全球信用评级行业立法完善与监管改革趋势

全球信用评级行业立法完善与监管改革趋势

信用评级行业存在问题的原因分析一、信用评级机构主体定位不明确，长期缺乏有效的规范和约束在实践中，限于评级机构特殊的性质，与其他投资公司相比，评级机构享有很大的隐私权，监管机构也一直将评级机构评级的程序和方法作为商业秘密予以保护。所以，穆迪、标准普尔、惠誉等评级机构虽然在《投资公司法》下自愿注册为投资公司，却无需像其他投资公司那样向SEC报送信息披露材料及接受常规监管。有一些观点认为，信用评级机构属于中介组织、财经媒体的一种，它们只负责提供评级信息，对形成证券买卖的价格以及促成投资者的投资决策没有任何干预，也不构成具体的买卖建议，并因此受美国宪法第一修正案中关于“言论自由不可侵犯”条款的保护。正是基于这种认识，信用评级机构为了免予承担相应的法律责任，往往会在其公布评级报告时声明：“本评级是对各种债券目前信用状况所做的评价，它对投资者的债券买卖行为不提出任何意见。”美国宪法第一修正案成了信用评级机构推脱责任的强有力的辩护理由。一旦发行人作为原告，要求信用评级机构对其承担侵权责任，信用评级机构就会拿出宪法第一修正案作为“护身符”，逃避责任。信用评级机构主体定位不明确是导致其责任缺失、背离职业道德、偏离保护投资者利益轨道的最重要的原因。二、寡头垄断格局导致信用评级行业竞争力不足在全球信用评级市场上，一方面因为信用评级行业本身存在固有的进入障碍，信用评级行业需要高素质的分析师、高级复杂的评级技术，以及作为信用评级行业最核心资产的“信誉”，而“信誉”的积累需要时间，原有评级机构具有的优势将在以后的评级活动中不断被强化，从而抑制新的竞争者；另一方面，SEC于1975年确立了“全国认定的评级机构”(NRSRO)制度，要求信用评级机构必须在SEC注册，并接受SEC的监管。该制度的本意在于加强对信用评级机构的监管，但最终其设置的“监管特许”却为新评级机构的市场进入制造了障碍，客观上成为导致寡头垄断的重要制度性因素。截至2008年6月25日，SEC共通过了10家NRSROs的注册。在这10家被批准的信用评级机构中，标普、惠誉和穆迪垄断了整个评级市场97％的份额，处于绝对的寡头垄断地位。信用评级市场这种寡头垄断状况造成信用评级行业缺乏应有的竞争，窒息了市场主体的创新意识，评级机构没有足够的动力去收集信息，广泛依赖受评主体提供的担保函；同时，寡头垄断状况导致信用评级机构没有动力及时更新评估模型，对相当一部分新金融产品应用过时的评估模型。这些都成为抑制信用评级行业健康发展的重要因素。三、信用评级行业的收费模式导致信用评级机构难保“独立性”20世纪70年代之后，信用评级行业的主要收入来源为债券发行人支付的佣金，以及评级机构对债券发行人打包销售财务咨询、分析软件等服务和产品的收入。向受评对象收取评级费用占到了其总收入的90％，其余的10％依靠评级机构提供的研究、资信等服务获得。现代收费模式很容易导致信用评级机构出于扩大市场份额、获取高额佣金的考虑，放松对债券发行主体的评级标准，弱化对负面信息的考虑和披露。数据显示，标普、穆迪等主要评级机构在2006年第三季度时对75％的次级抵押贷款支持债券评级为AAA，另外10％的评级相当于AA，仅有7％被评为BBB或更低。与此同时，有数据显示，与传统的公司债券信用评级相比，评定次级抵押债券的评级费用是前者的2倍，仅穆迪公司在2002-2006年间评定此类证券的收入就高达30亿美元，该业务部门收入占到了母公司总收入的44％。面对评级费用是普通债券2倍的次级债，评级机构纷纷给予较高的评级也就不难理解。四、信用评级行业存在明显的利益冲突理论上讲，信用评级机构应该依据相关信息独立做出决策，不受任何外来压力的牵制和干预；为了维护自身评级结果的客观、中立，信用评级机构应该尽可能不要从事任何有可能产生利益冲突的活动。但是，在制度约束不力的情况下，信用评级行业却产生了明显的利益冲突。除了因收费模式产生的利益冲突外，还可能存在评级机构为受评对象提供其他服务进而迁就受评对象、信用评级机构参与衍生产品的设计和承销致使其与债券发行人建立不当利益关系、评级机构和评级人员持有受评对象的股票等原因产生的利益冲突。在各种各样的利益冲突面前，信用评级机构很难保持客观、中立。五、关于信用评级机构责任的立法比较薄弱除了宪法第一修正案之外，美国其他立法中鲜有关于信用评级机构法律责任规定的条款。美国《1933年证券法》第11章规定，律师、会计师、评估师、承销商等须对其在发行登记文件中的重大不实陈述承担法律责任，但信用评级机构却不在此列；依据该法第11章的相关规定，即使信用评级机构的某些行为触犯了证券法，也是可以被免予起诉的。1982年证券法修正案同样规定，证券发行人可以不经信用评级机构的认可发布评级信息。也就是说，由于债券、可转债和优先股的评级信息被排除在《证券法》第7章和第11章所规定的信息之外，信用评级机构可以不对自己评级的信息的真实性负责，它们不会成为“不实陈述”的责任主体。美国在安然事件后，为了重拾资本市场信心，监管部门针对评级机构先后开展了一系列活动。2002年7月，美国出台《萨班斯-奥克斯利法案》，对公司的CEO、CFO、审计委员会、会计师的责任进行了重大革新，但却依然没有对信用评级机构的责任做出实质性完善。2006年9月29日，美国前总统布什签署了《2006年信用评级机构改革法案》，该法案授权SEC采取规则，对希望注册成为NRSRO的评级机构进行注册、裆案管理、财务报告和监管，以通过提高评级质量来提高评级透明度，但是，该法案及其实施细则却没有涉及一些重要问题，其中就包括并未明确评级机构在其评级结果与事实明显不符时的责任承担。近年来，尽管美国金融市场关于评级机构的责难不绝于耳，但是美国关于信用评级机构法律责任的立法依然裹足不前。法律责任规定的薄弱是造成信用评级机构“权重责轻”的重要因素。六、信息披露不充分，市场透明度较低虽然评级机构属于市场参与主体，并依据美国《投资公司法》进行注册，但是在自身信息披露上却远较其他市场参与者少。美国《2006年信用评级机构改革法案》首次确立了SEC对信用评级机构的监管权力，但是，这一监管所涵盖的范围却非常有限，对信用评级机构的信息披露义务也涉及不多。信用评级机构已有上百年的历史，却在近年屡受责难，显示出各国没有一个与信用评级机构地位和现状相匹配的监管制度。信用评级的重要地位与其监管不足之间的矛盾、信用评级机构在法律定位上的不清晰以及导致的权利义务界定不清楚、信息披露义务较轻等因素，是信用评级机构成为金融危机重要推手的原因，也是导致信用评级机构在近些年颇受责难的重要因素。金融危机后美国信用评级行业的立法和监管新动向一、在SEC内部成立专门监管信用评级行业的信用评级办公室新法案要求在SEC内部成立一个专门对信用评级行业进行监管的信用评级办公室，加强对信用评级机构的监管，以提高信用评级结果的准确度，确保信用评级机构不受利益冲突的不当影响，保护信用评级结果的使用者和社会公众的利益。信用评级办公室负责人向SEC主席负责、汇报工作；信用评级办公室要配备足够的精通公司业务、市政债券和结构性金融产品的人员，以便他们能够充分履行监管职责。新法案要求信用评级办公室至少每年对信用评级机构检查一次，检查内容包括：(1)在开展信用评级业务时是否符合其制定的评级规则、程序和方法；(2)对利益冲突的管理；(3)职业道德的执行情况；(4)内部控制；(5)法人治理结构；(6)其指定的人员的行为；(7)处理客户投诉的情况；(8)对曾在其机构任职的雇员的管理规则。新法案要求信用评级办公室以浅显易懂的方式向公众公布该检查报告。二、强化信息披露义务，提高信用评级机构的透明度新法案要求SEC通过立法，强化信用评级机构的信息披露义务，提高信用评级机构的透明度。新法案要求披露内容应该而且必须满足以下要求：(1)信用评级用户能够据此对不同的信用评级机构的评级表现进行比较；(2)对可能使用信用评级的、经验丰富的投资者来说，该内容是清楚和丰富的；(3)包括多年来的、各种类型的信用评级的信息内容，包括信用评级机构已撤回的信用评级；(4)由信用评级机构免费出版的、在网上和以书面形式向公众提供的信息；(5)与信用评级机构的商业模式相匹配；(6)每一个信用评级机构必须保证其所做出的信用评级没有受到任何其他商业行为的影响，完全是建立在对金融工具本身风险和收益的分析上。披露的内容包括：信用评级和方法所使用的前提假设、信用评级依赖的数据、如果可以的话还有信用评级机构是如何使用服务商的报告的以及使用的频率、评级机构的历史表现、违约发生的概率和可能的损失、可以被投资者或其他使用者更好理解评级结果的信息。如果信用评级结果发生变化的话，新法案要求SEC以立法形式，要求每一个信用评级机构公开披露其对每一类债务人、证券或货币市场工具的原始评级，以及后来评级发生变化的原因，以便信用评级的使用者能够评估评级结果的准确性，并比较不同信用评级机构的信用评级表现。对于资产抵押类证券，信用评级机构除了进行尽职调查外，还应该对其所使用的第三方的服务进行尽职调查，并尽可能向公众披露。除了披露内容上的要求外，新法案还要求信用评级机构必须以能够被评级机构的使用者理解的、通俗易懂的形式发布其披露的信息。三、加强信用评级机构的内控机制建设新法案要求SEC通过立法方式明确，每个信用评级机构应当建立、保持、执行和记录有效的内部控制机制，同时，SEC应当要求每个信用评级机构每年向其提交年度内部控制报告，至少包括以下内容：(1)在建立和保持有效的内部控制结构时，对其管理责任的规定；(2)对内部控制结构的有效性评估；(3)首席执行官或同等级别的人的认证。新法案要求，每一个信用评级机构必须建立董事会，并且至少有一半(不能少于2人)应该是独立董事，部分独立董事还应该是信用评级机构评级结果的使用者。为了确保独立董事的独立性，独立董事不应当从任何一家信用评级机构那里得到顾问费、咨询费或其他费用，也不应当与信用评级机构或其附属机构有任何关联；一旦独立董事与某一受评对象之间存在经济利益，应暂时剥夺其独立董事资格。独立董事的薪酬不应当与信用评级机构的收入挂钩。独立董事的任期应该事前约定，且不得超过5年，不得连任。关于董事会的职责，新法案要求，除了董事会应有的责任外，董事会还负有对以下事项进行监督的义务：(1)建立、维护和执行确定信用评级的规则和流程；(2)建立、维护和执行用于公布、管理和披露利益冲突的规则和流程；(3)确定信用评级规则和流程的内部控制系统的有效性；(4)信用评级机构关于补偿和营销的相关规则和流程。如果信用评级机构是某个母公司的附属机构，那么，母公司的董事会如果具备以下条件的话，就视为满足以上要求：(1)至少有1—2个成员(包括委员会主席)满足上述要求的独立性；(2)委员会的成员中至少有一个是信用评级机构的评级用户。为了不增加小型评级机构的负担，鼓励竞争，新法案同时规定，如果SEC发现上述规定对某个小型信用评级机构造成了不合理的负担，SEC有权准许该信用评级机构将相关责任委托某个委员会组织，该组织必须至少包含一位全国认定的评级组织的评级用户。四、加强信用评级机构评级行为的责任追究新法案要求，SEC制定适用于违反相关规定的信用评级机构的罚款和其他处罚措施，如果一家评级机构在一段时间内给出太多严重失真的信用评级，SEC将有权对其进行罚款，对于严重违规或多次出现重大评级失误的评级机构，SEC有权撤销其注册资格。同时，新法案赋予投资者更多的权利，允许投资者以信用评级机构对其决定信用评级风险的方法所依赖的重要事实没有进行合理的调查等“故意或草率”的行为为名，控告信用评级公司。五、加强相关问题研究，为未来立法和监管制度完善做准备为进一步加强对信用评级机构的监管，新法案要求SEC、美国政府审计办公室等部门加强对相关问题的研究。第一，要求SEC加强对信用评级机构独立性、信用评级机构的独立性如何影响其做出的信用评级的质量等问题的研究，要求SEC主席在新法案通过后3年内，向参议院银行、住房和城市事务委员会以及众议院金融事务委员会提交其研究结果和相关建议。SEC还应当针对以下事项做出评估：在信用评级机构提供风险管理咨询服务、辅助性协助、其他咨询服务时，信用评级机构对可能产生的利益冲突的管理；禁止信用评级机构向其提供其他服务的发行人提供信用评级服务的规则可能会产生的潜在影响；SEC主席认为合适的、其他的问题。第二，要求政府审计办公室对建立替代性商业模式和建立一个独立的专业分析师组织等问题进行研究。新法案要求，美国总审计长应当研究补偿信用评级机构的方法、该补偿方法所需的条件，以此来激励信用评级机构提供更准确的信用评级。总审计长应当在新法案通过之日起18个月内向参议院银行、住房和城市事务委员会、众议院金融事务委员会提交其研究的成果和相关建议。同时，总审计长还应当对建立一个独立的专业分析师组织的可行性和必要性进行研究，并在新法案颁布之日起1年内，向参议院银行、住房和城市事务委员会、众议院金融事务委员会汇报其研究成果。对我国信用评级行业立法和监管制度完善的启示一、完善信用评级行业的立法和监管模式1.建立健全统一的信用评级法律法规体系对信用评级机构的监管缺乏足够的法律依据是孕育信用评级市场不健康因素的温床，加快立法进程是任何一个国家规范信用评级市场秩序的重要途径。信用评级机构立法应当包括但不限于下列内容：信用评级法律关系主体的权利义务、信用评级机构监管部门的监管范围和职责、信用评级机构的资格认定标准和程序、信用评级机构信息披露的范围、信用评级机构因评级失误应承担的法律责任以及责任追究的程序等。同时，应该做好信用评级机构立法与相关法律如《证券法》的协调和配合。2.加强政府行政监管在此次金融危机中，政府监管部门放松对信用评级机构的监管在一定程度上纵容了评级机构的“败德行为”，并因此对金融体系的稳定埋下隐患。因此，政府金融监管部门应当履行其职责，加强对信用评级机构的管理力度，强化信用评级机构准入和退出的资质审查，强化信息披露，提高信用评级行业的透明度，要定期对信用评级行业进行监督检查，以提高行业的整体素质和水平。3.发挥自律监管作用信用评级机构属于中介组织，可以通过建立自律性的信用评级行业协会，加强对信用评级工作的指导、监督和管理，通过行业会议的形式对现阶段出现的问题进行广泛交流与讨论，促进行业健康发展，建立一个评级机构、受评对象和投资者交流信息的平台，向投资者普及信息评级基础知识，明确投资者对信用评级行业的认识，避免投资者对信用评级行业的盲目信任。通过政府和行业协会共同对信用评级行业进行监督和管理，提高整个行业的公正性和独立性。二、完善信用评级行业的准入和退出机制严把准入关是从源头上保证评级信息客观、准确的重要制度安排。对信用评级机构的资格和条件要制定严格、明确的规则，杜绝通过虚挂知名评级机构的牌子获取经营资格的“翻牌”现象的发生；建立从业人员的资格考试和培训制度，提高其专业素质。信用评级机构在获得相关资格后，可能会由于人员变动、内部治理结构不完善等原因，不再符合法律、法规的相关规定，让不符合条件的信用评级机构退出市场，对于提升信用评级行业的整体竞争力，防范和化解市场风险有非常重要的意义。所以，除了规定准入门槛外，还要完善相应的退出机制，如果获得注册的信用评级机构在随后的时间里没有满足相关的监管要求，监管机构有权以适当的形式，限制评级机构的经营活动，在某些情况下，甚至有权取消评级机构的注册。完善信用评级机构的退出机制有助于监管部门对信用评级机构进行持续监管。随着我国信用评级市场对外开放程度的不断加深，我国也应该通过立法形式对外资评级机构的市场准入、入股比例、收购兼并、进入总量、业务范围、收费标准等进行明确立法，确保在逐步开放的过程中，保证我国对国内信用评级行业的控制权。三、改革收费模式，保持信用评级机构的“独立性”建立利益冲突规避机制，保持信用评级机构的独立性是全球信用评级机构监管改革的重点。如果信用评级机构在评级活动中失去独立性，将会带来严重的后果。要使评级活动保持客观、独立，需要不断完善相关的制度安排，健全评级机构的内部治理机制，克服现存和潜在的各种利益冲突，其中最重要和核心的就是改革信用评级行业的收费模式和标准。我国当前采用的也是发行人付费模式，这种模式容易导致信用评级机构丧失独立性。通过改革收费模式、规避评级机构与发行人之间的利益关联是避免利益冲突的重要方面。同时要提高财务透明度，杜绝非法收入，加强外部监督，聘请外部公司定期对信用评级机构的合规性和内部治理流程进行独立评估，加强舆论监督，允许投资者对评级提出异议并进行调查，对于查处有问题的评级机构要给予声厉惩罚。四、建立利益冲突规避机制规避现实或潜在的利益冲突是确保信用评级结果客观、公正的又一个关键，应该建立一套有效的管理制度来约束和规避利益冲突，包括评级回避制度、评级人员的薪酬制度、评级执业守则的执