促进城乡一体化的公共财政体制对策探讨

-.z促进城乡一体化的公共财政体制对策探讨09春行政本科干琳艳【内容摘要】探索建立促进城乡一体化开展的公共时政体制，是加快构建吸化农业基拙长效机制的重要任务之一。近年来，我国时政加大了时三农的投入力度，取得了可喜的成枕，然而也存在一些问题，知农民陈性悦*负担沉重、时政对三农的投入力度缺乏、农村公共物品提供的资金投入保障体制尚未建立斧。在此根底上，提出了建立适度佣抖于农村的税收制度、建立农村公共物品提供的贵金投入保津体例、加大时政用于农业支出的投入规模、理顺时政甘理体制、发挥公共时政的杠杆作用等对策。【关键词】公共时政;城乡一体化;支农;三农;农民负担公共财政及城乡一体化公共财政的涵义公共财政是推动城乡统筹开展的经济体制根底和保障。财政的资源配置、收入分配、经济稳定与开展职能，决定了其在缩小城乡差距、促进城乡统筹开展过程中发挥着重要的作用。当前，要实现城乡经济社会一体化，公共财政一方面要向农村提供与城市根本均等的公共效劳，另一方面要加大支农力度，促进农业开展、农民增收。财政体制对城乡协调开展的制约源于以城市为中心的工业优先开展战略、政府职能的缺位和政府间职能划分的不合理，是三个因素共同作用的产物，但最为核心的是不合理的经济开展战略。不改变工业优先开展战略，不打破方案经济传统的思维定式，就不可能有财政支出的农业倾斜和城乡的协调开展。截至目前，城乡分割现状依然，城乡差距并没有缩小，反而有进一步扩大的趋势。解决好城乡分割问题，实现城乡一体化，摆在我们面前的财政难题有:如何彻底减轻农民税费负担;如何解决农村公共产品供应问题，包括供应的数t和质量问题，也包括供应的资金来源问题;如何建立面向三农的资金补血机制。推进城乡一体化，是贯彻落实科学开展观，统筹城乡开展、建立社会主义新农村的重要途径。财政作为政府履行职能的重要工具和资源配置的重要手段，在城乡一体化建立中肩负着重要职责。一、把握财政支持城乡一体化建立的着力点城乡一体化建立需要财政资金的支撑。但就我国目前的财政尤其是县乡财政状况来说，财政投入是有限的；就其职能定位来说，财政也不可能大包大揽，必须按照“有所为、有所不为〞的要求，着力建立多渠道筹措支持城乡一体化资金的有效机制，同时在投向上重点向农村倾斜，发挥好财政的支撑作用。

充分发挥公共财政作用，着力构建多渠道筹措支持城乡一体化资金的有效机制。推进城乡一体化，要积极运用财政政策手段引导信贷资金、社会资金，使多渠道资金投向城乡一体化建立，尤其是投向农村的建立当前公共财政体制存在的几个问题当前，制约农业和农村开展的深层次矛盾并没有消除，促进粮食增产、农民增收的长效机制还94没有建立起来，城乡居民收人差距扩大的矛盾依然突出，农村经济社会开展滞后的局面还没有得到根本改观，农村改革和开展仍然处在困难的爬坡阶段，未来的路仍然很长。(一)农民隐性税费负担沉重在农村税费改革之前，我国农民负担主要表现为直接税费负担较重，从税收负担与其收入比例角度看，农民税费负担远高于城市居民，影响了农民增收和农村经济开展。农村税费改革之后，农民负担主要表达为隐性税费负担。这些隐性负担至少包括流转税负担、增值税进项税负担、工农业产品价格剪刀差、土地收益转移等。由于现行税制原因，农民承当的流转税大局部被征入城市使用，农民不缴纳增值税，又使得农业投人的进项税全部由农民承当。根据城乡人口数量、主要流转税收人和城乡居民人均消费抽样调查数据测算，2006年农村居民承当的流转税为5518亿元。根据农民人均家庭经营费用支出和购置生产性固定资产开支抽样调查数据测算，20()6年农村居民承当的增值税进项税为1480亿元。柳思维(2006)认为，传统的工农业产品剪刀差并未消亡，还在顽强表现;*书明(2003)估计，改革后每年通过工农业产品剪刀差转移到城市的资金为811亿元。肖屹等(2008)认为，由于政府垄断、市场失灵等原因，扭曲了土地收益分配格局，使得土地征用中农民土用于养人吃饭的钱多，用于办事建立的钱少，生产地权益受损严重，以**省为例，每亩土地农民至性支出少，非生产性支出多，经常出现行政费挤占少损失约6.7万元。根据近年来国土资源部公布的事业费、事业费挤占生产性支出的现象。同时，农数据，每年被征用的耕地超过200万亩，按此数据业支出中许多用于大江大河治理、生态环境建立、测算，每年全国农民因土地收益转移而承当的负退耕还林等外部效应很大的工程，对于促进农民担约为1340亿元。除此之外农民承当的隐性税费增收等的直接作用比拟有限。负担还包括乡镇企业缴纳的税费、城乡效劳业价(三)农村公共物品提供的资金投人保障体制格剪刀差等。假设仅据以上四项测算或估计数据，可尚未建立以计算得出，2006年农村居民承当的隐性税费负我国农村公共物品提供长期缺乏的现状，在担至少有9149亿元。近年来得到了一定程度的缓解，向农村提供与城(二)公共财政对三农的投人力度缺乏市根本均等公共效劳的呼声不绝于耳。由于近年2000年中央决定进展农村税费改革试点，财政支出的倾斜，农村根底设施建立、农村社会保2003年在全国推开，2006年全面取消农业税，原障、农村生态环境保护等方面有了一些进步，但是先对农民征收的农业税、农林特产税、三提五统和并没有改变长期以来农村公共物品提供短缺的现其他税外收费、摊派全部取消，每年约为农民减负实。目前的财政支出仍然是向城市居民倾斜的，农1200亿元。然而与9149亿元隐性负担比拟，农村村居民从财政得到的公共效劳数量和质量均远远税费改革仅仅是解除了农民的一小局部负担。落后于城市居民。农村的公共平安、行政管理、医2001年以来，国家用于农业的支出连年增长，2001疗卫生、乡村道路、农田水利、播送电视、乡村电年至2006年分别为1456.73、1580.76、1754.45、力、科技推广、社会保障等公共物品的提供，大多2337.63、2450.31、3172.97亿元(如不特别说明，仍需要农民自己负担，并且本钱高昂，满足不了农丈中数据来源于?中国统计年鉴2007?、?中华人民村要求。**国2007年国民经济和社会开展统计公报?或农村公共物品提供投人保障缺乏的根源是资根据其数据测算得出)，占财政支出比重分别为金匾乏问题。农村税费改革以后，社会普遍认为，7.71%、7.17%、7.12%、9.67%、7.22%、7.85%。尽管既然农村不提供税收，则其获得的公共物品的国家用于农业的支出连年增长，幅度较大，但其占资金只能依靠政府的“惠农〞政策予以扶持，而农财政支出比重上升幅度较小。如图1所示，自改革村“一事一议〞的公共物品提供方法在很多地方出开放以来，财政用于农业的支出占财政支出的比现了操作难、效果差的情形，导致农村一些重要公重总体上呈下降趋势，该比例1978年为13.43%，共物品提供几乎陷入了瘫痪。1994年税制改革以1980年为12.20%，2003年降至最低为7.12%，来，财政资金越来越向中央、省、市集中，而事权不2006年上升至7.85%，尽管2003年后有所上升，断向县乡政府下移，陷人了恶性循环。根据受益原但其仍然处于历史较低水平。*光春(2008)估计，则，农民缴纳的税费应当与其从政府获得的公共开展中国家财政用于农业的支出占财政支出的比效劳相对应，但目前农民承当的隐性税费并未返重约为10%一20%，兴旺国家约为15%一30%。显然，就国际比拟而言，作为一个农业大国和开展中国家，我国对农业投人规模仍然偏小，公共财政对三农的投人力度仍然缺乏，远不能满足城乡一体化开展的需求。如果与农民承当的9149亿元间接税费相比拟，国家用于三农的投人数目显然还很小，同时国家用于农业的支出并没有都用于三农，存在构造上的不合理。2006年财政支农支出中用于农、林、水利和气象支出的为图1国家财政用于农业的支出占财政支出的比重1956.55亿元，占比为90.5%，其中相当局部注:①图中横轴分另，]为1978、1980、1985、199()、1991至为相关事业费支出。国家财政支农支出中，2006各年;②根据?中国统计年鉴2007?测算得出。还给农民，这是造成农村公共物品提供资金厦乏的主要原因。即使将农民承当的所有隐性税费均还给农民，由于农村居民的收人本身还不及城市居民的三分之一，城乡公共效劳水平肯定仍有很大差距，而现在隐性税费的返还机制根本没有建立，只依靠财政支农的方法，解决不了农村公共物品提供的难题。三、促进城乡一体化的公共财政体制对策(一)建立适度倾斜于农村的税收制度多予少取是近年来三农工作的指导思想之一。减轻农民税收负担，一方面要稳固农村税费改革成果，制止农民负担反弹;另一方面，可考虑建立适度倾斜于农村的税收制度，发挥税收对农业的促进作用。长期以来，城乡不统一的税制被认为是导致城乡差距扩大的重要原因，统一城乡税制成为社会主流诉求。然而，仅仅是统一税制难以发挥公共财政对农村开展的支持作用。有些学者提出要将增值税课征*围延伸到农业部门、对局部农林特产品征收消费税、在农村全面开征个人所得税等。就增值税而言，如果大面积铺开，存在大局部农户达不到起征点、进项税抵扣难以管理等难题，操作起来难度很大。就个人所得税而言，假设按现行城市标准，全国绝大多数农民达不到征税的标准，意义并不大。在税制方面，我们建议增值税、个人所得税等税种不急于向农村推行•，而应维持农民务农免税的现状。更为紧迫的是应当在税制中设t一些利于农业开展、农民增收的优惠税收政策，例如对农业企业、农村合作组织、农户个人所获收人，对工业企业向农业、农村投资所获收人，对金融、商业等企业为农村效劳所获收人等，在流转税、所得税方面给与税收优惠;对农村集体、农户、农业企业的财产收益、转移等方面在征税方面给与税收优惠•;对人才、技术等生产要素向农村投人给与税收优惠等。国家可以考虑出台?三农税收促进法?，从国家法律的高度，确立适度倾斜于农村的税收制度，发挥税收的杠杆作用，促进农村的自我开展，鼓励资金向农村流人、鼓励农村增强自身的积泉和开展能力。(二)建立农村公共物品提供的资金投人保障体制一方面，应建立农民隐性税负归还渠道，作为农村公共物品提供的主要资金来源。农民承当的间接税费，应当成为农村公共物品提供的资金投人保障。目前由于过度集中的财政管理体制，农民承当的间接税费大局部都流人并用于城市。应对隐性税费进展科学测算，建立归还渠道，将农民应当享用的税收以公共物品方式还给农民。这样做的好处在于能制度化地解决农村公共物品的资金保障问题。农村公共物品提供最终还需要农村自己解决，长期依靠国家扶持、城市反哺是不现实的。近年来，国家财政收人连年高速增长，财政实力有了空前提高，可以选择适当时机，从财政收人中或经济体制改革收益中划出局部资金，建立农村公共物品提供保障基金，并运用到农村公共物品提供上。另一方面，国家必须建立对农村公共物品提供的额外资金支持机制。因为即便是将农民承当的间接税费全部以公共物品形式返还给农民，但由于城乡收人差距很大，不可防止地出现城乡公共物品提供上的巨大差异。因此，如果要实现城乡公共效劳均等化的目标，光靠农民自己是远远不够的，国家必须承当起相当一局部对农村公共物品提供额外资金补偿的责任。城乡公共效劳的均等化必然是一个长期的过程，必须分阶段逐步实现，财政应尽快建立额外补偿的资金和制度保障机制，分步骤提高农村公共效劳水平。(三)进一步加大财政用于农业支出的投入规模我国农业的特殊性在于农业生产率和收益率低下，难以满足自身开展的积累需要。除提供公共物品外，财政还必须对农业进展输血，增强农村经济的自主开展能力，强化对农业的产业保护与支持。当前我国对农业的投人规模仍然偏小，同时存在着资金分散、管理多头、行政消耗过大、挤占娜用等弊端。应从两个方面加大财政对农业的投人，一是将财政农业投人构造的调整和投人数量的增加有机结合起来。随着政府财力的不断增长，应逐步提高财政用于农业的支出占财政支出的比重，长期坚持在国家新增财力的安排中向农业倾斜政策，从现在起每年可将该比重提高1%，直至该比重到达15%一20%。优化支出构造，把财政用于农业的资金切实用到最能产生效益的地方。二是充分发挥财政职能，优化资源配置，打通城乡市场梗阻，促进资源和生产要素的城乡互动，支持农村产业开展，打破城乡分割，加快城乡产业融合，增强城乡产业关联度，促进城乡产业优势互补、一体开展。(四)尽快理顺财政预算管理体制一方面，尽快完善包括分税制在内的财政管理体制，使得承当大量农村事权的县乡政府财力真正得到保障。当前局部地区试行的乡财县管乡用、省管县等都是有益的尝试，然而其改革的层级、力度、深度还不够，还难以扭转当前财力不断向上集中的趋势。应进一步划分政府间事权财权，健全地方税体系并理顺各级政府税收分配关系，保证地方有稳定的财力来源，并把使用方向对应于自己应提供的公共物品。另一方面，建立规*化的转移支付制度。逐步用因素法取代基数法来确定转移支付资金的分配，优化转移支付形式，建立、健全与转移支付相关的一系列法律制度，形成有效的监视约束机制，探索