行政体制改革研究

行政体制改革研究研究的背景和意义自改革开放来，我国进行了一系列的政治，经济，文化的领域的改革，这一些改革在一定程度上促进了我国的政治经济文化的繁荣与进步，也将我国政府的行政体制改革也被提上日程。因此，伴随政治、经济、文化方面的改革，我国共进行了五次大的行政体制改革，并取得了可喜的成就：一是中国政府管理由计划体制的管理逐步转向了市场经济体制的管理；二是推动了政府自身的转型；三是政府的管理水平、管理能力、公务员的素质和能力都有了很大提升。经过这五次改革，行政体制改革在某种意义上已经取得了实质性的变化，行政体制日趋科学化、民主化，但是在行政体制改革的进程中也存在很多问题，这是由多方的阻力造成的：一是政府自身改革和政府职能转变滞后。尽管政府经过很多次改革，但是政府自身整体改革还是滞后的，行政审批事项依然过多，社会管理、公共服务职能比较薄弱。二是各个部门之间职责不清，协调不力，管理方式落后，办事效率不高。政府各个部门之间有严重的部门利益的倾向，权力部门化、部门利益化、利益法定化非常突出。三是宏观调控在某些方面失灵，中央权威得不到应有的维护，地方主义明显抬头。四是有些关系群众切身利益的问题还没有得到根本解决，民生问题再一次凸显，表现为上不起学、看不起病、买不起房、就不了业。五是尚未形成有效的权力制约结构。近年来虽然不断加大反腐败的力度，如制定党内监督条例、制定党内纪律处分条例、对中央部委的纪检监察实行垂直管理、中央对地方实行巡视制度，但腐败现象频发，有些政府部门工作人员依法行政观念不强，执法违法现象屡见不鲜，权力滥用、权钱交易、官商勾结现象严重，形式主义、官僚主义、弄虚作假、奢侈浪费问题比较突出。因而，要顺利的进行行政体制改革就必须正视以上来自各方的阻力。该课题通过对行政体制改革阻力与动力的深入分析和思考，探究分析行政体制改革动力与行政体制改革阻力两者之间的关系，力求寻找推进行政体制改革动力的源泉和克服改革阻力的方法，将二者结合起来以实现行政体制改革的目标，从而转变政府职能，让政府向服务型政府转变，做到不越位不缺位，提高各部门之间的协调度，提高办事效率。二、文献综述改革开放30年来，我国经历过数次行政体制的改革，正是因为之前改革历程的经验积累，才能使我们更好的明确我国行政体制改革的目标。党的十七大指出行政体制改革的重要目标是：加快行政管理体制改革，建设服务型政府。行政管理体制改革是深化改革的重要环节，要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。杨军（2008）在《我国行政体制改革步入雷区》一文中认为行政体制改革可能最终将回到一个问题上，即如何使改革的激励内生于政府内部，因为30年的改革史说明，绝大多数激励不是内生的改革，最后都将走向失败。第六次行政体制改革的成功推进，更多的恐怕是疏导而不是强制。当中国的改革步入雷区，一个可行的办法，也许就是在妥协中前进。扶松茂（2004）在《我国行政体制改革的动力》中的观点是行政体制作为一个独立的系统，也必然存在维持自身发展的内在动力。行政体制的核心要素是行政权力，权力制度的变动会改变体制内部的资源配置，使得资源配置更趋合理，增强体制的生命力，这为行政体制改革提供了根本性的内在动力。魏礼群（2011）在《坚决改变助长片面追求GDP增长速度的政绩标准和考核评价制度》认为转变发展方式进程缓慢，甚至有些方面的问题越来越突出。从根本上看，原因在于是体制机制仍存在许多弊端，尤其需要推进行政体制改革。汪玉凯吴昊王晓芳（2011）在《我国行政体制改革30年》中提出行政管理体制既是政治体制的组成部分，又和经济体制与社会各项事业紧密相关。政府的行政管理体制改革在经济社会发展和改革开放中有着十分重要的地位和作用对文献进行概括得出，目前我国行政体制改革进程中遇到来自政府自身改革和政府职能转变的滞后、各个部门职责不清协调不力管理方式落后、公职人员职责划分不清，宏观调控在某些方面失灵、尚未有行之效的权力制约结构等方面的阻力。本文从行政体制改革阻力和动力两方面进行研究，深入分析了行政体制改革过程中动力的来源与阻力的由来。三、研究的主要内容和方法行政体制改革是我国政治学和行政学自本世纪80年代初恢复重建以来的一个研究热点。当然，有关行政体制改革的研究，应当说在政治学和行政学恢复重建以前就已经存在了，因为对这一问题的研究历来并不局限在政治学或行政学界，虽然那时研究的数量和质量还比较有限，而且由于处在改革开放之前，有关研究也不可能明确上升到“体制改革"的高度。改革开放以后，在广大政治学、行政学以及其他社会科学工作者的努力下，在我国现代化建设和体制改革实践的呼唤下，学术界对于行政体制改革的理论研究获得了前所未有的大发展，在数量和质量上都有了明显的提高，内容也相当丰富，为构建我国面向现代化的政府权力作出了积极的贡献。基于现有的学术研究成果，本文将着重围绕“中国行政体制改革的动力与阻力”这一议题进行以下四个方面的分析与探讨:一、我国行政体制改革的含义和行政体制改革包含的六个方面。二、我国行政体制改革的背景和目标进行研究。三、新中国成立以来进行的几次行政体制改革，以及改革取得的成就及存在的问题与不足。四、我国行政体制改革的动力和阻力。本文主要采用以下几种研究方法：首先，本文采用了历史研究和文献研究法。通过阅读研究大量的文献资料，了解了我国行政体制改革的历史、现状和出现的各种问题。在此基础上，做出自己的分析和判断。其次，运用了描述性研究法。通过参阅大量的文献，分析他们的缺点和漏洞，从而从现实条件和时代环境出发，更加全面、系统和创新地提出自己的看法。最后，本文也运用了比较研究法和规范和实证分析法，通过比较分析诸专家学者的观点，结合我国的具体国情，通过对改革阻力和改革动力的辩证统一关系的对比分析以及理想与现实情况的对比分析，提出能切实促进行政体制改革的发展。经过30年的改革开放,中国的行政体制已由管制型向服务型、经济建设型向公共治理型、简单的手工作业型向借助信息网络型转变。随之，政府管理也面临诸多问题并可能会激化经济增长与利益分配的冲突，政府的不廉洁行为与老百姓公平意识的冲突，社会发育水平提升与政府控制社会能力的冲突。而这些冲突或问题也只有通过深化行政体制改革，促进政府管理创新，才能实现服务型政府、法制型政府、责任政府、廉洁政府的改革目标。本文采用文献研究法和描述性研究的方法，通过对人事干部制度、中央与地方关系等六方面的改革进行分析，从而逐步认识行政体制改革的内涵。在此基础上，作者对行政体制改革的目标及特点加以梳理，通过回顾三十年来我国行政体制改革的进程，深入分析探讨行政体制改革的阻力和动力，以期对我国行政体制改革的实践过程和与之伴随的理论发展或演变进行探讨。关键词：改革动力；改革阻力；政府；中央；地方。目录引言1一、行政体制改革的内涵1（一）行政机构改革与行政职能转换2(二)人事干部制度改革2（三）中央与地方关系改革2（四）行政决策体制改革2（五）行政区划体制改革2（六）行政监督体制改革3二、行政体制改革的目标及特点3（一）行政体制改革的目标3（二）行政体制改革目标的特点4三、行政体制改革的进展5(一)行政管理体制改革5（二）关于人事干部制度改革5（三）关于中央与地方关系6四、行政体制改革的动力和阻力8（一）改革的外部动力8（二）行政改革的内部动力10（三）行政改革环境与系统的阻力11引言自改革开放来，我国进行了一系列的政治，经济，文化的领域的改革，这些改革在一定程度上促进了我国的政治经济文化的繁荣与进步，同时也将我国政府的行政体制改革提上日程。因此，伴随政治、经济、文化方面的改革，我国共进行了三大方面的行政体制改革，并取得了可喜的成就：一是中国政府管理由计划体制的管理逐步转向了市场经济体制的管理；二是推动了政府自身的转型；三是政府的管理水平、管理能力、公务员的素质和能力都有了很大提升。经过这三方面的改革，我国的行政体制在某种意义上已经取得了实质性的变化，行政体制日趋科学化、民主化。但是，在行政体制改革的进程中也存在很多问题，这是由多方的阻力造成的：一是政府自身改革和政府职能转变滞后。尽管政府经过很多次改革，但是政府自身整体改革还是滞后的，行政审批事项依然过多，社会管理、公共服务职能比较薄弱。二是各个部门之间职责不清，协调不力，管理方式落后，办事效率不高。政府各个部门之间有严重的部门利益的倾向，权力部门化、部门利益化、利益法定化非常突出。三是宏观调控在某些方面失灵，中央权威得不到应有的维护，地方主义明显抬头。四是有些关系群众切身利益的问题还没有得到根本解决，民生问题再一次凸显，表现为上不起学、看不起病、买不起房、就不了业。五是尚未形成有效的权力制约结构。近年来虽然不断加大反腐败的力度，如制定党内监督条例、制定党内纪律处分条例、对中央部委的纪检监察实行垂直管理、中央对地方实行巡视制度，但腐败现象频发，有些政府部门工作人员依法行政观念不强，执法违法现象屡见不鲜，权力滥用、权钱交易、官商勾结现象严重，形式主义、官僚主义、弄虚作假、奢侈浪费问题比较突出。因而，要顺利的进行行政体制改革就必须正视以上来自各方的阻力。一、行政体制改革的内涵行政体制，是国家推行行政事务所建立的管理体制。一般而言，行政体制与关于政府的概念相一致，有广义和狭义之分。从广义政府的意义上说，行政体制涉及到国家政权的所有机关，包括立法、行政和司法机关在内。从狭义政府的意义上说，行政体制仅指国家政权中的行政机关，在中国即指中央政府（国务院及各部委）和地方省（市、自治区）、市（州、盟）、县（区、市、旗）、乡（镇、民族乡）各级政府，而不包括其他立法、司法等国家机关。所谓当代中国的行政体制改革，是指以狭义政府为中心的行政系统改革。具体地说，当代中国行政体制改革涵盖了以下六项改革；（一）行政机构改革与行政职能转换行政机构是政府行使公共权力，管理社会公共事务的关键场所。由于受到“苏联社会主义模式”的影响，中国行政体制的特点是，政企不分，以政代企，高度集权，管理一切。这导致了行政机构不断扩张的趋势和行政机构过于庞杂的结果。因此，这决定了当代中国行政机构改革的主要任务是“消肿”的问题，即解决机构臃肿重叠、效能低下的问题。行政机构是行政职能和方式运行的载体。改革行政机构必然涉及到转变行政职能和方式问题。所以，改革行政机构，关键还要转变职能、合理配置职能。(二)人事干部制度改革行政事务，归根到底要通过行政机构中的行政人员去贯彻执行。为政之道，首推用人，要能够行之有效地选拔、培养和使用公务人员。原有人事干部制度的弊端在于，干部职务终身制、缺乏科学的干部分类、缺乏公开公平竞争选拔的机制、缺乏考核、升降、奖惩、辞职、罢免、退休等管理制度。这就要通过改革，形成一套科学、合理的人事干部制度。（三）中央与地方关系改革新中国建立后，实行的是以中央集权为特征的中央与地方关系体制。在较长的历史时期里，基本上适应了中国国情和经济发展的需要。但是，在社会经济政治日益发展、现代化建设速度加快的情况下，必须进一步理顺中央和地方的关系，按照国家政体的原则，进行中央和地方的适当分权，充分发挥中央和地方两个积极性。要合理划分中央和地方的管理权限，加强中央的宏观调控能力，扩大地方的自主权。（四）行政决策体制改革中国传统的决策体制的特点是，决策权力高度集中、个人专断。为此，改革原有的行政决策体制，必须建立科学化、规范化的公共政策制定体系，推进公共政策制定的民主化与参与化。（五）行政区划体制改革经过新中国50年的发展，行政区划体制已形成某些显著特点，如根据经济发展需要适时适地调整行政区划，不搞一刀切；重视不同区域、不同民族的特点；明确划分行政区划的管理权限和审批权限等。但是，现有体制也暴露出不少弊端，如某些行政区域（六）行政监督体制改革中国行政监督体制包括两大部分，即外部行政监督体制和内部行政监督体制。外部行政监督体制包括政党、国家权力机关、司法机关、社会团体、人民群众等。内部行政监督体制指国家行政机关的自我监督机制。其不足之处在于，行政监督的法律规范体系总体上还不完备；各监督主体之间的权限划分不尽合理。还要进一步改革。二、行政体制改革的目标及特点（一）行政体制改革的目标1．行政管理法制化现代化国家是法制化国家，是依法行政的国家。“文化大革命”结束后，中国痛感法制的重要性。其中，制定行政法律非常重要。在法制化社会里，政府与企业或与公民个人以及政府的各部门之间会出现一些问题，通过行政法来打官司。做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。2．政府管理宏观化现代化社会大生产和市场经济造成的生产,分工越来越细，从事经济活动的企业成为市场主体，无须国家扮演“全能化”管理的角色，而应是“宏观化”管理的角色，即政府放弃对微观的具体事务的管理，转向加强对宏观的决策指挥的管理。3．行政管理责任化现代化管理要求严格的责任制，实现行政管理责任化。在行政机关中从上到下建立完善的责任制。现代国家机关的行政责任制，就是对每个机构和每个工作人员的职责权限进行明确的划分。真正做到职事到人、责任到人、权力到人。4．行政管理民主化现代国家结束了封建专制统治，普遍承认主权在民的原则，实行民主政治。行政管理与民主政治紧密相连，行政管理民主化也在不断发展：一是行政管理工作的公开性，增加行政工作的透明度，接受社会各方面对行政机构的直接监督；二是行政管理工作的参与制，主张向普通民众开放，逐步实现人民群众的自治制度。5．行政管理信息化。信息技术对行政管理产生的影响是巨大的，行政管理现代化的途径就在于信息技术的普及化，即电子政务。中国行政管理信息技术化现已迅速起步，并且有了长足的发展。6．行政决策科学化包括决策过程的民主性、决策程序的制度性和决策方法的科学性。当代中国强调集体领导的原则，破除个人决策的做法，实行行政首长负责制和重大问题集体决策。同时在党政关系中，确立了行政决策应以政府机关为中心的思想。7．行政机构精简化精简行政机构是当代行政管理现代化的重要举措。精简机构应包含以下几个方面的具体任务：第一，下放权力，分解职能。这是精简机构的核心与关键。第二，在整体职能结构优化的基础上，调整或重新配置机构，包括合并、撤消、新设等。这是精简机构的重点内容。第三，建立科学的行政工作程序，加强行政组织立法，使行政机构运转制度化、机构编制法定化。第四，按照职能和工作程序，进行职位分类，定编定员，培训人员。第五，妥善安排好编余的干部的工作和出路。对减下来的干部，组织各种训练班进行训练。8．行政管理高效化现代化社会节奏加快、注重效率，因此也要求政府实现行政管理高效化。政府的管理要有更多的活力，更多的创新精神，进一步提升行政效率。中国要采取有力的措施实现行政管理高效化。（二）行政体制改革目标的特点1．改革发展的系统性中共十七大报告提出,要抓紧制定行政管理体制改革总体方案。这表明,未来的改革要克服局部性、孤立性的局限,从系统观点出发,将行政管理体制改革作为一个系统工程,注重改革的整体性、关联性。2．职能取向的服务性转变职能一直是当代中国行政管理体制改革的主题。三十年来,中国政府围绕经济体制和经济发展模式的变动不断对职能进行调整。3．权责配置的合理性权责配置是行政管理体制的重要内容,主要涉及两个方面:首先是横向部门之间的权责配置。要合理界定政府部门职能,明确部门责任,确保权责一致。理顺部门职责分工,坚持一件事情原则上由一个部门负责,确需多个部门管理的事项,要明确牵头部门,分清主次责任。健全部门间协调配合机制。其次是纵向管理层次权责的配置。各级政府要按照加快职能转变的要求,结合实际,突出管理和服务重点。4．机构改革的综合性未来的机构改革涉及政府机构、事业单位、行业管理部门等。5．政府行为的法治性加强依法行政和制度建设,遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。必须严格依法行政,坚持用制度管权、管事、管人,健全监督机制,强化责任追究,切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。三、行政体制改革的进展(一)行政管理体制改革关于行政机构改革和职能转变改革开放以来，我国先后进行了五次行政管理体制改革：1．1982年改革，根据十一届三中全会精神进行，在大幅精简机构的同时，重点解决了领导体制和实际存在的领导干部终身制问题。2．1988年改革，根据党的十三大精神进行，在精简行政机构和人员的同时，提出了转变政府职能问题。3．1993年改革，根据党的十四大精神进行，建立适应社会主义市场经济体制需要的行政管理体制，转变政府职能，在党政机关普遍进行“三定”工作，建立推行公务员制度，实行分税制财政管理体制。4．1998年改革，根据党的十五大精神进行，是建国以来规模最大的行政管理体制改革，明确把政府职能界定为宏观调控、社会管理和公共服务；政企分开有了新的突破，党政机关与所办的经济实体和管理的直属企业脱钩；中央各部门的部分审批权和具体事务性工作下放给地方政府，国务院机构和人员大幅减少。5．2003年改革，根据党的十六大精神进行，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，进一步转变政府职能，调整政府机构设置，理顺部门职能分工，减少行政审批，提高政府管理水平，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。（二）关于人事干部制度改革新时期以来中国的人事干部制度改革，集中表现为改革原有干部制度，建立公务员制度。当代中国的公务员制度，是在对原有干部制度进行改革的基础上，逐渐演化形成的。它经历了以下四个主要的发展阶段：1．革故鼎新阶段（1978年12月—1987年9月）1978年和1979年针对当时干部队伍老化的状况，提出要让年轻干部接班，建立退休制度。必须把此项工作提到议事日程上来。涉及到考试、考核、奖惩、升降、监督、罢免、福利、待遇、退休、退职等干部管理工作的方方面面的各项制度。2．初创与试行阶段（1987年10月—1993年7月）1987年10月，中国共产党召开了全国第十三次代表大会。党的十三大报告明确指出，“干部制度改革的重点，是建立国家公务员制度。”要制定《国家公务员法》，筹建国家行政学院。这一决定，成为当代中国公务员制度创建的界碑。从1989年初起，开始公务员制度的试点工作，经过三年多的试点工作，较好地取得了预期目标：全面进行了公务员制度的试验，探索和总结了公务员管理各个环节的经验；通过试点，进一步检验和修改草拟中的《国家公务员暂行条例》及其他各项配套法规。3．确立与发展阶段（1993年8月—1997年8月）在公务员制度的试点工作取得可喜成绩的情况下，特别是在党的十四大关于“尽快推行国家公务员制度”的鞭策下，1993年8月14日，国务院令第125号正式颁布了《国家公务员暂行条例》。《国家公务员暂行条例》是经过数年起草、修改，并在实践检验的基础上形成的。它的产生，标志着我国公务员制度的理论与实践进入一个新的阶段。4．深化改革阶段（1997年9月至今）1997年9月，中共十五大提出了“推进政府机构改革”，“深化人事制度改革，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍”的任务。1998年3月召开的九届全国人大以法律形式通过了政府机构改革方案，国务院机关干部编制总数减少一半。这宣告了公务员制度进入深化改革的阶段。新一轮的公务员制度改革，因其与按照社会主义市场经济的要求转变政府职能、实行政企分开的机构改革相配套，将最终使公务员制度步上科学化、完善化的轨道。（三）关于中央与地方关系改革中央政府与地方政府关系，其核心问题是权力的分配。从新中国成立到改革开放之前，中央政府和地方政府关系的变化，大体构成放权—收权的怪圈。就政府类型而言，中国一直实行高度集权的管理体制，下级服从上级，全国服从中央，权力由下而上逐级集中，集中的程度由中央确定。改革开放以来，为了推进经济体制改革，调整国家权力结构，克服中央高度集权的弊端，我国对中央和地方的关系进行了一系列的调整。调整的总体思路是简政放权：中央向地方放权，政府向企事业组织放权。但放权中也有收权。20多年来中央与地方关系体制的改革，大体经历了以下4个阶段：1．1978年到80年代中期提出并实施权力下放的改革措施。在这一时期，国家发布了一系列法规和文件，在实践中进行改革和探索。放权分三个层次：一是上一级政府向下一级政府放权；二是政府综合管理部门向企业主管部门放权；三是政府企业主管部门向企业放权。2．80年代中期到90年代初进一步下放权力，同时克服权力过分分散。1987年，中共十三大报告针对权力过分集中的弊端，提出了进行管理权限改革的原则：“凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行。在中央和地方的关系上，要在保证全国政令统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是提出大政方针和进行监督。在政府同企事业单位的关系上，要按照自主经营，自主管理的原则，将经营管理权下放到企事业单位，逐步做到各单位的事情由各单位自己管，政府的责任是按照规则政策为企业服务并进行监督。”按照上述法规、文件的规定，从中央到各级地方人民政府采取了许多实际措施，主要内容是中央向地方放权，政府向企业放权。如国务院从1988年7月起，下放外资企业审批权，省、直辖市、自治区、经济特区、计划单列市均可审批。同月，经贸部决定在经营外贸企业审批权等9个方面下放权力，放宽政策。1988年8月，京、津、冀地区改革外贸体制，70多家企业获自营出口权。辽宁省政府先后下放了23项权力；沈阳市政府五口综合部门分口放权，出台了100多条搞活国有大中型企业的措施；天津市先后制定了200多项转变职能下放权力的具体措施。3．90年代前期至2000年对下放权力进行反思、评估，深入探讨中央和地方事权划分。面对80年代末放权过多，尤其是财权下放过多，出现“财政弱中央”的局面，有人认为国家不应再放权了，而且应该收权。在处理中央和地方关系问题上，肯定了要继续放权，但要正确划分中央和地方的事权。普遍的观点认为，可将权力分为中央专有、地方专有、中央和地方共有三种：（1）中央专有的权力主要是：外交、国防、国家安全、货币发行（特别行政区除外）、海关、国家税收政策及国税征收、宏观经济调控、重大基础设施建设等。以上权力必须由中央制定并负责执行。（2）地方专有的权力主要是：民族区域及特别行政区自治、地方税征收、地方基础建设、举办地方事业、区域经济合作等。以上权力由地方行使，中央不应任意干涉。（3）中央与地方共有的权力极为广泛，主要是：经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业、财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等。四、行政体制改革的动力和阻力（一）改革的外部动力行政改革的外部动力主要来源于系统环境的要求,包括政治、经济、社会、人口、文化、国际环境等多种因素,当然在不同国家以及同一国家的不同发展时期,这种动力来源不尽相同。就我国改革开放以来的情况而言,行政改革的外部动力主要来源于经济体制改革的要求,以及世界性行政改革潮流的影响。1.行政改革是经济体制改革的必然要求经济体制改革是社会主义经济制度具体表现形式的改革（1）市场经济要求改变传统的权力结构在原有计划经济体制下,资源配置的权力集中于政府主要部门,从根本上排斥市场。政府运用行政手段配置资源,规定商品价格、决定资金和劳动力流动方向,并包揽了企业的全部经济动。在处理政府市场、政府同企业、中央同地方的关系时,中央政府具有至高无上的地位。而市场经济的核心是市场在整个社会资源配置中起基础作用,微观经济经营和决策的主体是企业,各种生产要素的配置要市场化,并受市场调节的推动,各种经济信息主要通过市场即买者同卖者的横向渠道来传输,经济效益和企业的发展要依靠市场竞争来推动。经济主体多元化、生产要素市场化、经济决策分散化、信息传输横向化、市场竞争公开化与法制化、政府调控宏观化与间接化等等是市场经济具有的基本特点。由此可见,要想适应这一体制就必须改革计划经济体制下的行政结构体制。（2）市场经济要求政府职能及其实现方式的转变在传统计划经济条件下,政府职能的特点是政府直接经营和管理企业,直接包揽了国民经济生活中的各个方面,政府甚至还代理了应该属于社会自我管理的事务,“管了很多不该管、管不好、管不了的事”。而在市场经济条件下,企业成为自主经营、自负盈亏的主体,国家不应再直接经营企业;市场已成为资源配置的基础,政府不应再用行政手段来调拨资源,同时,政府作为国有资产的所有者和经营者的职能必须分开,不能直接插手和指挥企业;政府管理经济的方式应当由计划经济体制下单一依靠行政手段来管理,转变为以经济手段和法律手段为主,辅之以行政手段进行管理的方式。简言之,在市场经济体制下,政府职能及其实现方式都必须实现全面转变。（3）市场经济要求政府机构的改革在计划经济体制下,“大政府、小社会”,政府权力高度集中,政府职能包罗万象,什么都管,必然导致“政府失败”。而在市场经济中,既然市场承担起资源配置的基础作用,因此要求政府只需修正“市场失灵”。在这种情况下,政府机构过于庞大只能导致行政资源的浪费,过多的行政干预,则会阻碍市场经济的发展,所以在市场经济体制下,政府机构必须实现精干。总之,市场经济的运行规律和特点,必然要求对政府行政机构、行政职能、行政权力进行调整和配置。一方面,要改变政府对经济活动的绝对控制权,把应由企业拥有的经营权归还给企业;另一方面,在中央和地方政府的权力配置上,需要把应该属于地方或者地方能使用得更好的权力下放给地方,以求调动地方的积极性和主动性。同时,还要把该社会的自管理的权力还给社会。这些改革和调整既属于权力结构的合理调整,也是政府职能的转变,同时又是政府机构改革的内容,这三者是密切联系的,市场经济呼唤着这些方面的改革,改革的成功必将极大地推进经济体制改革的深化。2.世界性行政改革潮流推动了中国的行政改革在全球化特征日益凸显的现时代,日益发达的交通工具和通讯技术使任何一个国家都不可能在封闭的环境中生存和发展。这种“国际化”、“全球化”的大背景也对各国的行政系统提出了新的要求,它不仅要求各国开放市场、改革国内体制、按国际惯例和国际公认的规则处理事务,而且要求政府能够对瞬息万变的国内、国际经济形势做出迅速快捷的反应。为了适应这一变化,自20世纪70年代起,英国、美国、新西兰、日本等西方发达国家展开了大规模的行政改革活动,掀起了一股行政改革的潮流。这些国家由于政治和经济的二元化程度较高,行政改革通常着眼于削减行政开支,提高行政效率,以较少的投入获取较高的产出,为经济和社会发展提供高效能的行政。而从发展中国家来看,行政改革的目的除了削减开支,提高效率以外,更多地是着眼于推进经济发展。为了适应这一需求,发展中国家大多采用“全能型”政府模式。这种模式曾是推进经济与社会发展、实施追赶型战略的有效途径。但是这种模式发展到一定程度,必然会导致行政权力高度集中,行政机构过于庞大。而一个权力高度集中、机构臃肿的政府是无法适应现代化对政府能力和效率的要求的。因此,改革政府体制、实现现代高效行政已成为中国这样一个发展中国家面对现代化发展必须作出的抉择,面对改革、开放尽快实现现代化的总目标和总任务,必须彻底改革传统的行政体制和行政方式,从而为实现高效行政提供制度上的保障。此外,发达国家率先进行的行政改革为我国的行政改革创造了良好的氛围,大大开阔了我们的视野,同时又为我国的行政改革提供了一些可资借鉴的经验,这也在一定程度上推动了我国行政改革的深入。例如,在提高公务员素质的改革上,英国政府于20世纪90年代初将高级公务员素质培训的重点定位于“能力本位”。德国则在所有政府层次上都加大了公务员培训的力度,规定大学程度以下的联邦和州高级文官在任命之前,必须经过专门内部培训学院的教育,并且所有级别的高级文官可以参与联邦文官学院继续教育课程的学习,或者参加行政学研究生院领导学课程的学习。在行政法治化方面,日本政府有着科学、严格的组织和人事管理法规,如《内阁法》、《国家行政组织法》、《国家公务员法》、《地方公务员法》等等,这些法规为机构设置、人员编制、公务员管理的科学化、规范化提供了制度上的保障。发达国家的上述作法在一定程度上反映了现代行政的特点和要求,因此可以为我国在进行行政改革的过程中所学习和借鉴,并使我国的行政改革向着更符合现代行政的趋势发展。（二）行政改革的内部动力我国行政改革的动力不仅来自系统外部环境的推动作用,同时也源于系统自身的改革要求。近二十年来,这种改革要求愈来愈迫切,主要表现在:行政权力合理配置和行政人员自身素质发展的要求,以及新技术运用于行政领域对行政系统带来的冲击等。1.行政权力合理配置的要求是行政改革的内因之一所谓行政权力的合理配置,表现为横向配置与纵向配置两个方面,横向配置一般是指政府各职能部门的职权配置,纵向配置则是指中央行政机关与地方行政机关之间的权力分配与行使。从行政实践来看,在国家行政活动中,行政系统的运行和行政权力的行使不是固定的、一成不变的。当行政系统内部权力的不平衡发展到一定程度,已经阻碍了行政系统正常运行时,就必然会产生自发变革的要求。从我国行政系统横向权力结构的配置看,中央行政系统的变化十分明显,这种变化不仅表现在机构数量的增减上,更主要地表现在中央政府机构所承担的职能上。这种变化从外部看,主要是经济发展推动的,但从行政系统内部来看,它自身也有这个要求,否则它就不能够灵活有效地运转,就不能够发挥它在促进经济和社会发展中应有的作用。因此,政府各职能部门不断改变其职能行使的权限和范围,也是其生存和发展的必然要求。从纵向权力结构的配置看,建国后,我国中央与地方关系一直处在不断调整、变化之中,当经济的发展要求地方不断拥有一些权力,而这些权力又依然集中在中央政府手中时,地方政府就会对中央政府提出放权的要求,中央政府为了调动地方政府的积极性,也会适当地下放一部分权力。这种权力下放也是行政系统内部权力调整的一种表现。当这些状况反映到行政改革中时,必然会成为改革的内驱力。2．行政人员自身素质的发展推动着行政改革行政人员是行政管理的主体,他们自身的政治思想、业务知识、工作能力等方面素质的高低,极大地影响着行政效率的提高现代行政的核心要求就是实现行政高效,高效行政离不开一支过硬的行政人员队伍。具体而言,就是要求行政人员有较强的科学决策能力、扎实的专业知识功底、迅速的反映能力、丰富的实践经验以及能够运用现代化的办公设备等。而在传统体制中,行政人员素质低下,工作效率观念淡薄、作风拖拉,严重阻碍了行政效率的提高,与现代行政的要求格格不入。在这种情况下,传统系统中的行政人员只有不断提高自身的知识结构和专业水平,不断增强实践能力,才不至于在激烈的竞争中被淘汰出局。一旦他们意识到这个问题的严重性时,就必然会积极主动地要求提高自身素质以适应现代行政的要求,从而成为行政改革的推动力量。3.新技术的应用推动了行政系统的发展新科技革命带来的冲击波,影响着整个世界,同时也影响到政府行为如果在面对多变的社会环境和大量急待处理的信息时,政府仍按传统的增加人手、扩充机构的方式以对,就必然导致机构庞大,最终其自重就足以使政府崩溃。因此,把新技术引入政府机构中来,实现政府管理手段的现代化,也是政府机构自身得以生存和发展的必然要求。实际上,科学技术成果在政府行政活动领域正日益发挥着其前所未有的巨大作用,成为推动行政改革日趋重要的因素。（1）科技的发展为行政活动开辟了新领域,增加了新的内容,创造了新的方式,尤其为行政管理的科学化、规范化、标准化、信息化、自动化提供了物质基础和技术基础。比如在办公自动化领域的探索,政府机构有条件不断地将人的部分办公业务转化为人以外的物资设备的机械运动和电子运动,形成一个以人为中心的人、机械、电子装置相结合的人─机信息处理系统,促进了行政效率的提高,同时也为政府机构精简提供了物质基础。（2）科学技术的发展,要求各部门、各单位和各地区的通力协作,综合管理,这就推动行政系统形成和发展相关的组织机制。（3）科学技术的发展使得原有行政系统人员必须通过学习提高以保证能够适应现代办公需要。因此,从某种程度上讲,科学技术对于行政改革具有相当重要的作用“,假如社会不在客观的情况下,将物资、能源、资讯等方面的因素作有利的转换与重配,则这个制度的活性功能将步入衰老与死亡之途径。”这充分说明了新技术一旦引入政治或行政系统中,就会给它们注入活力,推动它们的发展。（三）行政改革的环境与系统阻力政府行政是一种“生态现象”。任何行政组织和行政体制都是在一定的行政环境中生成、运行和变革的所以,行政改革的阻力可以从行政环境和行政系统这两个方面来进行分析。1.行政环境方面（1）体制模式模糊性的制约行政系统作为上层建筑的重要组成部分,其性质功能、排列组合方式等在很大程度取决于它为之服务的经济基础。但我国市场经济体制模式的模糊性在很大程度上制约了行政改革的具体操作和具体的目标选择、认定在经济改革尚在计划经济体制的框架内进行时,要让为其服务的政府机构脱胎换骨显然是不可能的。社会主义市场经济体制作为改革目标的确立,无疑为行政体制改革指明了方向,但创建社会主义条件下的市场经济体制毕竟是一项前无古人的创造性探索,无论我们再解放思想,作为人类历史上一种全新的市场经济模式,存在一定的模糊性是必然的。这不能不对行政改革产生制约作用（2）经济发展不充分性的制约一般认为,建立适应市场经济的政府体制,必须正确处理执政党与政府、政府与社会、政府与市场、政府与企业之间的关系,合理确定政府的职能范围,把属于政府的职能交给政府,把属于企业的自主权还企业,把属于市场调节的职能交给市场。而实现这样的目标,重要的前提条件是市民社会的成长与市场机制的完善。但对中国这样一个脱胎于“封建社会和计划经济体制母体”的社会来说,市场经济发展水平比较低,也很不平衡,因而,具备上述前提条件需要进行长期的努力。一方面,我们要求企业“不找市长找市场”,另一方面,劳动力市场、产权市场、技术市场资本市场等不发育不完善,企业又找不到市场。在此情况下,行政改革出现回潮是有其合理性的。在市场经济发展的这种不充分性还制约行政环境下，对分流公务员的接收能力的制约属于上层建筑体系中的一个小系统,同时它也是经济基础和上层建筑的结合部。它的变革必须与党的领导制度、工资制度、人事管理制度、企业制度改革等协同进行。如果机构改革与相关各部分的改革不能上下左右联动，进行改革，行政机构或只在行政系统的某一层次，如中央或省级、县级进行,其结果必然是各种子系统或系统的不同层级之间的上下左右转移,这样的行政改革虽可取一日之效,而来自行政环境的阻力是一种“客观”的力量,它与来自行政环境的动力相比,对改革的影响不具有实质性的和决定性的意义,而且随着社会经济的发展,会自发减弱。2．行政系统来自于政府及其公务员。从理论上看,20年来,我国社会的各个层面在政府的领导下,发生了深刻的变革,但这些变革的内容和范围主要是非行政系统的行政环境或者是在行政系统自身的非核心、非框架部分。随着改革的深入,中国的改革逐渐发展到这样一个阶段：在继续推进社会经济文化系统改革的同时，必须对政府自身或自身的核心部分进行改革。这样，中国的行政改革就出现了一个非常特殊的悖论：政府既是行政改革的设计者、组织者、实施者和推动者,又是被改革的对象和被改革客体,改革的主体和客体合二为一,所以行政改革在很大