双重预防工作机制概述

双重预防工作机制概述安全风险分级管控和隐患排查治理，即指风险分级管控和隐患排查治理、安全生产风险管控和隐患排查治理等，多种表述方法，内涵基本一致；安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，简称“双重预防工作机制”，也称“双重预防体系”等。以下主要介绍“双重预防工作机制”实施背景与必要性、顶层设计与政策支撑、有关术语和定义、基本要求以及河南省政府令有关规定等5个方面内容。一、实施背景与必要性1、实施背景注1：2016年提出并开始全面推进。实施背景：重特大事故多发、频发！2015年全国事故总量虽然保持继续下降态势（事故起数、死亡人数同比分别下降7.9%、2.8%），但重特大事故频发，危害严重，影响恶劣，安全生产形势非常严峻。“全年有21个省份共发生了38起重特大事故,共造成768人死亡和失踪；平均每起重特大事故造成的死亡和失踪人数都超过前几年。有13个省份重特大事故的数量和死亡人数同比上升，特别是天津港爆炸、深圳滑坡等事故就造成重大人员伤亡和财产损失”（注2：引自2016年1月15日全国安全生产工作会发布内容；注3：2015年至2019年五年间，全国共发生132（120+12）起重特大生产安全事故。）重特大事故多发、频发，引起党中央、国务院的高度重视，高屋建瓴地进行了安全生产顶层设计（两次常委会、一次专题会），并先后出台了三个政府考核文件（针对省级政府），国务院安委会出台了三个政策文件（主要针对企业），把开展风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制建设作为提升国家安全生产治理能力，提升企业安全生产水平，保障人民生命财产安全的重要抓手。2、必要性为什么要构建双重预防工作机制？近年来发生的重特大事故暴露出当前安全生产领域“认不清、想不到”的突出问题。针对这种情况，习近平总书记多次指出，对易发生重特大事故的行业领域，要将安全风险逐一建档入账，采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，把新情况和想不到的问题都想到。构建双重预防工作机制就是针对安全生产领域“认不清、想不到”的突出问题，强调安全生产的关口前移，从隐患排查治理前移到安全风险管控。要强化风险意识，分析事故发生的全链条，抓住关键环节采取预防措施，防范安全风险管控不到位变成事故隐患、隐患未及时被发现和治理演变成事故。二、顶层设计与政策支撑包括三个顶层设计、三个政策文件、三个政府考核文件等。1、三个顶层设计（1）顶层设计12016年1月中共中央政治局常委会会议上，习近平总书记发表重要讲话，指出安全生产领域存在的突出问题，并第一次明确提出必须坚决遏制重特大事故频发势头，对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移，加强应急救援工作，最大限度减少人员伤亡和财产损失。李克强进一步指出，要加快健全隐患排查治理体系、风险预防控制体系和社会共治体系。风险分级管控和隐患排查治理双重预防性工作机制作为重要抓手首次在国家顶层设计中明确提出。（2）顶层设计22016年7月中共中央政治局常委会，习近平总书记对加强安全生产和工作作出重要指示，强调安全生产是民生大事，一丝一毫不能放松，要以对人民极端负责的精神抓好安全生产工作，站在人民群众的角度想问题，把重大风险隐患当成事故来对待。要把遏制重特大事故作为安全生产整体工作的“牛鼻子”来抓。李克强总理作出批示指出，切实加强安全风险识别管控和隐患排查治理。习近平总书记提出将“遏制重特大事故作为安全生产整体工作的‘牛鼻子'”,那么风险管控和隐患治理则是遏制重特大事故的“鼻钳”和“缰绳”。风险和隐患作为遏制重特大事故，提升政府安全监管水平和企业安全生产状况的重要抓手，又一次在顶层设计中得到高度重视。（3）顶层设计32016年10月11日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第28次会议审议通过了《关于推进安全生产领域改革发展的意见》12月9日，中共中央、国务院以中发文件（中发〔2016〕32号）正式印发，并于12月18日向社会公开发布。这是新中国成立以来第一个以党中央、国务院名义出台的安全生产工作的纲领性文件。该文高度重视风险管控、隐患治理，全文14处提到“风险”，13处提到“隐患”，明确要“构建风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，严防风险演变、隐患升级导致生产安全事故发生。”2、三个政策文件2016年至2017年国务院安委会为落实党中央、国务院关于遏制重特大事故、构建风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制上先后出台了三个政策文件，从政策上为双重预防工作机制提出了指导。（1）政策文件12016年4月28日国务院安委办《关于印发标本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》（安委办〔2016〕3号）要求，把安全风险管控挺在隐患前面，把隐患排查治理挺在事故前面；构建点、线、面有机结合无缝对接安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防性工作体系着力构建安全风险分级管控和隐患排查治理预防性工作机制。（2） 政策文件22016年10月9日国务院安委办《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防工作机制的意见》（安委办〔2016〕11号）进一步强调，全面推行安全风险分级管控，进一步强化隐患排查治理，推进事故预防工作科学化、信息化、标准化，实现把风险控制在隐患形成之前、把隐患消灭在事故前面。（3） 政策文件32017年2月9日国务院安委办《关于实施遏制重特大事故工作指南全面加强安全生产源头管控和安全准入工作的指导意见》（安委办〔2017〕7号）要求，做实做细重大安全风险的排查和分级分类的管控工作，要把安全风险管控纳入经济和社会发展规划、区域开发规划，把安全风险管控纳入城乡总体规划，实行重大安全风险“一票否决”。3、三个政府考核文件为增强政府安全防范治理能力，有效防范和遏制生产安全事故，中共中央、国务院先后发布了三个政府关于安全生产工作的考核文件，规定当地政府的安全生产绩效与党政干部的履职评定、职务晋升、奖励惩处挂钩，特别重大事故实行“一票否决”制度。（1）政府考核文件12016年8月12日，国务院办公厅《关于印发省级政府安全生产工作考核办法的通知》（国办发〔2016〕64号）规定，其中“建立和落实安全风险分级管控与隐患排查治理双重预防性工作机制”是6项考核内容之一，纳入对省级政府安全生产工作考核指标。（2）政府考核文件22016年8月以来，国务院安全生产委员会印发《年度省级政府安全生产工作考核细则》（2016/2017,）源头风险管控和隐患排查治理内容是重要考核指标，步及风险管控、隐患治理的内容占到70分（满分100分）。（3）政府考核文件32018年4月18日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《地方党政领导干部安全生产责任制规定》，是我国第一部安全生产领域的党内法规，将安全生产绩效与履职评定、职务晋升、奖励惩处挂钩,文件要求推动构建安全风险分级管控和隐患排查治理预防工作机制，将其作为县级及以上党政干部安全生产责任制的重要内容。三、有关术语和定义1、风险事故或事件发生的可能性和严重程度的组合。可能性，是指事故（事件）发生的概率。严重性，是指事故（事件）一旦发生后,将造成的人员伤害和经济损失的严重程度。风险二可能性X严重性。2、风险点伴随风险的设施、部位、场所和区域,以及在特定部位、设施、设备和场所区域实施的伴随风险的作业活动（过程），或以上两者的组合。3、可接受风险指预期的风险事故的最大损失程度在单位或个人经济能力和心理承受能力的最大限度之内4、重大风险发生事故可能性与事故后果二者结合后风险值被认定为重大的风险类型。5、 危险源（危险有害因素）可单独或共同引发事故（事件）的内在要素、根源、状态、行为，或其组合。包括第一类危险源和第二类危险隐患。（1） 第一类危险源生产过程中客观存在的、可能发生意外释放的能量（能量源或能量载体）或危险物质，是事故发生的前提。如人员高危作业、吊装物、可燃或有毒气体、压力容器等。（2） 第二类危险源导致约束、限制能量和危险物质措施失控的各种（人、机、物、环、管）不安全因素，是第一类危险源发生事故的前提。如人的失误、物的故障、环境不良、管理缺陷等。6、 风险辨识（危险源辨识）发现、确认和描述风险的存在、空间分布并确定其特性的过程。7、 风险分析对风险发生的可能性和后果严重性进行定性分析和定量计算理解风险性质，确定风险等级的过程。8、 风险评价对危险源所伴随的风险进行定性和定量的分析预判，以确定风险等级大小，分析论证现有管控措施的充分性，以及是否可接受或可容许的过程。风险评价的过程也是风险分级的过程。9、风险分级企业根据法律、法规、标准要求并结合自身实际，在风险评价的基础上，通过采用科学、合理方法对危险源所伴随的风险进行定性或定量评价，确定风险可接受程度，根据评价结果划分风险等级。风险等级从高到低依次划分为重大风险、较大风险、一般风险和低风险，分别用红、橙、黄、蓝四种颜色标示。10、风险评估对风险的总体认识，包括风险辨识、风险分析、风险分级、风险评价和管控措施有效性判定的全过程。11、 风险管控处理风险的措施和过程。是风险控制和隐患治理的总称。12、 风险分级管控按照风险的不同级别、所需管控资源、管控能力、管控措施复杂及难易程度等因素，从而确定不同管控层级的风险管控方式和管控责任。13、 风险管控措施企业为将风险降低至可接受程度，针对该风险采取的管控方法和措施。通常包括五类措施：工程技术措施、行政管理措施、教育培训措施、个体防护措施和应急处置措施等。14、 风险信息包括风险点名称、危险源名称、类型、所在位置、当前状态以及伴随风险大小、等级、所需管控措施、责任单位、责任人等一系列信息的综合。15、 风险清单企业各类风险信息的汇总集合。主要包括：作业场所清单、设施设备清单、作业活动清单、安全责任清单等。16、风险描述对风险所做的结构化的表述。主要包括四个方面：危险源、事件、原因和后果。17、隐患隐患，即生产安全事故隐患（或事故隐患），是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素，在生产经营活动中存在可能导致事故发生的人的不安全行为、物的危险状态、场所的不安全因素和管理上的缺陷。18、 隐患排查企业组织安全生产管理人员、工程技术人员、岗位员工以及其他相关人员依据国家法律法规、标准和企业管理制度，采取一定的方式和方法，对照风险分级管控措施的有效落实情况，对本单位的事故隐患进行排查的工作过程。19、 隐患清单企业将法律法规、标准规范和规章制度的要求，以条理化的形式对相关管理活动的内容进行细化、量化，一条条清晰明细的罗列出管理内容或控制要点的所有不符合项，简单、方便、快捷地反映出动态化的管理痕迹，并能追溯整个管理过程的来龙去脉，更能体现安全生产管理的透明度、开放度和清晰度。20、 隐患治理消除或控制隐患的活动或过程。21、隐患信息包括隐患名称、位置、状态描述、可能导致后果及其严重程度、隐患信息公告、隐患信息报送、治理目标、治理措施、职责划分、治理期限、验收复核、摘牌销案、建立台账、闭环管理等全过程记录信息的总称。22、风险分级管控与隐患治理双重预防体系双重预防体系是构筑防范安全事故的前后两道防火墙。通过这一系统性的风险管理工程，把每一类风险都控制在可接受范围内，把每一个隐患都治理在形成之初，把每一起事故都消灭在萌芽状态。第一道防火墙是管风险。以安全风险辨识和管控为基础，从源头上系统辨识风险、分级管控风险，努力把各类风险控制在可接受范围内，杜绝和减少事故隐患。第二道防火墙是治隐患。以隐患排查和治理为手段，认真排查风险管控过程中出现的缺失、漏洞和风险控制失效环节坚决把隐患消灭在事故发生之前。四、基本要求包括工作思路、工作原则、工作程序、组织机构、工作方案、岗位职责、制度建设、经费保障、教育培训等9方面内容。1、工作思路双重预防工作机制就是构筑防范生产安全事故的两道防火墙。第一道是管风险，以安全风险辨识和管控为基础，从源头上系统辨识风险，分级管控风险，努力把各类风险控制在可接受范围内，杜绝和减少事故隐患。第二道是治隐患，以隐患排查和治理为手段，认真排查风险管控过程中出现的缺失、漏洞和风险控制失效环节，坚决把隐患消灭在事故发生之前。可以说，安全风险管控到位就不会形成事故隐患，事故隐患一经发现并及时治理就不可能酿成事故。要通过双重预防工作机制，切实把每一类风险都控制在可接受范围内，把每一个隐患都治理在形成之初，把每一起事故都消灭在萌芽状态。2、 工作原则四个坚持：“风险优先、系统性、全员参与、持续改进”。（1）坚持风险优先以风险管控为主线，把全面辨识评估风险和严格管控风险作为安全生产的第一道防线，切实解决“认不清、想不到”的突出问题。（2）坚持系统性从人、机、环、管四个方面，从风险管控和隐患治理两道防线，从企业生产经营全流程、生命周期全过程开展工作,努力把风险管控挺在隐患之前、把隐患排查治理挺在事故之前。（3） 坚持全员参与将双重预防工作机制建设各项工作责任分解落实到企业的各层级领导、各业务部门和每个具体工作岗位,确保责任明确。（4） 坚持持续改进持续进行风险分级管控与更新完善，持续开展隐患排查治理，实现双重预防工作机制不断深入、深化，促使机制建设水平不断提升。3、 工作程序主要内容：建立健全工作机构（成立领导小组和只能部门）和工作制度、人员教育培训、确定风险点和辨识范围、危险源辨识与分析、风险评估、确定风险等级、建立风险清单、风险分级管理、制定风险控制方案、绘制风险四色图、风险公告警示、制定隐患排查计划、实施隐患排查、隐患治理、隐患治理验收等15个步骤的工作内容。双重预防体系建设工作程序见图1。建立健全工作机构、工作制度策策划策策划人员教育培训风险辨识危险源辨识与分析1—可能性分析风险评估风险辨识危险源辨识与分析1—可能性分析风险评估—一后果严重程度分析确定风险点和辨识范围确定风险等级态评估、持续改进图1双重预防体系建设程序图4、组织机构（1）公司级建筑施工企业（以下简称“企业”）是双重预防体系建设的责任主体，企业主要负责人是本企业双重预防体系建设的第一责任人。要根据相关工作要求，在现有的安全生产组织机构基础上，结合企业实际，专门或合署成立由企业主要负责人任组长，各分管业务的企业负责人任副组长，安全、质量、技术、设备、物资、人力、财务等部门负责人为成员的企业双重预防体系领导小组与工作机构，配备专职管理人员，全面负责本企业双重预防体系的建设和运行工作。双重预防体系领导小组与工作机构应以企业正式文件发布。（2）项目级工程项目部（以下简称“项目部”）在双重预防体系建设中负有重要责任，项目负责人是本工程项目双重预防体系建设的第一责任人。要根据工程项目实际，成立由项目负责人任组长，生产负责人、安全负责人、技术负责人任副组长，安全、技术、质量、设备、物资等管理人员为成员的项目双重预防体系工作小组，全面负责本项目双重预防体系的建设和运行工作。总承包单位的项目双重预防体系工作小组成员中应包括分包单位的项目主要负责人。项目双重预防体系工作小组应以项目部文件形式发布。5、工作方案为切实做好双重预防体系建设工作，企业和项目部应结合本企业、本项目实际，制定企业或项目双重预防体系建设实施方案，明确工作目标、实施内容、责任部门、保障措施、工作进度和工作要求等相关内容。企业各部门应根据双重预防体系建设实施方案，制定本部门的工作计划，层层分解、落实责任。6、岗位职责双重预防体系建设责任制是企业双重预防体系建设的基础，应建立健全双重预防体系全员责任制，明确各级、各部门、各岗位人员双重预防体系建设和运行的工作职责，并以企业正式文件发布。（1）企业级企业应按照“一岗双责”的要求，明确企业主要负责人和各分管业务负责人的双重预防体系工作职责，以及各管理部门负责人的双重预防体系管理职责。其中，企业主要负责人作为本企业双重预防体系建设的第一责任人，其工作职责应至少包含以下内容：负责组织企业双重预防体系建设和有效运行；建立健全并督促落实双重预防体系工作责任制，定期组织对责任制落实情况进行考核奖惩；组织制定并督促落实企业双重预防体系建设各项制度和工作标准定期组织并参与事故隐患排查治理，及时消除事故隐患；保障双重预防体系建设的资金投入；定期组织对双重预防体系运行情况进行评估或更新。（2）项目级项目部应明确项目负责人、生产负责人、安全负责人、技术负责人、安全员、技术员、质检员、材料员、机械员及其他主要管理人员的双重预防体系管理职责。其中，项目负责人作为本项目双重预防体系建设的第一责任人，其工作职责应至少包含以下内容：负责组织项目双重预防体系建设和有效运行；督促落实双重预防体系工作责任制和各项工作制度，定期组织对责任制落实情况进行考核奖惩；组织开展对项目的风险辨识、评估和分级管控；掌握本项目的风险分布情况、可能后果、风险级别和控制措施等；组织并参与事故隐患排查治理，及时消除事故隐患；保障项目双重预防体系建设的资金投入；定期组织对项目双重预防体系运行情况进行评估或更新，并根据项目进展情况，及时更新安全风险分级管控清单。（3） 施工班组施工班组（含分包单位）是本班组日常安全风险管控和隐患排查治理的责任主体，应当明确分包单位安全负责人、技术负责人、班组长及相关管理人员的双重预防体系管理职责。其中，班组长工作职责应至少包含以下内容：负责施工班组双重预防体系的有效运行；督促落实双重预防体系工作责任制和各项工作制度；掌握施工班组的风险分布情况、可能后果、风险级别和控制措施等；组织开展施工班组安全风险评估，及时上报新的危险源；负责本班组日常检查、事故隐患的治理及上报工作。（4） 作业人员作业人员职责应至少包含以下内容：接受安全生产教育培训，掌握本岗位主要风险及控制措施以及事故隐患排查治理所需安全生产知识技能，提高事故预防和应急处理能力；作业过程中，严格遵守安全生产管理制度和安全操作规程，严格落实各项风险控制措施；作业过程中，正确佩戴和使用安全防护用品；作业过程中，发现不安全状况及事故隐患的，及时进行处置或报7、制度建设企业应结合自身实际，建立健全双重预防体系建设工作制度，并以正式文件发布。工作制度应至少包含以下内容：安全风险分级管控制度、隐患排查治理制度、双重预防体系教育培训制度、双重预防体系运行管理制度（包括奖惩制度）等。（1）分级管控制度为有效管控安全风险，强化源头管理，规范和指导安全风险的分级管控，企业应制定安全风险分级管控制度，明确开展风险辨识、风险分析、风险评价的工作内容、程序、方法及工具等。同时，针对不同等级的风险制定相应的管控措施，明确管控层级、责任部门及责任人等。（2）隐患排查治理制度为保障隐患排查治理工作的有序进行，强化各级安全生产责任的落实，企业应健全完善隐患排查治理制度，根据事故隐患的分类及层级，明确隐患排查治理的工作程序、方法和工具，以及排查范围、排查内容、排查频次、事故隐患判定与报告、治理措施、治理验收流程与标准要求等。（3）双重预防体系教育培训制度企业应建立双重预防体系教育培训制度，将双重预防体系建设工作内容纳入企业年度教育培训计划中，提高全体员工对双重预防体系的认识及安全生产管理能力。教育培训制度应明确培训目标、培训方式及方法、培训学时、培训内容及对象、考核方式及相应的奖惩措施等内容，并留存培训教育书面及影像资料。（4）双重预防体系建设考核奖惩制度双重预防体系建设考核奖惩制度，是构建双重预防体系建设长效工作机制的保障，企业应明确双重预防体系建设考核奖惩的标准、方式方法及考核频次等，纳入安全绩效考核指标，定期监督考核，并将考核结果与员工工资薪酬挂钩制定。企业应建立经费保障机制，按照有关规定提取和使用安全生产费用，切实保证双重预防体系建设、运行和持续改进的经费投入，并建立使用台账。9、教育培训企业应对双重预防体系建设所需的相关知识分层次、有针对性的开展教育培训。应结合建筑施工行业实际，与日常开展的三级安全教育培训、年度安全继续教育培训、安全生产责任制教育培训、“四新”安全教育培训、事故警示教育培训、应急救援知识培训等有机的结合起来，切实提高从业人员安全风险管控能力和事故防范意识。9.1企业主要负责人和管理人员（1） 企业主要负责人和主要管理人员应具备与本企业所从事的生产经营活动相适应的安全风险管控和隐患排查治理的知识与能力。（2） 每年对安全管理人员及其他专业技术人员至少组织一次风险管理、辨识评估、隐患排查治理知识培训，使其具备正确履行岗位安全风险管控和隐患排查治理职责的知识与能力。9.2从业人员（1）企业应组织开展职工全员安全培训，应包含以下双重预防知识内容：①双重预防的基本知识；②年度和专项辨识评估结果；③与本岗位相关的风险管控措施等。通过培训使从业人员熟悉有关法规、标准和制度的要求，掌握本岗位危险源辨识、风险分析、风险评价、风险管控、隐患排查治理的知识和技能。（2）企业应在新技术、新工艺、新设备和新材料投入生产使用前，对相关从业人员进行针对性教育培训，确保其具备相应的安全风险管控和隐患排查治理常识，提高紧急情况下的应急处置能力。9.3外来人员对进入施工现场从事服务和作业活动的相关方以及检查、参观、学习、实习等外来人员进行风险宣讲告知，并保存记录。宣讲告知内容主要包括企业和项目安全规定、作业安全要求、作业活动可能接触到的风险、应急知识等。五、河南省政府令有关规定《河南省安全生产风险管控与隐患治理办法》（河南省人民政府令第191号2020年1月31日起施行），包括总则、风险管控、事故隐患治理、监督管理、法律责任、附则等六部分内容。1、生产经营单位风险管控责任生产经营单位应当将风险管控纳入安全生产责任制，