公共财政视角下的财政分权制度

公共财政视角下的财政分权制度

《中南财经政法大学学报》2023年第三期

一、我国财政分权体制现状与存在的问题

我国１９９４年开头建立并连续至今的以分税制为主要内容的财政分权治理体制,提升了中心地方的理财积极性和表达中心适当集中财力的意图等方面取得了显著成效,可以看到通过这一制度设计理顺了中心与地方财权、事权,初步形成了财权与事权相匹配的机制.但同时我们又看到,财税体制改革与行政体制改革未统一配套推动,加之我国地域宽阔、各地域经济水平各不一样等缘由,导致了我国财税体制改革缺乏系统的配套制度,特殊是在２００６年免征农业税后,基层财政的实际可用财力进一步减小,导致基层财政运转更加困难,造成各级政府间财权、财力与事权不匹配的问题更加突出,集中表现在:

(一)中心与地方事权与支出责任划分不清楚１．事权划分缺乏明确的法律依据.财政分权理论首先解释了为什么我们需要地方政府?从上面的分析我们可以看到,正由于地方政府在对本地区民众的资源配置方面比中心政府具有更高的效率,所以地方政府的存在有其必要性,地方政府通过自身对信息把握的优势,能够有的放矢地供应本地区公共资源和效劳.以上分析形成了政府职权划分的理论依据.而问题在于,目前我们国家有关地方财政体制的事权划分缺乏明确的法律或法规规定,在内容上,现有的事权划分也是没有明确细致的规定,无论从法律层次还是约束力方面都不高,虽然在宪法中对相关事项进展了规定,但规定的条文仅限于原则性规定,没有实质的可实施性规定[１].这一切导致了事权和财权在中心与地方之间划分的模糊性,降低了资源配置的效率,造成各级政府对事权内容理解模糊,因而导致各级政府间事权穿插或未能安排完整的事权体系等状况.２．事权与支出责任界定不标准,中心与地方事权错配.目前,我国各级政府的事权大体上是这样进展划分的:“主要从两个层级划分,中心政府和地方政府.地方政府主要负责该地区的公共效劳,社会政务以及经济进展;中心政府主要担当全国范围政治事务,供应国内公共品以及调整地区与地区间的经济构造.”虽然在条例中进展了这样的规定,但显而易见的是,这样的规定在实际中却表现出许多不明晰的状况.中心拥有肯定的安排权力,但中心往往是不如地方政府更清晰基层状况,虽然对地方规定了各种职责,但中心的肯定权力造就了中心对本身应当担当的事权却不做明确的规定,这样一来就导致下级履行附属上级的过多的事权,下级担当了过多理应由上级担当的财权[２].这就加剧了事权穿插、支出责任划分不清的问题,加剧了县乡财政困难,在肯定程度上阻碍了根本公共效劳均等化的进程.在目前的地方财政体制中,地方政府(市、县、乡镇)实质上被要求供应大局部公共产品和效劳,例如,地方政府供应了应当由中心政府供应的对下岗工人收入保障和事业培训的效劳.不仅如此,地方政府还供应了失业救济金,城市低保以及地区性养老金.除此之外,地方政府还担当了自己所要担当的公共效劳开支,如根底教育,环境卫生,社会稳定安全等巨大开支.以义务教育为例,２００９年地方教育经费总计约１２９３１亿元,其中预算内义务教育事业费到达约５７３５亿元,而当年中心政府教育经费总额仅为１５６９亿元.也就是说,地方投入的中小学的财政性拨款以及对贫困学生(处于义务教育阶段)的资助和其他优秀奖学金额,完全超过了中心所投入的经费总额.这也说明白,在这一公共品(义务教育)的支出上,地方政府担当了本应由中心政府担当的责任,而从本质上来说,像义务教育这种能够产生正外部效应且超出了地方管辖的公共品理应由中心政府担当.

(二)地方税体系不健全,地方政府缺乏主体税种从两个层面来看我国目前的分税制财政体制:第一层面为中心与省级政府之间,在这个层面上我国明确地划分两者之间的税收收入安排制度,同时取消了之前的包干式和讨价还价的财政体制.可以看出,在这个层面上可以说建立了一个相对明确和稳定的财政收入安排机制;其次个层面为省级政府及其以下层级政府之间,省级政府会依据实际状况自主打算对下级政府财政收入的安排额,并且在划分时,本级政府侵占下级政府税收收入的状况也较为普遍,造成了地方政府财力渐渐向省、市级财政集中.目前在我国现行的税收体系中,中心与地方税的划分极其不合理,主要表达为,中心地方税依据收入凹凸来划分归属权,而不是根据其税收特点来划分,收入高或潜力大的税种成为中心与地方共享税[３].很明显,这种税收划分体制不符合科学的分税制特点,其必定结果将是地方中心税收体系的不合理,地方财政收入削减的同时中心政府财力增加,进一步减弱了地方政府供应公共物品的力量.１．地方税体系缺乏有效的主体税种.１９９４年的分税制改革一大缺乏是,改革后留给地方政府的是一些零散、潜在税收力量较差的税种,没有强劲支撑的主体税种.相反,中心却获得了税额较大的税收收入.随后的改革,又将企业所得税和个人所得税划入了共享税,而应当由地方征收的诸如农牧业税等被取消了,再加上一些其他的零星税种都未开征,地方政府缺少税收收入.划归地方的税种中,除了营业税、企业所得税和个人所得税较为稳定外,其余大都是税源零星、征管难度高的小税种.而且企税和个税在税法中规定为共享税,其由地方政府享受的局部很少,打算了这两个税种也不能成为保证地方财政收入的主体税种.随着增值税的进一步完善以及“营改增”试点的进一步扩围,必定会导致地方主体税种收入削减,同时会对地方财力产生相当程度的冲击.不同于国外税制比拟完善的国家,目前我国缺乏一个完备的税收体系,对地方政府而言,其收入规模很小,不能够完全保证地方支出的需要.２．税种划分与税制构造不合理.就现有状况来看,我国现行的税收构造也是不合理的,再加上近年来“营改增”的实施,地方政府的税收收入增长空间极为有限.地方政府独享的是一些规模不大,收入来源少且不稳定的小税种,即使有收入效应强大税种,如企业所得税和个人所得税,也是由地方跟中心政府共享的.一些看似是地方税的税种,其实质仍属于共享税,如营业税、城建税、企业所得税、资源税等.３．地方缺乏税收立法权.我国的税收制度与国外相比还有一个缺陷,即我国全部税种的立法权都归于中心政府,地方政府无立法权.除立法权外,中心打算和公布几乎全部地方政府税收的法律制定权、减免权、解释权等等.而地方只具备极为有限的税收权力,比方一些详细征收方法和补充措施等,这在肯定意义上减弱了地方政府进展税收治理的主动性[４].

(三)政府间财政层级过多我国是地方政府层级最多的国家.目前我们国家有五级财政体制,由底层到高层分别为:乡(民族乡、镇)、县(自治县、县级市)、市(地区、自治州)、省(自治区、直辖市)、中心.这样就形成了四级财政关系.层级的过于简单,导致我们国家政府各层级间职责划分混乱,相互间职权重复的状况许多.职权的不明确,势必造成各级政府不能够明确各自的职责所在,同时也会给地方政府间税收收入的精确划分带来不便.一是政府事权界定简单产生重复,形成一级预算双重乃至多重领导,层层向上集中、层层对下截流,降低了效率.二是各级政府之间职责和权限划分不清,上级政府越位行事,职责转嫁,侵蚀了下级政府的权限,各级政府的职责范围照旧不明晰,导致各级政府之间的责任权难以明确化.比方教育经费的支出责任逐级划分,越往基层可支配财力越薄弱,教育支出的负担比例越重;三是过多的行政层级,一方面不利于政府职能的转变、事权的有效界定;另一方面使得行政治理费用过高.四是由于过多地政府层级在各级政府之间形成托付—关系.依据托付理论,的层次越多,本钱越高,并且会加剧信息的失真和不对称.简单产生道德风险,在上级政府对下级政府监视松懈的状况下,下级政府就可能通过隐瞒地方财政收入或夸张财政支出的方法,使中心财政减免上缴和递增补助.并且,由于制度的软化,规章在各级政府之间的博弈之中不断被修改,造成了不稳定的制度环境,经济效率不断下降.五是造成基层财政的困难.１９９４的分税制改革过渡颜色浓重,合理化程度和标准性都不高.近些年来中心政府的财政收入稳步提高,但省以下地方各级政府间存在着很多简单的收入“共享”与“讨价还价”;有些地区照旧实现之前的包干制税收体制;企业所得税改革后,其税收收入的共享照旧根据企业的行政归属来划分.地方财政缺乏问题更加严峻,很难保证根底教育、农村公共卫生建立的完善[５].

(四)转移支付制度不完善改革开放以来,我们国家的经济水平得到了快速的进展,但伴随着经济进展的快速增长,随之也产生了诸多问题,其中最突出的是各地区经济进展水平不平衡.而目前阶段来说,想要保证各地区财力均等化,协调好各地区间的公共财力水平的有效方法即政府间的转移支付.当前我国转移支付制度,其支付标准是相比照较公开透亮科学的,其转移手段主要为一般性转移支付,同时以专项转移支付以及税收返还作为帮助和补充手段.经过多年来的进展,转移支付手段虽然日渐成熟,但也存在了诸多问题,难以保证地方政府特殊是基层政府“财力与事权匹配”,下面从四个方面来说明其问题所在:１．一般转移支付.一般性转移支付是我国转移支付的首要手段,在过去几年的进展中,一般性转移支付的增长速度快于转移支付总额的增速.直至２０１１年底,一般转移支付数额占整个转移支付体系的４５８％.但是转移支付虽然增长了,但却不能满意基层的财政保障,局部基层政府收支冲突突出,对于提升当前各地公共效劳的均等化水平的作业仍有待增加.２．专项转移支付.专项转移支付主要存在以下两个问题:一是对支付对象标准缺乏科学的标准.专项转移支付应当涉及一些需要鼓舞或扶持的行业,确保与一般性转移支付在科目上不要有太多的重复.但就目前的状况来看专项转移涉及各行各业,没有明确标准;二是专项资金使用效率低下.专项转移支付与一般性转移支付在总量上根本持平,２０１１年达１６５６６亿元,占中心转移支付总额的４１４％.但对该笔资金的使用缺乏严格的制度保证,导致专款他用、滥用,资金使用不公开透亮等状况屡屡发生,影响地方政府对转移财力的统筹使用.３．税收返还.税收返还制度有违公正,已不再具备其存在的合理性,应当取消.税收返还的制度背景是为了当时能够顺当实行分税制而提出的.而就目前的状况来看,税收返还制度的存在将拉大地区间的贫富差距,由于税收高的地区,其所获得的税收返还也必定会多,而往往高税收地区又是经济兴旺地区.这样就违反了政府转移支付的初衷.４．法制不健全.转移支付相关法律制度不健全.目前,我们国家还没有一部完整的有关转移支付的法律,并对转移支付的原则、程序、安排方法和标准作出详细要求,立法上的缺失降低了转移支付运作的标准性和科学性.

二、完善我国财政分权体制的原则

从上面的分析我们看到,我国财政分权体制主要存在两方面的问题,即中心与地方事权与财权划分不清以及分税制财政体制与转移支付手段不够完善.而解决以上两个问题,就需要充分发挥财政体制的鼓励相容与约束作用,通过完善我国的财政分权体制来使得公共资源在各级政府间得到有效的配置.那么如何才能正确地完善和深化我国分级财政治理体制改革呢?笔者提出以下三点原则:

(一)事权与财权相对称原则即根据“公共职责打算公共权限与公共财力”的规律关系,进一步协调好各级政府间的财政税收预算体制的内容.主要从三个方面来完善,首先,需根据市场经济内在需求,明确政府职责,其次,根据公共职责收益范围及各级政府效率来划分各级政府职责,最终,应当依据各级政府职责的任务量,合理安排财力.详细来说,政府的存在是为了弥补市场的缺乏,所以首先应当了解市场缺陷,然后有的放矢地给予政府相应的公共职权.但由于各级各地区政府对本级本地区居民的了解程度是有差异的,为了更好地发挥各级政府效率,应当明晰各级政府应当担当的公共职能.最终再给各级政府划分合理的财权.

(二)分税制制度的持续性原则一项制度能否产生深远的影响,关键在于这项制度安排是否持续稳定.而我国分税制实施以来,因缺乏完善独立的法律体系,中心政府调整税权,减免税种的随便性变加大,从而不能够充分调动起地方公共理财的主动性和积极性.从国外的税制治理来看,都有一套完善的法律体系来确保中心与地方税收的稳定性与独立性,因而我国有必要进一步完善现有税收法律体系.

(三)转移支付制度的透亮合理和相对稳定性原则转移支付是否有效,最关键在于资金是否真正落到实处.由于缺乏一个公开透亮的转移支付披露制度,导致各级政府在资金使用过程中,产生诸多不合理的私用他用现象.同时在转移支付构造方面,专项资金因很难确立统一标准,应当逐步降低,同时提升一般性转移支付比例,确保资金使用的公正公正.

三、完善我国财政分权体制的政策建议

２０１２年政府工作报告提出:“要推动财税体制改革,理顺中心与地方及地方各级政府间财政安排关系,更好地调动中心和地方两个积极性”,其中财权、事权和财力的关系是中心与地方政府关系中最为重要的因素.完善我国财政分权体制,需要系统地设计行政体制与税收体制改革,兼顾两者,统筹推动.详细要从下面的五个方面来落实:

(一)合理界定各级政府的事权,进一步明确各级政府的公共支出责任何为合理的事权?在评判各级政府事权之前,我们首先要了解市场的功能,政府做到只有当市场不能解决,需要通过公共效劳才能解决时才介入,否则应当由市场自己解决.此外,我们对事权种类进展划分,对其合理的划分能够帮忙我们建立公正有效的事权安排制度.本文从地域范围对事权进展划分:第一类其受益范围为全国性的公共产品,如社会公共保障,义务教育等等;其次类为受益范围仅限地区内的公共产品,如地区性的植被病虫预防,地区性的疾病防治等等;第三类为前两者的穿插组合,即不能完全划分为全国性或地区性的公共品.如大型水利、交通、电网工程等等.对公共品种类划分后,我们能够很清楚地看到,对于第一类公共品,其事权应当主要由中心政府担当;其次类公共品,应当主要由地方政府担当,而最终一类应当由中心和省级政府共同负责.而对于一些市级,乡镇社区一级的公共效劳,如社区效劳等,其事权应当由省级划分给下级政府.通过这样的事权划分制度,能够标准地安排给不同层级政府精确的事权.

(二)简化政府和财政的治理级次目前我们国家的行政体制层级过多,而行政体制层级的过于简单将直接阻碍财政体制的合理构建.所以为了保证我国财政体制改革的顺当进展,应当同时配套以合理的行政体制改革.其中首先要做的是,应当缩减我国的行政层级,这样做有两大好处,首先降低了行政本钱,减弱了个政府层级间的隔膜,在此根底之上,可以看到,能够极大地提升政府的行政效率.以此为政府供应低本钱高效率的公共效劳奠定了根底.２００９年６月我国给出了“省直管县”改革的详细时间规划,规划指出除民族自治区外在全国推动此项改革,总体目标在２０１２年底前完成.现阶段应当根据三级的根本架构和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则[６],探究科学的行政区域范围,务必要确保找到一条稳步推动该规划的有效方式,逐步形成市县、省以及中心的三级体制,让省级政府在供应公共效劳中发挥更大的作用.主要表达在以下两个方面:一方面,面对落后地区基层存在的财力缺乏问题,省级政府应当解决财力缺乏的问题;另一方面,要促进省内公正化根本公共效劳.省级政府要重点把留意力集中在增加公共效劳力量上,要在全面考虑本地居民、环境因素、经济水公平因素下,加大教育、医疗卫生、社会保障等公共效劳领域的投入.

(三)建立和健全合理、制度化的财政转移支付制度体系第一,稳步撤销税收返还制度.其次,构建更加合理的一般性转移支付.第三,建立标准化的专项转移支付标准[７].下面分别对以上三点内容作具体阐述.一是改革开放以来,我国经济水平得到不断提升,当时刚实行分税制时面对的诸多阻力因素,目前正渐渐消逝.所以现在阶段应当推出相应过渡政策,逐步取消税收返还,构建公正的转移支付体系.二是通过两个步骤来构建合理的一般性转移支付.首先需要将现有的１５项支付内容合整为１项.在此根底之上,需要有科学的资金安排方式,这要求肯定的统计调查,核算出精确的一般性转移支付规模和数量,提高资金的利用效率.最终要表达出一般性转移支付的均衡财力作用,即加大对贫困以及少数民族地区的支付力度,建立县级根本财政保障机制,努力提高基层政府供应公共效劳的保障力量.三是一方面建立明确的规章制度,标准各级政府主管的责任,让各级政府明确自身的职责所在.另一方面要逐步加强对专项转移支付资金的绩效审计力度,重点关注专项资金在使用过程中的经济性、效率性,