美国加拿大建筑市场规范业主行为的思考

美国、加拿大建筑市场规范业主行为对我国的启发经中国科协批准，应美国土木工程师学会和加拿大北美国际集团公司邀请，中国土木工程学会于2005年9月13日至26日，派10人考察团赴美国和加拿大考察建筑市场规范业主行为的法规及实务。按计划，分别访问了美国土木工程学会、加拿大北美国际集团公司等单位，并与有关政府部门、行业协会及政府投资工程承包商等不同单位的20余位官员和专家进行了沟通交流，对政府投资工程发承包管理的有关法律、组织体系、操作程序等有了初步了解。现从三个方面对考察情况报告如下：一、美国政府投资工程发承包管理基本情况在美国，政府投资工程发包承包又称政府工程采购，其指导原则是及时向用户交付最有价值的产品和服务，保持公众信任，实现公共政策的目的。为了保证上述目标的实现，除了严密的法律法规体系外，美国联邦以及各州还结合自身的实际，建立了科学的组织体系，制定了严密的操作程序以及相应的监督机制，并在实践中不断地加以完善，有效地保证了政府投资工程的投资效果。1、政策法规美国关于政府投资工程的主要法律法规是美国联邦采购政策办公室制定的《联邦采购规章》（FederalAcquisitionRegulation-Far），另外还有美国国会1962年颁布的订立政府合同过程中的诚实法律，美国国会1984年颁布的订立政府合同时促进公平竞争的法律，各个政府机构制定的部门规章制度等。同时，政府投资工程的合同管理还必须受一些公共法律约束，如合同法、企业法、小企业法等。此外，各州也会根据自身特点对不同领域的政府工程采购制定一些具体的法律法规，如弗吉尼亚州的《公共私人交通法案》（简称“PPTA”）等。2、组织体系美国联邦政府投资工程涉及面较广，主要包括住宅及城市规划、农业设施、水利设施、军事及国防设施、交通、政府办公用房等方面，分别由住宅与城市建设部、交通部、垦务局、美国工兵部队、总务管理局等实施专业化的管理。对于一些特大型的工程，则组建类似密西西比河流域管理局这样的专门机构进行特殊管理。美国各州以及地方政府的政府投资工程管理体制大体相同，即由少数几个专业部门对本级政府的政府投资工程进行专业化管理。例如美国的密苏里州，其政府投资工程主要由州运输局和设计建设处负责管理。在联邦政府投资工程实施的过程中，最终用户部门以及管理与预算办公室、国会以及财政部都要以不同的形式参与，最终用户一般要参与审定设计和验收工程，管理与预算办公室要对项目的预算进行审定，预算还需经国会批准后方可继续执行，财政部负责工程建设资金的集中支付。地方各州的政府投资工程的实施程序也与联邦政府基本相同。3、投资决策及项目实施联邦以及各州的政府投资工程的决策及实施程序不尽相同，但一般均具有以下特点，即在项目的决策阶段，项目要经过同级财政部门和议会的严格审查；在项目的实施阶段，则由项目的执行机关严格按照规定程序以及有关合同对项目进行严格的管理。以美国总务管理项目运行过程为例，一个大型项目的设计和建设直至交付使用，大约需要如下四个阶段的工作：区域规划：总务管理局房地产开发办公室的每个地区办公室都建立区域规划，以明确自己的投资战略，总务管理局总部的投资管理办公室在此基础上每年对循环滚动的５年计划进行更新。计划任务书发展研究：计划实施的工程将从区域规划中挑选出来以便进一步深入运行。总务管理局做出决定，批准某一项目，并向管理和预算办公室和国会提出所需投资额度。项目审定：管理和预算办公室对作为总务管理局的预算请求的构成部分的每个说明书进行检查并上报国会，国会审定项目，并且在联邦预算中安排适当的资金。项目管理：政府工程一般都成立一个工程项目管理小组。比如，房地产开发办公室组织成立一个项目小组，该小组由建筑师、工程师、建设经理、总务管理局的客户或租户、房地产开发专业人士和它的PBS项目办公室组成，负责对工程自始至终地进行集权化的管理，并承担责任。4、工程采购政府工程采购坚持以下几个基本原则：完全与公开竞争原则；公众利益和承包商利益的平衡原则；保证程序的完全性原则；政府要认真考虑所有的标书和投标文件的原则。采购方式一般以公开招标方式为主，但允许在一定条件下采用竞争性谈判和单一来源采购方式。但无论哪种采购方式，都强调采购过程中有关信息的公开和工作程序的透明。采用招投标方式下的评标及中标原则，原则上实行最低价格中标原则，但合同官员要确认承包商的"负责任性"。对于承包商的资质审查，美国联邦政府机关在授予合同时，要检查承包商按照项目的要求执行合同能力，其中，不仅要考察承包商目前的技术和财务能力，还要考察承包商的以往业绩和信誉。5、合同管理及资金支付(1)政府投资工程建设方式。美国政府投资工程的建设方式仍然主要采用传统的所谓三角方式，即业主分别与设计机构和承包商签订设计和施工合同，业主直接对设计和施工工作进行管理。在施工阶段，设计专业人员通常承担着重要的监督工作。另外，针对工程的具体特点，有时也采用设计--建造方式以及ＣＭ方式等。(2)合同形式及内容。美国政府投资工程的合同形式以固定价格合同为主，但同时也有多种其他类型的合同。合同内除常规内容外，还有一些规定政府部门特权的特殊条款，如美国规定政府部门有权力在认为"符合政府利益"的任何时间中止合同。这时候承包商有权力采取措施保护其合法利益。(3)合同管理及资金支付。政府投资工程的合同管理一般都由政府部门委派一名"合同官员"实施管理，在发生变更事项时，一般采用友好协商和调解的方式解决分歧，无法达成一致时，申请仲裁或提起上诉。如政府与承包商由于合同修改而增加报酬和工程进度延期的问题上不能够达成一致时，政府可以发出一个单方面的合同修改意见，承包商只能先执行后申辩。在工程价款的支付方面，一般采用集中支付模式，即承包商提出支付申请，经合同官员确认后，由相关部门直接将资金拨付到承包商账户。6、监督机制为防止政府投资工程实施中的腐败行为，保证投资效果，美国政府建立有相应的监督机制。对联邦政府投资工程管理部门实施监督的主要部门，是国会的美国总会计师事务所下属的总审计署办公室，它有权对行政机关的投资计划进行评估，可以接触所有的政府文件，就政府机关的支出提出建议，而且可以对项目进行审计。没有中标的承包商可以直接提出"投标上诉"给政府总会计师办公室，也可以首先向负责该工程的行政机关的有关监督部门申诉以求解决纠纷。从实践效果看，虽然美国历史上也发生过政府采购舞弊的丑闻事件，但主要都是针对政府货物采购的。针对这些事件，议会及政府都采取了相应的改进措施，以期不断加强政府投资工程的监管力度。二、加拿大政府投资工程发承包管理基本情况在加拿大，财政委员会秘书长负责中央政府机构采购政策的制定，地方政府没有特殊规定。加拿大政府的采购政策与其在WTO《政府采购协议》和《北美自由贸易协定》中所承担的义务十分一致。1、采购政策加拿大政府工程采购政策的基本精神是：获取所需的建筑工程或工程服务，并通过加强接触、竞争和公平的方式来实现各方的最大利益，如果可能的话实现国家利益和加拿大人民利益的均衡。追求利益最大化要求考虑工程采购的所有相关费用，不仅仅是订立合同的费用，同时和它在国际贸易协议中所承担的责任相联系。加拿大寻求一种给予所有的承包商以平等机会的采购程序，以利于降低采购费用和在竞争、透明、高效的环境下发展经济。2、组织体系加拿大公共工程和政府服务部（PWGSC）是加拿大联邦的政府集中采购机构，根据加拿大《政府服务规划》规定，PWGSC的主要业务领域包括：建筑和工程咨询服务、建筑和维修、货物和服务。PWGSC在整个加拿大、美国和欧洲拥有近14000个雇员，为大约140个联邦政府机构、部门的采购项目，以及主要的国有项目进行采购，每年的采购量接近60亿美元，其中工程采购占有很大比重。3、采购实践PWGSC主要通过加拿大投标服务系统（MERX,Canada'sElectronicTenderingService）公开发布采购信息，采购金额在80900加元以上的建筑和工程咨询服务项目及采购金额在60000加元以上的建筑和维修服务项目，都要通过MERX发布采购计划。PWGSC通过灵活多样的采购方式进行采购，主要的采购方式有电话采购、要求报价、邀请招标、要求提供建议、要求固定报价和单一来源采购。PWGSC有权根据采购项目情况确定采购方式，根据招标文件中确定的标准评估投标文件，以确定中标承包商并将政府采购合同授予承包商，一些重大、复杂的政府工程采购合同必须经过财政委员会批准。对于小企业和非竞争性企业，加拿大政府给予了特别对待，目前这种特别对待主要体现在对本土企业的保留上。对于中央政府和机构的采购，当此项采购不属于国际贸易协议的协议范围而且在加拿大本国的承包商之间就可以充分竞争的时候，国内的承包商就享有优先的权利。4、质疑与投诉PWGSC合同办公室官员有权处理供应商在采购过程中提出的争议，供应商对合同办公室处理不服的可以向加拿大国际贸易仲裁委员会提出质疑。加拿大国际贸易法庭是解决因《北美自由贸易协定》和WTO《政府采购协议》而产生的投标争议的权威机构。国际贸易法庭享有和高级法院相当的权力。在被提起异议的招标程序被维持的情况下，国际贸易法庭可以裁决支付在政府预算以外的费用或是损害赔偿。它也有权力裁决推迟甚至取消一项采购合同，并要求重新评标或者重新招标。承包商应当自知道或者应当知道异议理由起10个工作日内提出异议。国际贸易法庭应当在135天内做出裁决。三、考察后的三点启示尽管美国、加拿大在政策法规、管理体系、市场环境等各方面均与我国建筑市场有较大区别，但通过对美、加两国政府投资工程管理方式的考察，我们仍然可以得到一些有益的启示。启示一：突出公开透明，打造阳光平台综观美、加两国对政府投资工程的监管，尽管从组织体系到操作程序等各方面均不尽相同，但对于政府工程采购过程中相关信息的公开和程序的透明都给予了高度重视。而在我国，有形建筑市场自九十年代诞生以来，在政府有关部门的大力支持下，随着自身建设的不断完善、尤其是信息化服务水平的不断提高，已经成为实现工程交易“公开、公平、公正”的“阳光”平台，成为政府主管部门实施市场监管的有效载体。对于我国发展有形建筑市场的做法，不仅在此次考察交流中引起了国外同行的极大兴趣，而且在近年来的国际交流中得到有关国际组织的高度赞扬。2004年9月和2005年9月，“透明国际”两次参观北京市有形建筑市场建设情况，并对中国政府依托有形建筑市场加强政府投资工程监管、从源头上治理腐败的做法给予高度评价。今后，中国土木工程学会下设的建筑市场与招标投标研究分会将进一步发挥桥梁纽带作用，促进各地有形建筑市场间的经验交流，推动全国有形建筑市场的发展和各项工作的不断前进。启示二：重视市场信用，营造诚信环境重视对投标人（承包商）市场信用的考察，是美、加两国在政府工程采购过程中的另一共同之处。而考察工作的前提，则是建立完善、统一的市场信用机制。目前，我国建筑领域市场信用体系建设刚刚起步，各省市虽然都进行了一些有益的尝试，但发展很不平衡，而统一标准和信息共享更是摆在各级政府面前的一个亟待解决的问题。近年来，建设部把加强建筑市场信用体系建设作为一个重要课题，给予高度重视，并提出了“政府启动、市场运作、权威发布、信息共享”的总体工作思路。今年，苏州、北京两次信用工作研讨会的组织召开，更是为推动市场信用体系建设中标准的统一和信息的共享迈出了坚实的一步。落实两次会议所达成的共识，积极推进有关标准、制度的出台和各地信用系统的联网工作，将是建筑市场与招标投标研究分会下一步配合和协助政府主管部门进行的一项重要工作。启示三：完善组织体系，实施专业监管政府投资工程涉及面较广，监管工作专业性强，因此美、加两国对政府工程的监管都采取了由行业主管部门或专职机构实施专业化管理。这与我国目前实行的政府工程监管机制基本一致。2000年5月，为进一步落实《中华人民共和国招标投标法》（以下简称“《招标投