行政事业单位内部控制规范解读

第四篇

内部控制篇第七章《行政事业单位内部控制规范》解读主讲：胡晓明单位：南京财经大学14/13/2023一、内部控制基本规定要求n

2012年12月17日财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财政部财会[2012]21号)，共6章65条，2014年1月1日起施行。n

行政事业单位内控规范的发布，是富有重大社会意义、经济意义的事件，更是实现了对《企业内部控制基本规范》的三大突破：n

首先是监管范围的突破：从企业到行政事业单位范围的扩大，监管对象包含了各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位。n

其次是内控目标的突破：增加了“有效防范舞弊和预防腐败”，“提高公共实务的效率和效果”的新的控制目标。《行政事业单位内部控制规范》解读24/13/2023一、内部控制基本规定要求n

再次是内控规范结构的突破：将《

企业内部控制基本规范》五大要素的核心内容融合到“

风险评估和控制方法”

、“

单位层面的内部控制”

、“

业务层面的内部控制”

等要求中，更适合行政事业单位的特点，有益于行政事业单位管理的改革和透明化，也为今后中小型企业内控管理的实施提供有效的参考路径。n

新规范的发布，对于政府公信力的提升提供科学管理的标准与要求，对于今后政府提倡、公众期待的“阳光财政”

的建立和实施提供了科学的治理结构。n

（一）适用范围n

行政单位：按照一定的法律程序建立的行使国家权力，受《行政事业单位内部控制规范》解读34/13/2023一、内部控制基本规定要求n

理国家事务的部门和单位。特点：产品的公共性、非排他性；资金来源的无偿性和单一性；预算的严肃性、收支两条线；活动的非营利性；资金运动是单向性。n

事业单位：国家为了社会公益目的，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事科教文卫等活动的社会组织（即属于公办的而非民间的非营利组织）。特点：不以盈利为目的；财政及其他单位拨入资金，主要不以经济利益的获取为回报。n

（二）单位负责人的责任¨

单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。¨

单位应当根据规范建立适合本单位实际情况的内部控《行政事业单位内部控制规范》解读44/13/2023一、内部控制基本规定要求n

制体系，并组织实施。及时评析贯彻执行情况。应认真学习、积极贯彻新财会制度，也要动态分析、积极改进内部控制制度与机制。n加强服务与监督。应坚持履职尽责、依法行政，充分结合自身履行行政监管职责的实际情况，采取宣传、培训、座谈、调研、监督检查等方式，积极督促本系统内部以及其他相关行政事业单位学习、贯彻并严格执行新财会制度。n加强自律与律他。通过加强内部控制尤其是预算管理和收支管理，强化财务管理，严格控制“三公经费”支出，着力提高财政资金使用绩效。n《行政事业单位内部控制规范》解读54/13/2023一、内部控制基本规定要求n

具体工作（实施步骤）包括：¨梳理单位各类经济活动的业务流程¨明确业务环节¨系统分析经济活动风险¨确定风险点¨选择风险应对策略¨在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度并督促相关工作人员认真执行。《行政事业单位内部控制规范》解读64/13/2023一、内部控制基本规定要求n

（三）风险评估小组n

单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。n

单位开展经济活动风险评估应当成立风险评估工作小组，单位领导担任组长，由内部控制职能部门或牵头部门的负责人担任副组长，由有关部门或岗位抽调关键工作人员及技术专家作为工作小组的成员。n

经济活动风险评估结果应当形成书面报告并及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。《行政事业单位内部控制规范》解读74/13/2023一、内部控制基本规定要求n

（四）内部控制职能部门n

单位应当单独设置内部控制职能部门或确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。n

（五）评价报告与检查n

单位负责人应当指定专门部门或专人负责对单位内部控制的有效性进行评价并出具单位内部控制自我评价报告。n

国务院财政部门及其派出机构和县级以上地方各级人民政府财政部门应当对单位内部控制的建立和实施情况进行监督检查，有针对性地提出检查意见和建议，并督促单位进行整改。《行政事业单位内部控制规范》解读84/13/2023二、内部控制基本原理n

（一）内部控制概念¨

内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。包括单位层面与业务层面两个方面。n

行政事业单位内部控制与企业内部控制的区别：n

第一，要素角度的区别n

企业内部控制将企业内部控制主要内容归纳为五个要素，即内部环境、风险评估、控制措施、信息与沟通、监督。行政事业单位内部控制，从单位管理层级出发，将内部控制的主要内容归纳为行政事业单位组织层级和业务层级。n

第二，风险方面的区别《行政事业单位内部控制规范》解读94/13/2023二、内部控制基本原理n

企业风险分为五大类，包括战略类风险、市场类风险、财务类风险、运营类风险和法律类风险。企业主要是经营风险。如产品卖不出去、钱收不回来、投资失误、资金链断裂等。行政事业单位的风险主要是政治和管理风险，防腐败保护干部。控制不好会影响单位负责人的政治生命，影响单位的政治形象。行政事业单位一般包括滥用职权的风险、资金使用效率低下的风险、资源配置不合理的风险和道德寻租风险等。n

第三，控制目标方面的区别n

企业内部控制是5大目标，即“合理保证企业经济管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。”行政事业单《行政事业单位内部控制规范》解读104/13/2023二、内部控制基本原理n

位内部控制的目标虽然也是5大目标，但主要体现在“有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果”上。而没有提实现发展战略问题。n

第四，监督机制方面的区别n

企业内部监督机制比较健全，如董事会、监事会、股东大会、内部审计。但行政事业单位内部监督比较薄弱，因此，主要靠外部监督。行政事业单位缺少内部监督的动力。比如对经费的控制，都希望越多越好，都不想受到控制。而企业实施内控可以提高企业的管理水平和形象，会增加股东的效益，因此，董事会可以监督经营者，大家都自觉地去控制，实现各自的目标。《行政事业单位内部控制规范》解读114/13/2023二、内部控制基本原理n

单位内控规范并非对行政事业单位全面活动的风险进行防范和管控，只限于经济活动，即资金活动。如行政审批权的控制不在其中。其特点是“以预算为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系。包括：预算、采购、收支、工程、资产与合同六大业务活动。通过对资金管控延伸到其他业务部门，如工程、采购等业务部门。n

行政事业单位内部控制和政府内部控制是两个不同的概念。政府内部控制是为保证政府（机构或组织）有效履行公共受托责任，杜绝舞弊、浪费、滥用职权、管理不当等行为而建立的控制体系。行政事业单位内部控制的主体是行政事业单位及其所属部门（单位），政府内部控制的主体是各级政府。如省政府、市政府、县政府等。《行政事业单位内部控制规范》解读124/13/2023二、内部控制基本原理n

行政事业单位内部控制的目标¨

合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。比较合规目标

合法合规资产目标

资产安全企业内部控制报告目标

财务报告及相关信息真实完整经营目标

提高经营效率和效果战略目标

促进企业实现发展战略基本规范目标《行政事业单位内部控制规范》解读134/13/2023二、内部控制基本原理单位内部控制目的公共服务愿景线合法合规防范舞弊分解保证资产安全前提安全线主线反映财务信息警戒线底线《行政事业单位内部控制规范》解读144/13/2023二、内部控制基本原理n

（二）内部控制原则¨

全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。¨

全面性主要体现在三个方面：一是全过程控制，内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程；二是全方位控制，内部控制应当覆盖单位的各种业务和事项。三是全员控制，内部控制的关键是对人的控制，是对单位全体成员进行控制，保证每一位单位成员包括领导层面及执行层面都受到相应的控制。¨

重要性原则。在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。《行政事业单位内部控制规范》解读

154/13/2023二、内部控制基本原理¨

重视重要的事项和风险领域对业务处理过程中的关键控制点以及关键岗位加以特别的防范。如高校的招生办、基建处、教材科和资产处等

。¨

制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。¨

相互制衡是建立和实施内部控制的核心理念，更多地体现为不相容机构、岗位或人员的相互分离和制约。可行性研究和决策要分开，执行和决策要分开。从制度上科学设计并严格执行。一是治理结构的制衡。二是机构设置及权责分配的制衡。三是业务流程的制衡。¨

适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位《行政事业单位内部控制规范》解读164/13/2023二、内部控制基本原理¨

的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。¨

各行政事业单位应结合本单位业务特点和实际情况，建设建立符合自身组织架构特点的内部控制体系。内部控制应当与单位的规模、工作性质、风险水平等相适应，并随着情况的变化及时调整。如行政部门与事业单位区别很大，事业单位又分为许多类型。在不同发展阶段，以及单位负责人的偏好都会影响单位内部控制制度。内部控制是一个不断进行控制与反控制的较量与磨合。《行政事业单位内部控制规范》解读174/13/2023第一节

单位层面内部控制单位层面

目标实现途径工作组织机制建设制度完善内部环境风险评估控制活动信息沟通内部监督业务流程风人员管理财务信息编报目标业务层面险预算管理点收支管理政府采购管理资产管理建设项目管理合同管理内控五要素《行政事业单位内部控制规范》解读

184/13/2023第一节

单位层面内部控制n

一、单位层面的风险评估¨内部控制工作的组织确定内部控制职能部门或牵头部门、建立单位各部门在内部控制中的沟通协调和联动机制。n¨内部控制机制的建设经济活动的决策、执行、监督有效分离；权责对等；建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部监督等机制。n¨内部管理制度的完善包括内部管理制度是否健全；执行是否有效。n《行政事业单位内部控制规范》解读194/13/2023第一节

单位层面内部控制¨内部控制关键岗位工作人员的管理建立工作人员的培训、评价、轮岗等机制；工作人n员具备相应的资格和能力。¨财务信息的编报按照国家统一的会计制度对经济业务事项进行账务n处理；按照国家统一的会计制度编制财务会计报告。n

二、风险识别与风险应对风险规避风险降低风险分担风险承受《行政事业单位内部控制规范》解读204/13/2023第一节

单位层面内部控制三、单位内部控制方法企业控制活动单位控制方法《行政事业单位内部控制规范》解读214/13/2023第一节

单位层面内部控制n

不相容岗位相互分离¨合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。¨单位应当实行内部控制关键岗位工作人员的轮换制度，明确轮换周期。不具备轮岗条件的单位应当采取专项审计等控制措施。《行政事业单位内部控制规范》解读

224/13/2023第一节

单位层面内部控制n

内部授权审批控制¨明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项（“三重一大”业务）集体决策和会签制度。相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。¨单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。《行政事业单位内部控制规范》解读

234/13/2023第一节

单位层面内部控制n

归口管理¨根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理。n

预算控制¨强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位经济活动的全过程。《行政事业单位内部控制规范》解读244/13/2023第一节

单位层面内部控制n

对授权批准控制和预算控制的理解制度计划预算日常经济活动常规授权特别授权既定的程序、原则授权特殊情况

非日常经济活动如：离岗特定条件《行政事业单位内部控制规范》解读254/13/2023第一节

单位层面内部控制n

财产保护控制¨建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保资产安全完整。n

会计控制¨建立健全本单位财会管理制度，加强会计机构建设，提高会计人员业务水平，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，加强会计档案管理，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告处理程序。《行政事业单位内部控制规范》解读

264/13/2023第一节

单位层面内部控制n

单据控制¨要求单位根据国家有关规定和单位的经济活动业务流程，在内部管理制度中明确界定各项经济活动所涉及的表单和票据，要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管单据。¨

会计的性质：控制始于业务真实，而非仅单据真实n

信息内部公开¨建立健全经济活动相关信息内部公开制度，根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。《行政事业单位内部控制规范》解读274/13/2023第二节

业务层面内部控制n

（一）业务层面的风险评估¨

预算管理在预算编制过程中单位内部各部门间沟通协调，预n算编制与资产配置相结合、与具体工作相对应；按照批复的额度和开支范围执行预算，进度合理，是否存在无预算、超预算支出等问题；决算编报是否真实、完整、准确、及时。¨

收支管理收入是否实现归口管理，是否按照规定及时向财会n部门提供收入的有关凭据，是否按照规定保管和使用印章和票据等；发生支出事项时是否按照规定审核各类凭据的真实性、合法性，是否存在使用虚假票据套取资金的情形。《行政事业单位内部控制规范》解读284/13/2023第二节

业务层面内部控制¨政府采购管理是否按照预算和计划组织政府采购业务；是否按照规定组织政府采购活动和执行验收程序；是否按照规定保存政府采购业务相关档案。n¨资产管理是否实现资产归口管理并明确使用责任；是否定期对资产进行清查盘点，对账实不符的情况及时进行处理；是否按照规定处置资产。n《行政事业单位内部控制规范》解读294/13/2023第二节

业务层面内部控制¨建设项目管理是否按照概算投资；是否严格履行审核审批程序；是否建立有效的招投标控制机制；是否存在截留、挤占、挪用、套取建设项目资金的情形；是否按照规定保存建设项目相关档案并及时办理移交手续。n¨合同管理是否实现合同归口管理；是否明确应签订合同的经济活动范围和条件；是否有效监控合同履行情况，是否建立合同纠纷协调机制。n《行政事业单位内部控制规范》解读

304/13/2023第二节

业务层面内部控制n

（二）业务层面的主要控制¨