央、省级、市级和区县级政府中，存在两种政策要素的配置，即价值分配和利益分配。公共政策作为一种权威性的价值分配，“两为主”政策作为国家的主流价值自上而下地贯彻，是十分强烈、基本没有衰减的。问题在于，与事权相伴的财政资源，中央政府并不分担，主要由流入地城市承担；而在流入地城市中具体承担的则是最基层的区县政府，由这个单一主体承担主要财政责任(如图2)。图2四级政府价值和资源的不均衡配置在我国现实的社会生活中，中央和高层政府强调政治，重视价值观的构建和传导；基层政府则直接面对社会问题，更为重视现实的资源和利益配置。由于基层政府不能挑战国家政策的权威性，又缺乏向上级政府博弈的能力，对单纯由基层解决的政策的不满，出现了最常见的“上有政策，下有对策”应对策略：或消极应对，口头宣示而不作为；或强调困难，高筑门槛，变相抵制流动儿童入学，导致国家政策落地变形。意识到这一不公正、不合理的现实，目前国家层面已经开始提供对地方政府解决流动儿童义务教育的奖励经费，上海、宁波等地已经建立市、区县两级的财政分担政策，改善了这一利益格局。2.地方政府政策行为的解释框架影响地方政府政策行为的还有另外一些因素。政府作为社会管理者，代表公众处理公共事务。在既定的政治框架中，政府行为主要对权力的来源负责，需要满足体制内的施政理念和制度规定，同时也受到自下而上的社会问题、社会舆论的压力。通过对地方政府政策行为的调研，可以将其影响因素大致分为外部和内部两部分。(1)外部因素首先是国家的施政理念对教育公共政策的引导作用，包括以人为本的科学发展观、促进教育公平和义务教育均衡发展的价值、城市化和转移农村劳动力的安排、“两为主”的流动儿童政策等等，引导地方政府积极推进解决有关社会问题。另一方面，在计划经济时代和人口不流动状态下形成的现行制度框架和政策规定，包括以户籍人口为主的社会管理制度、学校制度、义务教育财政制度、流动人口管理制度等等，也是当前制度变革的实际制约和改革的主要对象。(2)内部因素由于各地政府行为的外部影响因素基本相同，内因就成为更为重要的解释因素。通过对各地政府的考察和对政府官员的调查，地方政府行为的影响因素可分为价值观念和资源禀赋两大方面，详见表2。我们很容易从地方面临的流动人口压力、财政状况等资源禀赋条件判断地方政府的政策反应，并将之视为决定性的因素；然而，正如政策科学告诉我们的“政策就是对价值的权威性分配”，价值观念实际上决定了政府做什么和不做什么。研究表明，地方政府的价值观甚至比现实的资源条件更重要。否则就难以解释何以在资源条件相似的城市，政府表现会迥然不同；也不足以解释同一个城市，政府行为何以会发生巨大的转变。这种政府价值观在很大程度上体现为主要领导人的价值观和偏好；同时，也与地方的历史文化传统紧密相关。例如经济发达的长三角和珠三角地区，流动儿童教育的整体解决状况并不相同，就与历史文化的因素相关。如将上述指标进一步细化和定量化，就可以定量地分析、评价地方政府行为的状态和影响因素。(3)地方政府面临的利益博弈在解决现实社会问题的层面，地方政府面临的利益博弈更为复杂。利益相关方、不同的利益主体主要为地方政府与公办学校、民办学校、打工子弟学校、流动儿童、社会力量(媒体、NGO组织等)。这一博弈过程在许多地方都酿成重大事件，大致是一种“推挽机制”，即“围堵战略”机制在基层的具体体现。地方政府所追求的利益最大化，是在满足政绩需求的同时，用尽可能少的资源应对、解决社会问题，并尽量保护户籍人口等“既得利益群体”的利益。公办学校不愿意接受农民工子女或构筑高门槛，既有经济动机，也出于避免降低教育质量和自身形象的考虑，因为一些公办学校出现招收农民工子弟致使城市学生转学的“挤出效应”。民办学校与打工子弟学校的利益，是希望通过接收流动儿童获得自身发展，并争取来自政府的教育资源。大众媒体、知识分子、人大政协、NGO组织等社会力量，是站在社会公益的立场上敦促政府解决流动儿童教育问题，他们成为流动儿童利益的主要代言人。近年来，北京市围绕拆除打工子弟学校引发的社会风潮，生动地诠释了这一机制。然而，对这一现实的深入解释，还是要回到更为基本的权力结构和运行机制。三、新一轮“围堵战略”和制度创新尽管伴随“两为主”政策的实施，多数城市农民工子女义务教育政策格局已趋明朗，超越“围堵”的阶段进入比较有序解决的轨道，但是2010年以来，在大城市人口激增的新背景下，新一轮的“围堵战略”重新抬头。1.北京市应对人口控制的过激反应2010年关于首都人口控制的大讨论，使这一问题在新的情境中再次突显出来。据北京市人大常委会的调查，2009年底全市常住人口1972万，其中户籍人口1246万人，登记流动人口763.8万人，其中在京居住半年以上的726.4万人。⑤这意味着北京市提前10年突破了国务院批复的《北京城市总体规划(2004-2020)》提出的在2020年将总人口控制在1800万人的目标。新增人口中70%为流动人口，21.7%属于户籍迁入。⑥据第六次全国人口普查数据，截至2010年11月1日，北京市常住人口1961.2万人，其中外来人口704.5万人，占常住人口的比重由2000年的18.9%提高为35.9%，每年增加44.77万人，年均增长10.6%。上海市的“六普”数据显示，常住人口2301.92万人，其中外来人口897.7万，占39.0%，年均增长11.4%。⑦随着来自中央政府要求控制城市规模的压力的不断加大，北京市采取了一系列措施严控外来人口增长，如限制外地人买房买车、减少大学毕业生留京指标、严查出租屋、地下室等。在外来人口聚居的城乡结合部农村采取“封闭式管理”措施(民间称之为“封村”)，推广运用多项行政手段严格控制流动人口的“顺义模式”。其主要做法是“以产引人”、“以证控人”、“以房管人”，并且对餐饮、洗浴、美容美发等“五小门店”和小百货、小建材等各类市场以及资源回收、物业管理、家政服务等生活性服务业进行整顿和清理，“减少低端就业岗位对流动人口的过度需求”。据说该区县的流动人口因此减少了一半以上。⑧各区县大规模调整动迁规划，实行“土地储备政策”，撤除多个乡镇设置，并大量撤除打工子弟学校。2010年上半年，朝阳、石景山、昌平、大兴、丰台等五区30多所打工子弟学校遭遇拆迁。2011年6月起，大兴、朝阳、海淀近30所打工子弟学校相继收到关停通知，涉及近3万名学生。这些做法引发社会的强烈关注和激烈争论，认为这一行为具有歧视色彩、违背法治和社会公平。类似地，广州、深圳等地的大规模城市整治、清除外来人口聚居的“城中村”的举措，也都含有“驱赶”、限制外来人员的明确动机。与此同时，大城市流动儿童的教育问题开始向学前教育和初中后上下两端延伸，包括开放“异地高考”的诉求等。由于这两部分属于非义务教育，政府没有强制性的责任，因而解决的难度更大。2.辨析“洼地效应”与“低端人口论”在新一轮限制外来人口的“围堵”政策中，有两个概念强烈支配了地方政府的行为，再次显示了理念和价值观对公共政策的决定性作用。一是“洼地效应论”。地方政府担心流动儿童教育问题如解决得太好会形成农村儿童大量涌入城市的“搭便车”现象，使得流入地政府难以承受。这一担心虽然有合理性，但并没有得到实证研究的支持。流动儿童统计中的非随迁子女可以视为是“搭便车”的部分。据本次在10个城市的调研，各城市非随迁子女占流动儿童的比例约为10%左右。以往的调研，这一比例大致在10%-15%左右，并且相对稳定。这就是说，关于人口流动的经典理论并没有被颠覆。在我国二元经济结构下，城乡之间和区域之间经济发展水平不平衡，就业机会和收入的巨大差距是农村人口向城市流动的主要驱动力；经济收入、就业机会、产业结构、生活成本等是城市化过程中人口迁移的主要影响因素，教育服务并非最优先、最重要的因素。否则，难以解释在流动儿童教育处于不同状况的不同时期，人口流动的趋势并没有明显改变。二是新近流行的“低端人口论”。该理论认为大城市需要的是高素质人才，当前大量涌入城市的“低端人口”，形成了自给自足、自我服务的社会系统，是大城市所不需要、应予去除的。其实，“低端人口”大量涌入大城市，体现的是劳动力市场对不同层次人才的客观需求。钟点工、保姆、保安、摊贩、废品回收等低端服务业，补充的是城市不可或缺而城市人又不愿从事的脏、苦、差、累的非正规就业岗位。近年来北京市劳动力市场的信息，均显示中低端人才呈供不应求之势，保姆、看护等家庭服务业的价格攀升以及企业的“用工荒”，也显示出低端人才呈供不应求之势。因而，大城市的人口控制问题也许需要建立新思维，需要认识在劳动力短缺和城市老龄化的背景下，外来人口对改善城市人口结构的重要意义。截至2009年底，北京市60岁以上老年人口已达226.6万人，占户籍人口的18.2%，进入了中度老龄化社会。⑨2009年底，上海市老年人口达315.7万，占户籍人口的22.5%，是全国平均水平的两倍。大量青壮年劳动力的流入，降低了城市老龄化速度，减缓了所谓“刘易斯拐点”的临近。已经有人口学家预言，在不远的将来，大城市将进入争抢外来人口的新阶段。就解决特大城市人口“失控”问题、引导“有序流动”而言，关键是城市功能的疏散分解，产业结构布局的转移、调整，建设卫星城的城市规划，以及加快沿海地区、省会城市和中小城市户籍制度改革的进程等。3.流动儿童教育需要顶层设计和制度创新当前流动儿童教育出现的新的政策困局，显示地方制度创新与“围堵战略”的并存和交互作用将是一个长期过程，这构成了理解我国解决流动儿童教育的政