第九章 公共收费

第九章 公共收费本章分四节讲授，主要教学内容如下：•公共收费的概念与适用范围♦公共收费的含义与类别♦公共收费的适用范围•公共收费的基本理论♦受益原则与成本分摊♦公共服务或设施的成本构成♦受益的类别♦受益者分摊成本一一成本与受益之间的对应关系：公共收费的构成•公共收费的主要方法♦对自然垄断行业收费的基本依据：按平均成本或边际成本定价♦双轨定价法♦负荷定价法TOC\o"1-5"\h\z\o"CurrentDocument"•对公共收费的评价 *3\o"CurrentDocument"♦公共收费的优点 二、：\o"CurrentDocument"♦公共收费的不足 Jc本章教学要求： *◊掌握公共收费的概念与类别 忑］◊理解公共收费与税收的适用范围◊弄清公共服务的成本构成及其如何在受益者中分摊◊理解自然垄断行业公共收费的基本依据以及双轨定价法、负荷定价法◊理解公共收费的优缺点

第九章^==J公共收费第九章^==J公共收费第一节 公共收费的概念与适用范围一、公共收费的含义与类别公共收费的含义公共收费通常是指以政府为主的公共部门对于自身提供的某项特定公共服务与设施或由政府向私人部门授予某项特权时制定的、用以补偿部分或全部供应成本的价格。公共收费属于公共定价的范畴。所谓公共定价(publicpricing)有广义、狭义之分。狭义的公共定价是指由以政府为主体的公共部门确定价格的行为，它包括以下两种类型：对政府采购的商品与服务(以及公共工程)的定价。此时，政府或公共团体与供应商属于彼此地位平等的主体，因而这种类型的公共定价通常应遵循自愿原则和平等交换原则。 zJO]对公共部门供应的某些公共服务与设施或授予的某些特定权利的定价，也就是对公共部门提供的具有“市场交易性”的公共劳务或设施确定价格的决策行为，即纯公共定价(purepublicpricing)。这种纯公共定价的方法就是教材第216页所指称的公共劳务收费法。显然，公共收费属于这种狭义的公共定价中的第二种类型。广义的公共定价余了上述两种类型的狭义的公共定价外，还包括所谓的“管制定价”或“价格管制”，也就是由政府规定自然垄断行业以及具有一定竞争性的管制行业的价格或收费标准。例如，政府有关部门规定医疗保健、金融、非义务教育等行业必须执行的价格——对这种政府管制行业，有时由政府相关部门规定某个收费水平作为基准价格或收费标准，并允许在一定幅度内上下浮动。本章所说的公共收费主要是指纯公共定价。公共收费的类别对现实中具体项目繁多的公共收费，一般可以区分为以下三个类别：使用费(usercharges)，即以政府为主的公共部门对特定公共服务或设施的使用者收取的费用，又称为“用户费”。例如，城市自来水费、管道煤气费、有线电视收视费、高速公路通行费、停车场费、公园门票费等。证照费(Licensefees)，即私人部门的当事人为取得从事某项活动的特定权限时，按规定向相应政府部门支付的执照费。例如，企业注册登记费、汽车驾驶证费、城市养犬许可证费、公共交通线路运营权收费等。应注意的是，在有些国家不是收取证照费，而是征收执照税，例如，养狗税、赌博税等。证照费相当于我国“规费”中的一部分。特定估价(specialassessments)，即当某项特定公共服务或设施的提供导致某项私人财产(不动产)增值时，政府以该项财产的自然特征为基础而收取的费用。例如，城市市政建设配套费，有的国家征收的财产税。在以上三类公共收费中，最重要的是使用费。使用费一般占全部公共收费的一半左右甚至超过80%。二、公共收费的适用范围税收与公共收费都是政府筹集提供公共服务与设施所需要的资金的重要形式。但是，政府是以税收还是以公共收费的形式来为公共服务融资，并不是可以随意决定的。换言之，公共收费具有不同于税收的适用范围，这也意味着政府实行公共收费不能过多过滥，或者正好相反。概括地说，依据公共产品理论，政府是以税收还是以公共收费的形式，来筹集提供某项特定的公共服务与设施所需要的资金，主要取决于该项公共服务与设施属于纯公共产品还是准公共产品，同时也受其它因素的影响。（一） 税收的适用范围当某项公共服务（与设施，下同）的成本与效益具有广泛的外部性、效用不可分割，或者某项公共服务的享有与使用被视为公民拥有的基本权利时（例如基础教育），通常用一般性税收来融资较为适宜。因为在这种情况下，若采取公共收费的融资形式，难免出现缴费者的受益与其缴纳的费用不一致的情形。不难看出，税收适用于为属于纯公共产品范畴的公共服务或设施筹集资金。（二） 公共收费的适用范围当某项公共服务只供成员有限的小群体直接使用，由此形成的特定受益可以测度时，则用公共收费来融资较为适宜。这里的“受益可以测度”有两层含义：◊某项公共服务的具体受益者可以辨认，并容易同非受益者区分开来；◊每个社会成员受益的程度甚至数量可以计量。由上可见，对于实行公共收费的那些公共服务与设施而言，其消费者从中受益多少与其付费之间存在着直接联系；对依靠一般性税收筹集资金的公共服务与设施，则不存在这种直接联系。显然，公共收费适用于为属于准公共产品范畴的公共服务或设施筹集资金。（三） 税收与公共收费适用范围（边界）的模糊性与可变性当然，某项公共服务或设施是适用于税收还是公共收费来融资，其边界的划定并不总是十分明显和清晰的，而且这种边界会随着经济社会发展水平、相关技术等的变化而变化。这就是所谓的税收与公共收费适用范围的模糊性、可变性。实际上，对有些公共服务或设施而言，既可以采取一般性税收来融资，也可以通过公共收费来融资，还可以通过两者的某种结合来融资。对此有以下几点说明：其一，对于同一项公共服务或设施，是否实行公共收费，不同国家的选择与做法存在差异。例如，中等教育、公共医疗等。其二，对于同一项公共服务或设施，是否实施公共收费，同一国家在不同时期的选择与做法也存在差异。例如，公路、博物馆等。尽管如此，公共收费在当代各国财政尤其是地方财政中占有重要地位一一参见教材第130-131页。第二节 公共收费的基本理论由公共收费的定义可知，公共收费的直接目的在于部分或全部地补偿某些特定公共服务与设施的成本。由此，可以提出以下三个相关的基本问题：其一，为什么要通过公共收费而不是税收来补偿某些公共服务或设施的成本？其二，公共服务或设施的成本包括哪些内容？其三，如何通过公共收费来补偿某些公共服务或设施的成本？本节将从以下四个方面阐述有关公共收费的基本理论问题。一、 受益原则与成本分摊由某项产品、服务或设施的受益者负担该项产品、服务或设施的成本，就是所谓的受益原则（benefit—receivedprinciple）。简言之，受益原则就是“谁受益谁负担'。贯彻受益原则乃是促使一项产品、服务或设施的供应能够有效地满足消费者需求的基本前提。这种受益原则同时适用于私人产品与公共产品但在适用时存在两点区别 ©只有当政府提供的某项公共产品（含服务、设施）限于可以具体分辨的部分社会成员使用，而且他们的受益程度可以测度时，才能运用由受益者分摊成本的原则。当政府运用这一原则向某项特定公共服务或设施的使用者收费时，并不像私人部门提供私人产品时那样以盈利为目标。贯彻受益原则，亦即向某些特定公共服务或设施的使用者收费，并不仅仅是为了提高与公共服务或设施的供应及使用的经济效率（例如，为了避免过度使用，或者低效使用乃至浪费），而且还是为了贯彻公平原则。这是因为，如果用一般性税收来为仅仅由部分社会成员使用和受益的某些特定公共服务或设施融资，显然是不公平的；当然，如果政府实行公共收费时也盈利（特别是盈利较多）的话，对有关公共服务或设施的使用者（付费者）也欠公平。二、 公共服务或设施的成本构成XL一项公共服务或设施的总成本通常包括以下三个具有不同特性的部分：资本成本（capitalcosts）0即政府提供某项公共服务所需要的资本项目的生产或供应成本。显然，资本项目具有跨年度使用的性质，而且在一定程度内，资本成本总额同该资本项目所支持的公共服务的使用量无关，即资本成本属于固定成本营运成本（operatingcosts）o即政府将某项公共服务或设施提供给人们使用或消费的过程中产生的成本。不难看出，营运成本的大小与公共服务或设施的使用量有关，即具有变动成本勺性质。当然，不同公共服务项目的边际营运成本并不相同。例如，管道煤气、自来水的边际成本一般高于公园、公共交通的边际成本。•♦拥挤成本（crowdingcosts）o即由于某项公共服务或设施的新使用者的加入给其它使用者或整个社会造成的成本。显然，拥挤成本也与某项公共服务或设施的使用行为或使用数量有关，但它与营运成本有两个重要区别：◊只有当某项公共服务或设施的使用者数量达到某个临界水平时，才出现拥挤成本；而营运成本则是一旦有人使用某项公共服务或设施就会出现。◊拥挤成本属于由他人负担的外部成本而营运成本则属于由公共服务或设施的拥有者、经营者负担的内部成本（最终应通过公共收费来补偿）。三、 受益的类别由上可知，无论是为了贯彻效率原则，还是为了贯彻公平原则，要使公共收费合理地收取，首先应弄清哪些人是公共服务或设施的受益者，以及他们在多大程度上以何种方式受益？通常情况下，许多公共服务、设施或特定权利给人们带来的受益可以区分为以下性质不同的两种类别：源于使用的受益。即从某项特定的公共服务、设施或特定权利的直接使用中所获得的利益。谁是这种受益的获得者一般可以分辨，而且受益的程度往往可以测度。源于存在的受益。即从某项公共服务、设施或特定权利的存在中所获得的利益。这种受益的获得方式主要有：选择的价值（optionvalue）、外部性（externality）、利他主义（altruism）等。但是，与源于使用的受益属于特定的、直接受益不同，源于存在的受益属于一般的、间接的受益，而且谁是这种受益的获得者一般不易辨认，受益的程度也难以测、四、受益者分摊成本一一成本与受益之间的对应关系：公共收费的构成（一） 成本与受益之间的对应关系为了贯彻效率与公平原则，对于某些特定的、仅仅由成员有限的小群体直接使用的公共服务与设施，其供应成本到底应该如何分摊呢？显然，回答这个问题必须对公共服务或设施的成本与受益之间的对应关系进行分析。经过分析，不难得出以下两个基本结论：>资本成本同源于存在的受益具有对应关系。也就是说，资本成本是由公共服务或设施的存在这一事实引起的，与公共服务或设施的直接使用行为并无关系一一即资本成本属于所谓的“沉没成本”，而一般社会成员或特定范围的社会成员都能从公共服务或设施的存在中获得间接的、一般的利益。正因如此，资本成本的分担机制就可以有两种选择：其一，征收一般性税收；其二，收取同公共服务或设施的使用数量无关的一次总付性的公共收费。>营运成本、拥挤成本同源于使用的受益具有对应关系。换言之，营运成本和拥挤成本是由对公共服务或设施的直接使用行为所引起的，而且只有那些公共服务或设施的使用者从中直接受益，而其余的社会成员则没有从中直接受益。正因如此，营运成本与拥挤成本只应由使用者来负担，而且每个使用者分担的成本数额应随着各自的使用量的增加而增加。（二） 公共收费的构成归纳以上所述，对某些特定公共服务或设施的收费，一般应由以下三个相互分离的部分组成：“接通费”（accesscharges）0所谓“接通费”是指通过固定设施（如自来水管道）将服务输送到用户手中的费用。收取接通费的目的是为了对资本成本进行部分或全部补偿，也就是说，它与公共服务或设施的使用量无关。接通费属于一次总付性收费，例如，有线电视的安装费、我国原来的市内固定电话初装费等一一这时，就涉及到相应公共服务或设施的资本性资产的产权问题。“使用费”。收取使用费的目的是为了对营运成本进行部分或全部补偿。显然，使用费是与公共服务或设施的直接使用行为相联系的，具有“从量费”的性质。“拥挤收费”。这里的“拥挤收费”是指在某项公共服务或设施的使用高峰期向用户收取的高于平时收费水平的费用。收取“拥挤收费”的主要目的在于补偿追加使用者对其他中华金融学习网打造最专业的金融学习网站/使用者造成的拥挤成本，此外也有诸如调节供求关系、促进有关公共服务或设施使用效率提高等方面的考虑。显然，“拥挤收费”和公共服务或设施的使用高峰有关（在使用的淡、旺季节，这种收费的降低或提高幅度，理应考虑需求的价格弹性大小）“拥挤收费”具有“负荷收费”（部分）的性质。例如，我国以前曾实行的长途电话区分时段规定不同的资费标准，以及2003年夏天我国部分持续高温的城市对电力供应实行的类似性质收费。应注意，在公共收费的实践中，某项公共服务或设施的收费并非总是由以上三个部分构成。例如，当自来水、桥梁之类的公共服务或设施的资本成本所带来的源于存在的受益被广泛地由一般社会成员分享时，就可以用一般性税收来补偿（至少补偿一部分）；又如，当公共交通之类的公共服务或设施的拥挤成本在客观上难以避免时，拥挤成本亦可不予收取。第三节公共收费的主要方法前已述及，公共收费属于公共定价的范畴。对以政府为主的公共部门提供的各种可进入市场交易的公共产品与劳务进行定价（收费）时，既应考虑公共部门提供公共产品与劳务的成本水平，也要考虑公共定价（收费）水平对公共产品与劳务供求的调节作用。通常情况下，依据某种公共产品或劳务的享用是否与公民的基本权利相关、是否需要鼓励人们消费、是否有利于避免过度拥挤（或浪费）等，而实行免费、低费、平价、高价四种不同的公共定价（收费）政策一一有关论述参见教材第216-217页。 \一、对自然垄断行业收费的基本依据 平均成本或边际成本定价有别于人为垄断的自然垄断，常常发生于具有边际成本递减的公用事业领域。当发生自然垄断时，政府通常可以有两种选择：其一，政府对具有垄断地位的私营企业实行价格管制，同时对其发生的亏损给予适度的财政补贴；其二，政府直接投资建立公营企业，由其经营自然垄断行业。然而，无论实际选择哪一种办法，都有一个如何定价的问题。由于这种定价涉及到公共利益，而按照定价基础的不同，可以将定价区分为依据边际成本定价、依据平均成本定价两种。'应注意的是，对自然垄断行业的公共收费或定价，无论以边际成本为基础，还是以平均成本为基础，都是既有利也有弊。对此说明如下：如果按边际成本收费或定价，固然可以实现消费者剩余的最大化，但由于收费或定价水平低于平均成本，私营企业或公共当局必然会发生亏损（即自然垄断行业不能实现财务自立或财务自主），从而可能导致资本设施利用不充分；此时如果用一般性税收来弥补企业的经营亏损，则额外征税又可能对经济产生超额负担，从而同样导致经济效率低下。特别是当政府通过额外征收商品（或流转）税来弥补企业亏损时，若应税商品的需求价格弹性大或者税收中性程度低，为弥补亏损而额外征税所引起的超额负担以及经济效率的下降，就会更明显。当然，若为了弥补亏损而额外征税所引起的超额负担很小，则按边际成本收费就较为可取。如果按平均成本收费或定价，固然可以消除企业的经营亏损（即实现自然垄断行业的财务自主），并避免按边际成本收费而给予财政补贴时由于额外征税所引起的超额负担。不过，这也可能会减少消费者剩余而让使用者蒙受一定损失——对此，可以简图加以说明。然而，由于若按边际成本收费时，政府为了提供补贴而额外征税总会引起超额负担，所以，对大多数公用事业而言，按平均成本收费以弥补成本，可能往往是更恰当的选择。二、双轨定价法所谓双轨定价（或二部定价，two-partprice）是指由与使用量无关的“基本费”和按使用量收取的“从量费”两种要素构成的公共服务收费来定价。在这种公共收费（定价）方法或体系中，“基本费”是指为了确保有关企业实现财务的基本稳定，不论使用量是多少都要收取的固定费一一基本费是用于弥补资本成本、与消费者的使用量（在一定使用量之内）不挂钩的“接通费”；而“从量费”则是为了调节用户的消费行为并体现受益原则，按使用量的多少收取的费用一一从量费是用于弥补营运成本、与消费者的使用量（超过一定使用量后）挂钩的“边际使用费”。双轨定价法的典型例子是我国许多城市的市内固定电话收费。但值得注意的是，对于市内固定电话而言，实际上若准备向用户收取月租金这种“接通费”的话，就不应再向用户收取初装费了。在双轨定价方法中，“基本费”有助于经营者收回对固定设施的投资，而“从量费”则有助于调节用户的行为。也就是说，实行双轨定价，有助于兼顾财务自主与经济效率双重目标。正是由于双轨定价法具有这种作用，它在市内电话、电信部门提供的互联网服务等行业得到了应用。 次0三、负荷定价法 今、所谓负荷定价法是指对某些公共服务或设施按照不同时段或时期（如月份、季节）的消费需求或使用制定不同的收费标准。这种方法就是在某种公共服务或设施的使用（消费需求）高峰期，按较高水平来定价或收费，而在非高峰期（特别是需要的低谷期）则按较低水平来定价或收费。显然，在高峰期和低谷期的具体定价水平，通常要通过市场调查，在弄清有关产品或服务的需求价格弹性后，才能合理确定。无疑地，在某种公共服务或设施的正常需求时期，有关服务（或设施）的定价或收费水平，则应根据产品或服务的平均成本或边际成本确定。由于这种定价方法能较为有力地调节用户的消费行为，促进有关服务的供求平衡，因而在电力、自来水、（长途）电话等行业得到了较广泛的应用。第四节 对公共收费的评价对公共收费的评价，主要涉