专家观点：政府债务治理的中国方案

2/2作者：一气贯长空专家观点：政府债务治理的中国方案2023年3月23日，由中国人民大学财税研究所主办的中国财政政策论坛2023年第3期（总第6期）——“稳增长、防风险的专项债作用”研讨会在线上顺利召开。安新华主任受邀作为本次论坛的研讨嘉宾，着重分析了政府债务风险、专项债背后的中国债务治理智慧和如何建立完善的专项债券治理体系。下文整理自安新华主任在论坛上的发言。今天和大家分享我这几年深度参与专项债工作的一些感受。我准备了五个问题，以问题为导向，最后落脚在专项债的制度设计上。地方政府目前专项债制度到底是什么状态，我们应该怎么去评价它。我将从地方政府债务治理的中国方案角度去理解专项债并和大家一起分享。一、重新认识政府债务意味着什么？最近世界上发生了很多和债务相关的事情，比如美债、欧债和最近的瑞银事件，我们需要再体会一下债务到底是什么，应该怎么认识和看待政府债务和主权债务危机。从国际上来看，包括美债、欧债、日元这些债务，我很认同一个观点，西方国家的债务风险和民主选举制度很相关，只能不断增加债务，只要有选民推动就会一直往上增加债务，这是无解的。增加的过程中怎么引爆呢？最近我们看到很多实例，是机构投资人和资本市场外部原因，一旦国家信用出现问题，信用崩塌时债务危机就开始了。政府的债务危机和债务发行量的关联度并不大，不是必然导致债务危机，但和国家信用密切相关，所以我们对政府债务的理解需要有更客观的一个视野。债务相当于是给政府提供了一种税收和土地之外资金筹集的方式。有一本书叫做《债务与国家的崛起》，非常细致地把西方债务历史和国家发展历史密切联系起来。债务确实是一个国家经济发展的最重要的财政手段，从我国和其他国家来看均是这样，尤其是疫情期间，从某种意义上讲政府债务代表了投资和经济增长。政府债务从投资角度理解可能离真实情况更为接近。二、城投债风险是政府债务风险吗？城投债风险是政府债务风险吗？这是政府债务风险边界的问题。2014年开始就已经有一个较为明确的边界，一些城投债被认定为隐性债，到目前基本上都通过置换的方式解决了。现在的城投债据说能达到65万亿，如果城投债出现问题，它的风险主体一定是非市场化的金融机构，政府不兜底，中央不救助，最后要通过市场化、法治化的债务违约的处置机制来处理。虽然城投债和政府专项债是地方政府在地方经济建设过程中两个最重要的债券融资的类型。但我们要明确城投债不是地方政府的债务。因此城投债的风险主体应当是非市场化的债券投资机构。如果投资机构认为城投债是地方政府债务的一部分因此放松风控标准，那就意味着将来也需要自己去承担这个风险。比如贵阳对债券违约的处置，双方达成相应的协议，对于非政府债务，政府不应该也不会去兜底。三、为什么说地方政府专项债制度是政府债务治理的中国方案？2018年开始项目收益类政府专项债到现在已经五年了，按照每年总理报告中的限额累计计算，项目收益类专项债限额现在接近15万亿。统观五年，由于利率原因专项债债券属于低成本资金，且债券的年限非常高，平均在十年以上，近几年达到了十年以上甚至二十年、三十年。专项债为地方政府募集了将近15万亿低成本、长期限的资金，这15万亿全部用于经济发展和基础设施建设。公开市场统计有将近8万个专项债的项目分布在不同的省份实施。这五年专项债资金的投向有产业园区、社会事业等，基本按照国务院对专项债的投向要求进行投入，每个领域投向金额汇总均为万亿级别。专项债对中国实实在在的经济增长、抗击疫情起到了积极拉动作用。现在着急发放专项债，总的目标还是要用债务资金来拉动投资和整个经济建设的水平、速度和增长率。经常有人问：发放这么多债券、国家大量投资，为什么大家却感觉不到个人收入的增长，社会层面也看不到通货膨胀？这与08年投放4万亿的时候大家的感觉完全不一样。这是因为专项债制度给整个债务治理提供了新的解决方案，制度设计是以项目为核心，性质为公益性项目，有一定收益，将来由政府性基金收入和专项收入作为偿还来源，把债务、相应项目对应建设的资产紧密匹配。这是典型的大禹治水中国方案，改堵为疏、物尽其用。这种制度设计的优点还体现在它的风险应对上。如果不能到期清偿债务怎么办？所有的专项债项目不管将来运营和收益怎样，对应的资产都是实实在在的，所有的专项债形成的资产都是在财政掌控范围内；而且制度要求是封闭运行，不能用于抵押担保。有效运营、有一定收益的资产是对冲整个专项债债券风险的托底。如何实现专项债项目收益，在最初制度设计中有明确的规定。专项债项目需要通过授权进行，所有项目的建设和运营都是地方政府委托的建设运营主体，目前基本上由地方政府、平台公司进行建设和运营。但是，2018年以来很多项目都是三年建好，实际运营收益并不理想，不理想的原因是什么？是否是项目本身建设就存在问题，或者是运营主体能力不够，不能把项目本身的价值发挥出来？专项债制度为项目运营提供了足够的时间与空间，已经建成的专项债资产的运营，应当是整个制度重点要去关注的领域，尤其是已经建好、资产最后收益不理想的时候，可以思考怎么拉动社会资本或运营主体参与。项目运营并没有限定必须是平台公司。后续平台公司运营是短板，可能需要一段时间才能成长起来，我们的制度需要对项目运营提供相应的安排。对于专项债制度实现了政府债务的精细化管理。可以回想2018年以前的政府债务管理情况，为了调查隐性债、查清政府债务耗费大量时间，但最后调查情况依然不明朗的情况。2018年以后到现在为止，发行如此多债券，财政部债务中心所有数据显示，所有的债务都对应在项目上。尤其是专项债券新发行，目前的政府债务可以实现精细化管理，包括很多地方的审计、财政监管也好，都可以更加精准地找到项目来进行债务审计。我们做债务审计时已经可以非常精细化落实到哪个项目哪有问题，债务风险在哪里。以前一个地方出现债务风险时，问题在哪里可能都很难短时间理清楚，而现在已经落实到项目上。目前，精细化管理债券制度已经得到有效落实，接下来是针对项目的绩效评价和绩效管理的提升，之所以说专项债是中国特色的债务，是因为我国专项债制度在全世界都没有类似情况，我们在主权债券和企业债券之间创造出了一种新的政府债券制度，既解决了中国地方政府经济社会发展资金问题又保证了政府债务风险受控，这是典型的中国式债务治理方案。四、超级工程：从都江堰到专项债，人类社会治理的中国智慧如果专项债制度代表了中国或者东方债务治理的解决方案，那么理想状态下专项债制度应该是什么样的？我们可以拿都江堰水利工程进行类比。都江堰是一项超级水利工程，体现了中国治水的智慧。从现代工程角度来看都江堰就说一个简单的水坝，甚至连水坝都谈不上，中间是自己堆建的小的岛鱼嘴。都江堰共有三个重要设施，一个是前面分水鱼嘴，后面又做了宝瓶口、飞沙堰，这三个设施就把整个四川从洪水滔天变成了千亩良田，持续了两千年。抗日战争时期，日本来炸毁都江堰但是没有找到水坝。都江堰工程充分体现了中国的天人合一智慧。几千年来所有都江堰后续的维护、管理就是六个字：“深淘滩、低作堰”，可以说实现了项目自身的良性循环千年不衰。如果把专项债理解成一个都江堰工程，把资金理解成水，随着专项债资金每年的发行，我们不断的讲资金分布的各个项目上，精耕细作实现收益平衡。把专项债的制度不断的完善，让它更适合中国经济的发展，让它真正变成政府债务治理的抓手，可能会使整个地方政府包括市县一级、甚至更细一层政府债务治理变得更简单，因为围绕项目进行资金收益的匹配，管好项目就管好了风险和经济增长。五、当前最重要的工作：尽快建立完善的专项债券治理体系怎么使专项债变成现代债务治理的“都江堰”工程呢？现在开了个头，这五年我个人感受最稀缺的就是专项债的制度建设，制度体系建设投入不够。大家都是急着去用专项债资金拉动经济，保经济稳增长，整个专项债的制度体系建设现在还确实非常不完善。当前最重要的一个工作，应该是尽快建立完善专项债券的治理体系，让它能够良好地运行。在财政部、国家层面上，应当为专项债债券发行、包括打包发行的体系建立起明确的资产管理制度，形成明确的指引规范，能够让各个省形成清晰的指引，明确哪些事能做、哪些事不能做，应该怎么做、怎么调整、怎么去处理。现在这方面相关的具备操作性的文件或者指引还是比较少，要尽快建起专项债宏观管理体系。在省一级或者中观治理体系层面，省一级政府或省一级财政部门，项目和资产管理相当于一个硬币的两个方面，我们现在更注重抓项目，后面应该在资产层面上从项目到资产真正管理起来。应该制定出一整套相关的治理体系、相关的制度文件和制度规范，让区县一级项目真正的实施主体、申请主体、建设主体有章可循。到微观层面，要把一个项目真正的打开，从怎么规划、发行、建设能够往下去走，能够实现单个项目的良性