关于当前粮食安全的形势判断和政策建议

关于当前粮食安全的形势判断和政策建议

继2007-2008年期间国际粮价大起大落之后，2010年国际粮价再次大幅度上升，我国的粮食安全问题也重新凸现出来。尽管我国在2007-2008年世界粮食危机期间保持了粮食净出口地位，但2009-2010年期间已经转变为净进口国，而且今后粮食需求的增长还可能加速，食用油和油料的国际依存度更令人担忧。如果要确保国内供应保持在可接受的水平上，有必要制定区别性耕地保护政策，同时着重提高低产地区的粮食单产。一、当前粮食供求形势主要谷物的国际市场价格自2004-2005销售年度开始缓慢上升，2007年中期突然加速，到2008年中期，玉米、小麦和大米价格一年内分别上涨了1～3倍，然后又迅速下降，2010年又有较大幅度上升。排除短期投机因素，世界主要谷物的供求与以前相比表现出一定程度的短缺。2007-2008年世界粮食危机期间我国国内粮食市场价格并没有明显上升，主要谷物仍然保持净出口地位。但是，2009年我国已经转变为粮食净进口国，2010年粮食进口数量继续增长，但仍然处于较低水平上。比较严重的是油料和食用油的大量进口。从热量摄入角度看，进口的食用油可以充分替代国产谷物，而饼粕本身就是优质饲料，计算粮食平衡应当考虑油料和食用油的进口量。根据中国粮油信息中心数据，2010年度我国大豆进口量超过5000万吨，相当于全年粮食消费总量的10％，已经突破了粮食长期安全白皮书规定的目标。如果更全面考察油料进口对粮食安全的涵义，不仅应当加上油菜籽和豆油、菜籽油、棕榈油的净进口量(扣除出口量)，而且应当根据各种油料作物的单产计算进口油料和食用油实际替代的粮食播种面积。如果把食用油和饼粕简单按照重量计算为相应的油料作物，再按各种油料作物单产折算(棕榈油的单产按大豆和油菜籽单产的平均数计算)，现在每年净进口的油料大约替代了国内300(万公顷的播种面积，相当于当年粮食播种总面积的30％左右。如果再加上糖料的进口，我国食品消费对国际市场的依赖程度更高，值得高度警惕。二、未来粮食供求前景(一)需求变化趋势改革开放以来我国经济年增长速度接近10％，人均实际收入的年增长率也在6％以上。无论是根据经济理论所做的预测还是参考国际经验，人均收入的增长应当推动人均食品消费较大幅度增长。但是，自上世纪80年代中期以来我国人均食品消费的增长速度逐步减慢，90年代中期以后甚至呈下降趋势。造成这一现象的主要原因在于人口结构和就业结构的变化而并非经济规律失灵。从1985-2007年，我国65岁以上老人在全国总人口中的比重从4.9％上升到9.4％，而15～29岁年龄组的青壮年人口比重从29％下降到21％。由于人口结构的变化，即使每一年龄组的人均食品消费量都有所增加，全部人口的加权平均消费量仍可能有所减少。与此同时，第一产业就业比重从62.6％下降到40.8％，第二和第三产业的就业比重则分别从20.8％和16.8％上升到26.8％和32.4％。由于就业结构的变化和各行各业劳动强度的下降，人均热量摄入量的需求也相应下降，从而导致食品需求增速减缓甚至短期内绝对量减少。无论是人口结构变化还是就业结构变化的速度都在趋缓并逐渐接近稳定，降低食品消费需求的作用将逐步消失，今后人口增长和收入增加对食品消费需求的刺激作用将重新占据主导地位。因此，今后人均食品消费的增长速度有可能反弹，消费总需求的增长有可能加速。尽管拐点何时出现还难以确定，但食品消费需求增长的前景值得注意。(二)供应变化趋势1.耕地我国一直把保护耕地作为粮食安全的主要屏障。但是，随着经济的发展，耕地下降速度仍然很快。根据国土部数据，1996年全国耕地总面积1.3亿公顷，2008年下降到1.217亿公顷，减少830万公顷，平均每年减少近70万公顷。如果耕地继续按照过去12年的平均速度减少下去，2～3年后将触及18亿亩红线，形势非常严峻。保护耕地的根本目标是保障粮食安全，因而不能仅仅考虑土地的面积，必须同时考虑土地生产率，包括复种指数和单位面积产量。即使耕地减少的总量相同，如果地点不同，对粮食安全的影响可能有很大差别。如果以2006-2008年期间全国平均复种指数和粮食单产为依据计算标准耕地指数，各省市自治区的差别很大：湖南最高，超过1.94；甘肃最低，不足0.42。这就是说，从对全国粮食总产量的影响来说，湖南的1亩耕地超过甘肃的4.6亩。如果不考虑粮食生产率的巨大差别，按照统一标准控制耕地数量变化，很难真正实现保护耕地的根本目标。如果简单考察耕地数量的变化，过去12年里江苏、江西、湖北、湖南耕地分别减少5.9％、5.6％、5.8％和4.1％，低于6.4％的全国平均水平。但是，如果意识到这四省的标准耕地指数在1.55到1.94之间，对粮食安全的影响就相当于耕地减少了8％～9％，远高于全国平均水平。与此同时，浙江、福建、广东和四川(受数据限制，重庆包括在内)耕地数量分别减少9.6％、7.3％、13.5％和10.8％，不仅明显高于全国平均数，折合标准耕地后更扩大为12.6％、10.6％、17.7％和13.0％。因此，如果要严格实行耕地保护制度，就应当按照各地耕地对全国粮食安全的影响制订区别对待的监控标准。2.单产受耕地面积制约，我国粮食乃至整个种植业的生产增长一直依赖提高单产。但是，近年来粮食单产提高的速度也呈下降趋势。单产下降的原因之一是品种结构优化。随着收入提高，粮食消费需求逐渐从重数量转向重质量，而优质品种替代高产品种的结果之一就是统计上单产可能下降。尽管高产和优质品种的单产都在增长，由于优质品种的比重增大，加权平均单产也会下降，至少增速减慢。单产下降的另一个原因是种植地区结构的变化，南粮北运已经转变为北粮南运。由于北方的单位面积产量通常低于南方，地区结构的变化也会导致统计上的单产下降。这些数据上的下降并非单产真正下降或增速减缓，更不等于科技进步的贡献下降。值得注意的是另一种情况导致的单产增速减缓，即科技进步的努力可能过于关注创高产记录而忽视了提高中低产田的产量。如果以2006-2008年三年平均单产与1996-1998年比较(用三年平均数避免偶然波动影响)，全国粮食单产增长近8％，产粮大省中吉林的单产略有减少，而黑龙江和广东的单产则下降了6％左右；安徽增长了不到1％，四川(包括重庆)仅仅增长了2.4％。这些省份的生产条件都不是很好，至少省内差异很大，产量低而不稳。不难看出，过去全国平均单产的提高主要在条件相对优越的高产地区，而不是低产地区。经济学原理告诉我们投资存在边际收益递减的规律，科技投资也不例外。因此，正常情况下应当看到落后地区的增长速度相对较高，不同地区粮食单产的增长差异也应当表现出同样的趋势。实践中我国恰恰相反，粮食单产较高的地区增长速度也较快，从一个侧面反映了我国科技进步的激励机制可能偏重于奖励创造高产纪录，提高低产田单位面积产量缺乏足够的科技创新支撑。我国中低产田比重很大，如果增加改造中低产田的基础设施投资，同时改变考核科技成果的标准，鼓励农业科技开发和推广部门的人力和物力更多投向提高中低产田的产量，应当能够对粮食安全作出更大贡献。三、结论和政策建议根据上述形势判断和分析，可以得出如下初步结论。(一)目前及今后一段时间我国口粮供应的安全没有重大问题，但是，随着人口年龄结构和就业结构变化速度减缓，人均粮食消费需求的增长速度可能反弹。更值得注意的是，将油料作物和食用植物油的进口计算在内并且按照相应的单位面积产量换算，我国的粮油进口依存度已经接近甚至超过30％，长期粮食安全形势十分严峻。(二)国家粮食安全的保障需要保护耕地，更需要提高单位面积产量。保护耕地不仅仅要关注耕地数量，更要关注耕地质量。高产地区应当在保护耕地和发展经济两者之间保持适度平衡；提高单产的重点应当是改造低产田、培育适应低产地区现实条件的高产品种并开发适应低产地区现实条件的高产栽培技术。基于以上结论，对保障我国粮食安全提出以下政策建议。(一)关于耕地动态保护保护耕地的根本目标是粮食安全而不是耕地的数量本身。应当全面考虑不同地区的用于粮食生产的耕地面积、复种指数和单位面积产量，按照单位耕地全年粮食产量计算各地的标准耕地指数，参照标准耕地指数制定不同地区的土地开发利用规划，切实保障粮食安全的政策目标。(二)关于发达地区土地整理和宅基地的开发利用因为土地收益的巨大反差，发达地区开发利用农村边角零散土地和农民宅基地的动机十分强烈。单纯禁止、限制不一定能真正奏效，并且已经出现严重的经济、社会和政治冲突；与此同时，单纯禁止和限制也可能造成这些土地的闲置或变相闲置，不利于提高资源配置效率。为了在土地生产率最高的地区提高土地利用效率，建议鼓励这些地区大力开展土地整理的宅基地的合理归并，节约出来的土地按照一定比例用于农业生产和开发。(三)关于提高中低产田的粮食产量我国的农业科技开发和推广已经取得举世瞩目的成就，目前单位面积产量与先进国家的差距主要在于大量中低产田拖后腿。高产地区继续大幅度增产的努力不仅面临越来越强的限制，而且需要付出越来越高的代价，包括环境成本。因此，今后应当更加重视提高中低产田的粮食产量。