WTO规则与我国法制建设

WTO规则与我国法制建设

对WTO与WTO规则，我们不仅要善于透过其庞杂的体系、纷繁的规则和众多的国际法律文书认识其功能、运作和实质，还要善于在经济全球化的进程中，了解其动向、发展趋势和成员间的关系；不仅要正确把握我国加入WTO的必然性及其利弊，还要在国际政治、经济大背景下，

全面分析加入WTO对我国政治、经济和社会、

文化特别是行政管理体制的长远影响；不仅要认真研究、逐项落实我国按照WTO

协议承担的义务、需要履行的承诺，还要从我国改革开放的大局出发，踏踏实实地做好各方面的准备，相应调整、完善我国有关法律制度和机制。归结到一句话：加入WTO、适应WTO，我们必须提高认识，转变观念，加强法制建设。

一、WTO与WTO规则

认识WTO与WTO规则，需要把握几个基本点。简单地说，就是一套体系、一套原则、一套规则和机制。

从体系与组织看，WTO是一个国际组织，一个政府间的国际组织，一个政府间的国际经济组织。简而言之，WTO

是一个以强制性规则为基础的“带牙齿”的国际组织，是公平、有序的国际经济贸易关系的一条“看家狗”。

WTO协议共包括二十多个协议、协定，内容非常广泛，

既确立了货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护以及与贸易有关的投资措施等方面的实体规则，又明确了解决纠纷、保障实施的程序性规则。此外，还有相当数量的部长宣言和决议。这些法律文件旨在通过规定成员应当承担的贸易自由化或开放义务，监督各成员有关贸易的法律、法规、规章和政策措施的制定与实施，力求为世界提供一个开放、公平、有序的多边贸易体制框架。同时，WTO作为永久性政府间国际组织，

在国际法上具有独立的人格，即国际法上说的“国际人格者”。“总的来说，WTO为多边贸易体系提供了强有力的法律框架和组织基础。

当然，WTO是不同社会制度、不同文化背景、

不同经济发展水平的国家和地区在处理国际经济贸易关系中斗争、妥协的产物，不可避免地存在着一定的局限性。比如，在它的规则制定中，历来采取由若干经济发达会员会下事先酝酿的做法，其制定的规则往往忽视广大发展中国家的利益。就是大国之间如美日之间、美欧之间，也有利益冲突，难以有效地达成一致。1999年底在美国西雅图发起的新一轮谈判遭到失败，就是一个明显的例证。

从WTO确立的原则看，其核心是贸易自由化，

贯穿其中的是三大基本原则，即：非歧视原则、市场开放原则和公平竞争原则。

非歧视原则。非歧视地进行贸易活动，是WTO规则的基石。

它要求各成员不论大小、强弱，都应当平等地进行贸易往来，对“人”、对“物”都不得进行歧视，既不能歧视其他成员，不能“内外”有别；也不能歧视不同成员，不能“外外”有别。非歧视原则主要体现为最惠国待遇和国民待遇。最惠国待遇要求任何一个成员给予另一成员的贸易优惠和特权必须立即、无条件地给予其他所有成员，也就是说，各成员的产品或者服务应该享受相同的待遇。国民待遇是指任何一个成员的产品或者服务进入另一成员境内后，享有不低于后者国内产品或者服务享有的待遇，如各种税费、各种许可程序、技术标准等都不能有差别待遇。

这里需要说明，最惠国待遇与国民待遇在具体适用上是不同的。一般说来，除了极少数法定例外以外，最惠国待遇的适用是无条件的；而国民待遇的适用，对货物贸易中的进口产品是无条件的，对各个服务贸易领域的适用，则取决于谈判达成的具体承诺。在服务贸易领域，任何成员都没有必须对其他成员给予国民待遇的义务，而可以通过协商、谈判确定。有一种看法，认为我国一旦加入WTO，

就必须对所有外商投资包括服务行业在内的外商投资一律给予无条件的国民待遇。这是一种误解。事实上，即使发达国家在这方面也没有对所有外国都无条件地给予国民待遇。

市场开放原则。WTO的一个重要目标是促进开放贸易体制的形成，不断扩大市场开放水平，逐步实现贸易自由化。市场开放原则主要体现在关税减让、取消数量限制和透明度三个方面。关税减让，要求各成员将关税作为主要的贸易保护手段，尽量取消非关税壁垒，同时通过关税减让，相互承诺约束部分产品或者全部产品的关税税率，而一旦承诺将关税削减并约束到一定水平，就不得任意提高；如果确实需要提高某种产品的关税，那就不仅要同当初进行谈判的成员协商，征得对方同意，而又要用其它产品的关税减让来补偿因提高这种产品的关税对有关成员造成的损失。数量限制是一种非关税保护措施，包括配额、进口许可、进口招标、进出口禁止、进出口限价等限制贸易方式，被WTO

视为非法。如果确有必要，有一些特定情况下实施数量限制，也要遵循非歧视原则即必须对从所有第三方进口的同类产品或者向所有第三方出口的同类产品实施同样的数量限制并遵循法定条件。透明度是WTO

规则的一项重要内容和要求，目的在于提高市场的可预见性，促进公平贸易和竞争。透明度要求各成员通过在出版物上公布、设立咨询点或者通知WTO

等各种方式，公开其与贸易有关的所有法律、法规和政策措施以及与其他成员缔结的足以影响其贸易政策的协定。同时，各成员要保证其贸易法律制度的统一实施。

这里需要说明，市场开放原则的上述几个方面也主要是针对货物贸易的。

一是WTO规则是发展中国家与发达国家经过斗争、

相互妥协的产物，也就是求同存异的产物。WTO规则中能为多数成员接受的“同”，

大多是理论性、原则性的：“异”则更多的留在规则之外，即使写进条款，不少条款的表述也比较含糊，或者附带一些宽松条件。从内容看，

WTO规则总结了世界多边贸易的经验教训，肯定了多边贸易实践中的通行做法，在不少问题上考虑了多数成员包括发展中国家或者地区成员的利益。更为重要的是，WTO

规则为国际经济交往中由靠强权办事情转变为依规则办事情提供了可能，并在一定程度上对国际经济强权构成一定的制约。同时，又要看到，WTO规则是在西方发达国家主导下制定的，

正如美国乔治敦大学法学院R？戴蒙德教授所说：WTO规则“不仅理念是美国式的，连措词都是美国式的”。WTO

规则虽然在形式上对所有成员是一视同仁的，但由于发展中成员迫使发达成员履行义务的能力、手段有限，这种强制性实际上对发展中成员是现实的，对发达成员则往往要打折扣。因此，在WTO框架下完善开放、公平、统一的世界贸易规则，

发展中成员与发达成员的斗争将是长期的、艰巨的、复杂的。加入WTO后，

我们不仅要重视WTO规则的执行，更要重视、研究WTO规则的不断完善。

二是WTO规则广泛介入各成员的内部政治、经济、社会生活，

其影响是全面、深刻、长远的。WTO

既然是以带有强制性的规则为基础的政府间国际组织，参加这个国际组织就意味着政府行为（无论是决策，还是决策的执行）要受WTO规则的规范和约束，

并通过贸易政策审议机制和争端解决机制接受WTO及其成员的严格监督。还要看到WTO多边贸易体制不仅把货物贸易领域的法律规则具体化，还把其管辖范围扩大到服务贸易和知识产权、投资活动等广泛领域。WTO

规则实际上把触角延伸到了传统上属于联合国专门机构如世界知识产权组织（WIPO）甚至属于成员国内法调整范围内的诸多领域。而且，随着时间的推移，WTO

所规范的将不限于政府行为，还将间接地制约自然人的行为；在制约政府行为的同时，还会通过所谓保护劳工权利等试图干涉各成员的内政。我们需要对WTO规则的影响给予高度重视，认真应对。

总而言之，WTO规则作为一部庞大的“法典”，涉及政治、经济、社会生活的诸多方面，其主要内容同我们所熟悉的行政管理观念、制度、体制、方式、手段有着很大差异；从总体上看，我们至今对WTO

规则的认识和研究还是很不够的，知之不多，知之不深。我国加入WTO后，

既要严格履行WTO框架下的义务，又要善于利用WTO规则保护自己、发展自己，难度很大，不可掉以轻心。

二、加入WTO对我国法制工作的影响及相应对策

WTO规范政府经济管理活动，是约束政府行为的。因此，加入WTO，最大的挑战是对政府工作的挑战，最大的影响是对行政管理体制的影响。比如，行政管理体制改革中这些年有一个通俗的说法，建立“小政府、大社会”；在政府机构改革进程中，强调“精干、效能、廉洁、高效”，强调坚持全心全意为人民服务，目标是明确的，成效也是很大的。但是，我们许多同志的观念还不同程度地保留着计划经济体制的痕迹，认为政府管得越多越好，政府不管不就乱了吗？这种观念难以为继。一定要转变观念，下决心研究清楚政府究竟管什么事情，怎么管。又如，在行政管理的体制、方式和手段方面，现行行政管理体制还不能完全适应加入WTO的要求，运转还不十分灵敏。多少年来，

我们习惯于政府一包到底的管理模式，管理的中心环节就是审批。我们的经济实际上是审批经济。用审批方式来管理、调整社会经济生活，会不可避免地产生弊端。由于审批常常是封闭进行，暗箱操作，老百姓办什么事情要审批，要到几个部门审批往往都不清楚，既制约了生产力的发展，又容易滋生腐败。再如，在人才问题上，政府工作人员和行政执法人员适应WTO要求，

要具备什么素质？应该说既要讲政治，又要懂经济、懂法律。现在缺的就是这方面的人才。不仅要懂自己的经济，还要懂世界经济；不仅要懂国内法，还要懂国际法；不仅要懂WTO的规矩，还要懂美国的规矩、

欧盟的规矩。知已知彼，才能立于不败之地。

具体说，我国加入WTO后，按照WTO规则的要求，我国政府管理社会经济事务工作受到的影响将集中在以下几个方面：

一是统一实施。按照WTO规则，我国中央政府负有保证有关WTO的法律制度在全国范围内统一实施的责任。具体来说，我国加入WTO后，

中央政府即应建立保证有关法律制度统一实施的机制。所有、个人都可以就不统一实施贸易制度，包括不统一实施中国根据WTO

协议和加入议定书承担的义务的情况，提请中央政府注意。中央政府有关机构要迅速将反映的情况移送至政府主管机关，并且在不统一实施的情况得到证实后，有关主管机关即应按照中国法律规定，并考虑中国的国际义务和提供适当救济的需要，迅速予以处理。任何决定和采取的措施都要迅速书面告知有关、个人。这就要求各地方、各部门采取切实有效的措施，避免发生影响WTO规则和我国对外承诺统一实施的情况。同时，

我国加入WTO后，任何地方、部门制定的地方性法规、

规章如果同国家有关法律制度不一致，那就必须依据立法法规定的程序予以纠正，这不仅是维护社会主义法制统一的要求，也是我国履行在全国范围内统一实施WTO规则的义务。至于地方性法规和地方政府规章的清理和立、改、

废工作，尚待认真研究，确定方案，专门部署。

二是透明度。按照WTO规则的要求，我国加入WTO后，凡涉及货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护以及与贸易有关的投资措施的法律、法规和政策措施都要公开发布。有关法律、法规和政策措施制定后施行前，如果WTO成员提出要求，我们就有义务向其提供文本。

同时，我国加入WTO后，中央政府还要设立或者指定咨询点，

为国内外提供有关法律信息服务，并对WTO

成员提出的有关咨询问题在规定时间内提供权威性的答复。过去，有些地方和部门习惯于通过内部文件办事情，有的甚至通过下发文件“内部掌握”，擅自设置审批、发证、收费，或者变相实施行业垄断、地区封锁，这些做法都必须停止，对以前下发的内部文件也要进行清理，否则，就有可能引发国际贸易争端，损害我国政府在国际上的形象。同时，我国加入WTO后，

所有有关或者影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护、投资措施以及外汇管理的法律、法规和政策措施，都要集中在官方刊物上公开刊登。这些法律、法规和政策措施的公布时间与施行时间之间，一般都要有一段间隔，不再一公布就施行，以便各方面做好准备。所有这些，都对法制工作提出了新的更高的要求，我们必须高度重视，采取有效措施，作好充分准备。

三是司法审议。司法审议的含义是，对行政机关依法实施的规范贸易的行政行为，应当建立一套独立于原行政机关的公正的审议机制进行复议，以保证当事人的权益不会受到行政机关不当行政行为的侵害。按照WTO协议，我国应当建立并保持审议庭、点和相关程序，

对所有执行与贸易有关的普遍适用的法律、法规、司法判决和行政决定的行政行为进行复议。具体范围包括：关税、国内税和其他费用的征收；有关进出口货物或其支付转账，或者影响其销售、分销、运输、保险、仓储、检验、展览、加工、使用等的行政行为；有关服务贸易的行政行为；有关知识产权的行政行为等。建立的审议庭应当公正，独立于原作出行政决定的行政机关，并对案件的处理结果没有实质性的利害关系。而丑，就行政复议而言，应当给予当事人选择向司法机关进行上诉的机会。当然，WTO协议并不要求对成员政府的一切行政行为都要进行审议。

如保障措施或者为保持国际收支平衡而采取的措施等，就不要求进行司法审议。我国的情况是，行政复议法、行政诉讼法所建立的行政复议、行政诉讼程序，从制度上看是相当先进的，WTO

的要求与我国上述制度的精神是一致的。但是，实施与执行情况并不理想，与WTO

的要求相比还有相当差距。因此，我国加入WTO以后，这方面还有很多工作要做。

总的来看，加入WTO，我们既能享有相应的权利，

又要承担相应的义务。保证有关法律、法规、规章和政策措施符合WTO

规则和我国对外承诺，并使这些法律、法规、规章和政策措施在全国得到统一实施，既是我们应当履行的一项重要义务，又是我们依法保护自己、发展自己的一项重大举措。因此，我国在加入WTO后，一方面，需要根据WTO规则和我国对外承诺，抓紧完善有关法律制度，既要制定、完善保护和促进我国相关产业的法律、法规、规章和政策措施，提高我们依法驾驭和调控市场的能力；又要清理、修改或者废止与WTO

规则和我国对外承诺不相符合的法律、法规、规章和政策措施。另一方面，要采取措施确保政令畅通，坚决纠正不顾国家全局利益和人民根本利益的本位主义和地方保护主义，坚决打破行业垄断、地区封锁。

具体说，要做好以下几方面的工作：

（一）统筹规划，区别轻重缓急，有重点、分步骤地制定、修改或者废止有关法律、行政法规和规章。据初步研究，涉及WTO

规则和我国对外承诺，需要制定、修改或者废止的法律、行政法规和部门规章有几百件，工作量很大，需要统筹规划，突出重点，抓紧工作。当前，对那些明显不符合WTO、规则和我国对外承诺的法律、行政法规、

规章和政策措施的有关规定，要限期完成研究、修改或者废止工作。同时，在一些需要有相应的法律规范才能保护自己、发展自己或者需要有相应的法律规范有关个人、和其他组织才能从事生产、经营或者提供服务的领域，也要抓紧制定有关法律、行政法规、规章（如有关反垄断、反倾销、反补贴、保障措施的立法和有关各类服务贸易的立法等）。这里需要强调，适应加入WTO的需要，完善我国有关法律制度，

必须坚持我国宪法确定的国家制度和社会制度，认真研究、准确把握WTO

规则和我国对外承诺的相关内容，通过立法程序，把WTO规则转化为国内法，

以此履行WTO规则和我国对外承诺。WTO协议不是民事领域的国际条约，不能作为国内法直接予以适用，这一点要明确。

（二）严格依照宪法和立法法等有关法律确定的法制统一原则、权限与程序，纠正部门和地方政府不适当的规章和政策性措施。我国是中央集中统一的国家，保证中央的法律、法规和政策在全国的统一实施，既是宪法的原则，也是我们将根据WTO协议应当履行的义务。

在改革开放进程中，有的地方出现“上有政策、下有对策”的情况，在我国加入WTO以后，不能再继续下去了。

中央政府将按照宪法法律和有关法律的规定，坚决予以纠正，否则，将构成对WTO协议的违反，

引起国际纠纷。需要强调的是，为了维护我国对外贸易、外商投资、知识产权法律制度的统一性，确保我国加入WTO后，这方面的法律制度与WTO规则相符合、与我国对外承诺相一致，需要重申今后这些方面的法律制度只能由中央统一创制。各地方必须执行中央出台的法律制度，而无权创制这方面的法律规范。

（三）切实转变观念，大力推进行政管理体制改革。对这个问题，忠禹同志从三个方面作了阐述，讲得很全面、很深刻。我们大家要认真学习、领会。

三、加入WTO的程序

最后讲一个问题，加入WTO的程序。加入WTO，与加入其他的政府间国际组织不一样，要经过谈判，要交纳“入门费”，即要付出代价。所谓代价，就是要以WTO规则为标准，

修正或者摒弃本国外贸体制中不符合WTO规则的做法，扩大本国的市场开放程度与范围。

有人说，我们与美国和欧盟达成了协议，加入WTO

不就差不多了吗？后来没有入。有人又认为，是不是美国对华正常贸易关系法案（PNTR）还没有通过呢？后来PNTR也通过了。有人认为，我们这回真的入世了。实际情况不是这样。加入世贸的谈判有两条战线，一条战线是双边谈判，需要同提出与我们谈判的成员逐个进行谈判，共37个成员。迄今已经谈完了36家，余下墨西哥。双边谈判主要解决市场准入问题。另一条战线是多边谈判，即在中国工作组框架内的多边谈判。我国1986年提出恢复关贸总协定创始国地位以后，关贸总协定随后成立了一个中国工作组，凡与中国有贸易经济关系的或对中国加入有兴趣的成员，都可以参加。这个工作组延续到了WTO，最初是30多个成员，现在是44个成员，

专门负责中国加入（恢复）的多边谈判。中国工作组推选了一位主席，就是吉拉德，瑞士驻WTO的大使。

多边谈判的结果将产生三份法律文件：一份是中国的加入协定书，除WTO规则外，

议定书还要规定一系列加入的条件；第二份是中国工作组报告，内容主要包括三个方面，一是成员关注的情况和问题，二是我们国家的阐述和澄清，三是我国进一步的承诺；第三份是所有双边市场准入谈判结果的汇总文件，包括关税减让表和服务贸易市场准入承诺。

从步骤上看，成员有个说法，加入WTO有四个阶段。

首先是调查程序，搞清申请