2023年土地流转分析报告

2023年土地流转分析报告目录一、我国土地按照性质及用途差异严格划分 PAGEREFToc372118797\h3二、农地流转基础体系构建完成，配套缺失抑制流转意愿 PAGEREFToc372118798\h4三、农村集体建设性用地流转契合新型城镇化战略 PAGEREFToc372118799\h61、农村集体建设用地流转依然停留在地方试点阶段 PAGEREFToc372118800\h62、农村集体建设用地流转可行方向 PAGEREFToc372118801\h103、农村集体建设用地流转的地区差异 PAGEREFToc372118802\h12四、十八届三中全会土改前瞻 PAGEREFToc372118803\h14五、土地流转优化耕地资源，推动农业规模化经营 PAGEREFToc372118804\h151、土地流转有助于优化我国土地资源结构 PAGEREFToc372118805\h152、土地流转推动农业规模化 PAGEREFToc372118806\h163、土地流转对农业上市公司影响分析 PAGEREFToc372118807\h18一、我国土地按照性质及用途差异严格划分土地管理法第四条规定“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。按照土地性质的不同，农村土地流转可以分为农业生产用地及农村建设用地流转两类。农业生产用地流转指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织；农村建设用地流转是指集体建设用地的所有者将土地使用权转移给其他主体以及土地使用权拥有人再转移土地权利的行为。从我国土地资源的结构来看，农用地占比高，建设用地占比小，但农村建设用地面积2914万公顷，大大高于城市建设用地面积391万公顷。二、农地流转基础体系构建完成，配套缺失抑制流转意愿宏观上，法律法规对于农地流转的规定比较明确：在流转对象上，允许集体组织以外的单位或个人承包经营；在流转方式上，可以采取转包、出租、互换、转让等多种方式进行有偿流转；在流转期限上，不得超过承包地的剩余年限；在流转次数上，允许多次流转；对于流转后的土地用途，三项法律法规都对其做出了严格限制，以耕地保护为核心。随着制度建设的基本完成，我国开始逐步推动农地流转，尤以十七届三中全会为标志，鼓励土地承包经营权有偿流转，发展规模化经营。其后的四个一号文件分别从土地确权、市场建设、流转服务及流转对象出发，通过财政补助的形式进一步鼓励农地有序流转。微观上，各级地方政府开始了操作层面的具体实践，创造出了多种典型流转模式。温州“种粮大户”模式操作最为简单，适用性强，在全国各地都有广泛运用。宁阳模式的组织形式较为典型，以承包经营权入股的专业合作社显著增加。据工商总局的统计数据，截止13年8月底，农民专业合作社88.57万户，较08年底增长700%，平均每月增加1.4万户。沙县“土地信托”模式引入专业中介机构，为土地流转提供综合服务，目前沙县土地流转率已达65%，是全国的三倍多。在中央及地方政府的共同推动下，我国耕地流转的进展较为顺利，人均耕地面积实现了9连增，11年较03年增长17%。然而，近两年农村人均耕地面积的增长率仅为0.9%，低于2%的均值，农地流转有所放缓，我们认为主要和具体配套政策缺位有关。首先，土地确权依然没有完成，获益主体不明确降低了流转积极性；其次，对于具体流转过程中的权责缺乏明确规定，流转双方的利益得不到保障；再次，土地流转市场及中介服务组织的建设较为滞后，供需匹配效率低下，交易成本较高。最后，缺乏农民转为城镇居民的配套机制，保障缺失抑制流转意愿。三、农村集体建设性用地流转契合新型城镇化战略1、农村集体建设用地流转依然停留在地方试点阶段农村集体建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。《中华人民共和国土地管理法》规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体土地。按照《中华人民共和国乡镇企业法》规定，乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的企业。由于上世纪90年代大量乡镇企业出现效益下降、经营亏损，催生了农村集体建设用地由自用向流转的变迁。以北京市为例，为了解决乡镇企业破产后大量闲置农村建设用地的利用问题，村集体经济组织主要采用土地出租的流转方式，据统计其流转金额占总数的82%。在这种模式下，又衍生出直接出租土地、出租标准厂房及土地与厂房出租并存等多种方式，村集体通过与农民签订土地流转协议，确定农户土地收益，并颁发土地收益证，每年按协议将土地租金直接返还到农户。通过土地流转，农村建设用地的产出效率显著提升，提高了农民的财产性收入，同时加快了城市郊区工业化、城镇化进程。然而，不同于农地流转较为明确的法律规定，集体建设用地流转缺乏法律支持，目前仍以地方试点为主。从苏州市首次试点至今已历时数十年，全国性土地流转法规却始终不见影踪。在省级层面，出台试点办法的有安徽、北京、河南、广东、湖北、河北、重庆、上海、海南等，这些省市在正式出台之前都经过了所辖城市的试点工作，例如安徽芜湖、河南安阳、广东顺德、上海浦东新区；在地市层面，进行试点的有苏州、无锡、南京、湖州、杭州、大连、临沂、烟台、成都、昆明、长沙等，所属江苏、浙江、辽宁、山东、四川、云南、湖南等省份未来具备全省推广的潜力。我们认为全国性流转管理办法难产主要和土地管理法的禁止性条款有关，对于流转的许可界定比较模糊。从试点城市颁布的具体管理办法来看，交易模式可分为直接和间接两大类。直接交易即直接对建设用地权属进行流转，使用权从低效的集体经济组织转向高效的工商企业。间接交易则以建设用地指标为对象，以成都市为例，规定土地流转必须通过城乡建设用地增减挂钩这种方式。在间接交易方式中，建设用地复耕比较符合政策导向。一方面，复耕可以获得城镇中对应的建设用地指标，有助于突破城镇用地瓶颈；另一方面，复耕能够实现耕地成片化，有助于促进规模化经营，实现农业现代化。从地方政府的角度来看，农村建设用地流转有助于拉动GDP增长，尤其对于经济发达地区来说，工业用地资源非常稀缺，流转农村建设用地的动力更强。各地对于流转方向的规定较为类似，主要为兴办各类工商企业、公共设施和公益事业、农村村民住宅等，并严禁用于商品房开发建设。具体流转方式包括出让、出租、转让、转租、抵押等，其中，广东省特别规定集体建设用地使用权出让、出租用于商业、旅游、娱乐等经营性项目的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招、拍、挂等方式进行。另外，广东省规定使用权可以再次转让或转租（广东省集体建设用地使用权流转管理办法第三章第十七、十八、十九条）。对于土地流转的期限，所有试点城市都规定不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限，再次流转时，土地使用期限为扣除已使用后的剩余年限。农村集体建设用地分为经营性和非经营性两种，非经营性用地主要为宅基地，其流转涉及到土地用途的变更，同时又与农民的切身利益密切相关，因此一些试点城市（苏州、杭州）规定宅基地不在可流转之列。作为农民的生活资料，宅基地与作为生产资料的农地密不可分，因此宅基地可流转的城市多将其与农地流转相结合。从近期的国研中心383改革方案看，对土地制度的改革尺度较大，在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。在此基础上，对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。但我们认为该方案将被视作土地制度改革的长远设想，土改仍会是渐进式推进。从各地宅基地流转模式来看，主体内容大体相同，宅基地换城镇住房，承包经营权换城镇社会保障，农民向城镇居民转变。以嘉兴“两分两换”模式为例，农民将经营权租给村集体，通过租金获取生活保障，同时政府在农民集中安置区域建设公寓，将置换的宅基地收归国有并复耕，获取城镇建设用地指标，并将对应的土地出让收入用于补充农民社会保障。在这一过程中，农民实现了市民化；耕地实现了增长，促进规模化种植；地方政府获得了城镇建设用地指标，工商业得到进一步发展。2、农村集体建设用地流转可行方向综合来看，农村经营性建设用地的流转阻力较小，各个利益主体都能从中获益；耕地、宅基地涉及到农民的切身利益，需要较为完善的配套机制，以耕地与宅基地共同流转最具潜力。建设用地直接流转相对简单，在短期内有望快速推进。而在中长期，以复耕为代表的间接流转能够逐步增加耕地规模，规模效应有助于提高已有耕地的边际流转收益，从而促进耕地流转；耕地流转有助于激发农民向城镇转移的动力，带动宅基地流转，从而增加建设用地规模，实现良性循环。通过土地流转的不断推进，农村土地的使用效率显著提高，农民在向城镇转移的同时其财产性的经济收益不断提升，契合城乡协同的新型城镇化战略。尽管上述流转模式在政策导向及经济利益上对各个行为主体皆有利，但其中也还存在着一些阻碍因素：首先，土地确权尚未完成，各个行为主体的利益边界不清，不利于形成理性决策；其次，土地补偿水平较低，在一定程度上挫伤了农民流转土地的积极性。最后，地方财政压力较大，土地复耕以政府为主导，需要先期投入大量资金，同时土地复耕的周期很长，需要承担较重的财务成本。考虑到国家高度重视农村集体土地确权及完善征地补偿制度（见下表），农民流转土地的积极性将随着制度的完善逐步提高。因此，我们认为地方政府财力及土地资源禀赋将成为影响各地土地流转具体方式的主要因素。3、农村集体建设用地流转的地区差异考虑到未来农村集体建设用地流转仍将由地方政府推动，我们有必要对各地的土地资源情况进行梳理。从农村集体建设用地的地区分布来看，山东、河南、河北、江苏、安徽位居前5位，占比皆超过5%，其中河南、河北、安徽、广东等省份已出台了全省层面的流转办法，全面流转已不存在制度障碍；而山东、江苏、四川、湖南、辽宁等省份下属主要城市的试点工作正在有序进行，有望向全省铺开，具备较大的流转潜力。同时，各地经济发展水平会对土地流转方向产生重要影响。对于经济发达地区来说，城镇土地资源更为稀缺，通过复耕获取城镇建设用地指标获益更大，并且地方政府拥有雄厚的财力进行推进；而对欠发达地区来说，地方财政捉襟见肘，工业化诉求依然较高，土地在大概率上会直接向工商业流转。结合各地的土地资源及经济发展水平，我们认为江苏、广东等地区倾向于土地复耕，率先启动农业规模化；山东、河南、河北等地区则会选择直接向工业流转，相关上市公司存量土地资源的潜在价值有望显著提升。考虑到土地资源越丰富的地区，地方政府推动流转的动力越强，我们首先将所有农业公司按照前表中的省份次序进行排列，越靠前的省份土地流转的推进速度相对越快。对于同一地区的公司，我们按照其拥有的土地资源量进行排序，土地资源越丰富的公司受益程度越高。考虑到上市公司对土地储备的信息披露较为滞后，我们结合13年中报的土地使用权价值进行判断。综合来看，晨鸣纸业、宜华木业、北大荒、岳阳林纸、大湖股份、獐子岛、吉林森工、亚盛集团、永安林业、海南橡胶等公司较为受益。四、十八届三中全会土改前瞻十四、十五届三中全会对于土地流转的讨论主要集中于农业生产用地，在坚持家庭承包制的基础上鼓励经营权流转，属于农用地内部流转的范畴。十六届三中全会将改革方向转向征地制度，土地流转表现为变更农用地属性的外部结构变迁。随着耕地锐减，粮食安全受到影响，国家开始严格执行耕地保护制度，上述以牺牲农用地为代价的发展模式不可持续，农村建设用地流转有望成为未来的蓝海。十七届三中全会对农村集体经营性建设用地流转的可行方向形成了纲领性的意见。结合过往三中全会的经验，我们认为十八届三中全会可能从以下四个方面出发促进土地流转：首先，加快承包经营权的确权工作，提高农用地内部流转效率；其次，尽快完成土地补偿制度改革，增强土地流转意愿；再次，推动存量农村集体建设用地流转，增加城乡建设用地增减挂钩指标，实现土地资源的结构优化；最后，完善失地农民的就业、医疗、社保等问题，实现市民化。五、土地流转优化耕地资源，推动农业规模化经营1、土地流转有助于优化我国土地资源结构从我国土地资源的结构来看，建设用地占比很低，而其中城市建设用地占比仅为10%，可见我国城市土地资源非常稀缺。从农用地的结构来看，耕地占比仅为18%，远小于牧草地和林地，同时绝对水平仅略高于18亿红线，可见我国耕地资源同样比较稀缺。在这一大背景下，国家高度重视耕地保护，强调土地结构优化。2023年以来，通过城乡建设用地增减挂钩，复垦还耕面积9.9万公顷。2023年，全国共验收土地整治项目2.05万个，新增耕地46.56万公顷。年整治农村建设用地30万公顷的目标。在区域上，以工业化、城镇化水平较高的东部地区为主导推进示范工程，新增耕地约6万公顷。随着农村土地流转的逐步推进，能够对耕地资源形成较好的补充。从农地及宅基地流转来看，其主要影响有两个方面：一是提升存量耕地的产出效率；二是在增量上补充耕地资源。具体来看，农地流转体系比较稳定，主要为存量土地的规模化经营；宅基地流转缺乏明确的政策规范，我们认为复耕比较符合政策导向，对耕地资源形成补充。从农村经营性建设用地来看，一方面，向工商业流转有助于提高土地价值；另一方面，在城乡建设用地增减挂钩的原则下，可通过复耕获取城镇建设用地指标，起到增加耕地和城镇建设用地的双重效果。2、土地流转推动农业规模化土地流转不仅能提高存量耕地的使用效率，亦可以通过土地复耕在增量上优化耕地资源，增加规模化经营的预期收益。与美国对比来看，我国农业的规模及产出效率都较低，主要农作物亩产存在较大提升空间。从美国的历史数据来看，农业规模化持续了长达80年，农场平均面积从1910年的140英亩上升到1990年的460英亩，增长了3倍以上，与之相对应的，1960-1990的30年间玉米、小麦单位面积产量分别提高了117%、51%，农业规模化显著提升了农产品产出效率。对比同期农业生产资料的投入情况，饲料、种子、化肥、农机的复合增长率分别为5.4%、4.8%、6.1%、5.6%，规模化对上游生产资料形成了强劲带动，并且在规模化后期刺激作用更强。结合美国经验，农业规模化是一个比较漫长的过程，初期生产率的提升及上游需求的释放相对温和。考虑到目前我国农业规模还远低于美国1910年的水平，预计短期内会出现生产率及生产资料需求的爆发式增长。随着农业规模化的持续推进，规模经济有助于带动种子、饲料、化肥、农机等生产资料需求的持续稳定增长。农业的规模经济非常显著，随着规模扩大，单位成本快速下降，产出效率明显上升，相关龙头种养公司的经营绩效有望显著提升。随着经营规模的扩大，生产资料投入的边际收益显著大于成本，在用地成本固定的情况下，增加优质生产资料的投入有助于大幅降低平均运营成本，在需求的刺激下相关供应商有望出现爆发式增长，并在中长期持续受益。根据当前营收规模来看，我们认为隆平高科、新希望、云天化、吉峰农机等龙头公司较为受益。我们认为因土地流转而会较快发生变化的农资行业是1）农业机械。从前期草根调研玉米种子行业反映出来的情况看，机械化收割的比例在加快，在山东，玉米机械化收割比例在50%左右，较上年至少提升10个百分点，在河北，经销商反映机械化收割比例在20%左右，而上年只有10%左右，随着规模化进程加快，农机需求未来会有较快增长。2）种子，按照当前，人均耕地2亩来测算，亩产相差100斤，意味着收入差异为400元，但如果规模化之后，种粮大户的面积上升至千亩以上，则相差的收入就大了，所以种植户对品种质量的关注度会提升，对亩产、稳定性、是否有利于机收等会综合考虑，我们判断未来种子行业的集中度会提升较快。3）化肥和饲料同理种子。4）农村金融体系会有爆发式增长。农民通过土地使用权抵押贷款扩大再生产成为可能。3、土地流转对农业上市公司影响分析土地流转对农业上市影响可以分为三类：首先是最简单的拥有土地资源的上市公司，土地流转之后，无论是农用地还是建设用地其市场价格一定高于账面价值，1）具有潜在的增值空间。我们将农业上市公司拥有土地资源的情况做了统计，见下表。从前期市场表现看，表现最抢眼的也是这类上市公司。从资源出发做投资，那么就是看谁拥有的资源量大，耕地里面是北大荒、亚盛集团、海南橡胶。水域里面是獐子岛、大湖股份，林业里面是永安林业。2）作为被扶持的对象，在土地流转过程中，可能会较容易获得土地。比如亚盛在阿拉善旗获得20万亩的土地种植苜蓿草。其次，是农资类上市公司从美国的历史数据来看，农业规模化持续了长达80年，农场平均面积从140英亩上升到460英亩，增长了3倍以上，与之相对应的，玉米、小麦单位面积产量分别提高了117%、51%，农业规模化显著提升了农产品产出效率。对比同期农业生产资料的投入情况，饲料、种子、化肥、农机的复合增长率分别为5.4%、4.8%、6.1%、5.6%，规模化对上游生产资料形成了强劲带动，并且在规模化后期刺激作用更强。1）农业机械。从前期草根调研玉米种子行业反映出来的情况看，机械化收割的比例在加快，在山东，玉米机械化收割比例在50%左右，较上年至少提升10个百分点，在河北，经销商反映机械化收割比例在20%左右，而上年只有10%左右，随着规模化进程加快，农机需求未来会有较快