第三章地方财政职能

第三章地方财政职能第一页，共四十六页，2022年，8月28日第一节政府间财政职能的划分第二节政府间财政支出职责的划分地方财政职能第二页，共四十六页，2022年，8月28日

第一节政府间财政职能的划分第三页，共四十六页，2022年，8月28日

一、资源配置职能二、收入分配职能三、经济稳定增长职能

本节目录第四页，共四十六页，2022年，8月28日一般认为，在市场经济体制下，地方政府承担的财政职能主要体现在资源配置方面，而财政收入分配职能和宏观经济稳定职能主要应由中央政府来承担第五页，共四十六页，2022年，8月28日一、资源配置职能（一）地方政府资源配置职能因为绝大多数的公共产品的受益范围有着明显的地域限制，其受益对象是某一地区的居民，如消防、路灯等，被称为地方性公共产品。与中央政府相比，地方政府更加接近当地居民，因而能更好地了解当地居民的偏好，能够提供一个具有效率的公共产品和服务，同时蒂布特模型用“以足投票”理论诠释了地方政府承担资源配置职能的效率问题。与经济稳定及收入再分配的职能不同，大多数经济学家认为公共产品的提供应该是一个较分权的模式，地方政府应承担起资源配置的主要职能，以提高效率。第六页，共四十六页，2022年，8月28日

中央政府在资源配置领域也发挥着重要的作用

全国性的公共产品的提供公共产品辖区间的外溢规模经济第七页，共四十六页，2022年，8月28日（二）地方政府提供公共产品过程中的失效问题

1.全国性公共产品的提供

2．辖区间外溢性在现实生活中，地方政府提供公共产品的收益或成本也常常会外溢到辖区以外。地区间的外部性有正外部性和负外部性两种表现形式，如果对这两种地区间的外部性不加以矫正，不管是正外部性还是负外部性，都不利于资源在全社会的有效配置。

第八页，共四十六页，2022年，8月28日3.地方性公共产品提供过程中的规模经济规模经济，或者称为规模效益递增，是指随着产量的增加，平均成本不断下降，边际成本小于所有产量的平均成本。有些具有规模经济属性的地方性公共产品，如果由各个不同地区分别提供，则会因提供数量达不到最优规模而导致人均成本比较高、降低效率。如果由中央政府来统一提供或者由其组织协调几个地方政府来共同提供，那么就可以获得地方性公共产品提供过程中的规模经济，从而降低地方性公共产品的人均成本。第九页，共四十六页，2022年，8月28日规模经济效应会提高行政管理效率和公共产品的集约化程度。因此为了解决县乡级政府财政困难、行政效率低下和防止农民负担反弹等问题，在转变政府职能和改革管理体制的同时，重新划分县级行政区域，开展撤小县并大县的行政改革，具有较大可行性和现实性。扩大县域规模不会相应地增加公共产品的支出，相反会提高公共支出的使用效率。规模经济对政府规模的影响？第十页，共四十六页，2022年，8月28日二、收入分配职能

（一）在多级财政体制下，地方政府无法有效履行收入分配职能1.地方间的收入再分配是不可能通过地方政府来实现的地方政府由于受权力范围的限制，不可能实现收入的地区间的再分配。在市场经济条件下，各地区之间的财政关系是相互平等和相互独立的。贫困地区不具备强迫富裕地区向其转交部分财政收入的权力，同时富裕地区会基于自身利益最大化也不会自愿地给予贫困地区单方面的财政援助。所以仅靠地方政府的力量往往很难改变各地区已经存在的贫富不均、经济差距过大的状况。

第十一页，共四十六页，2022年，8月28日2.人与人之间的的收入再分配不可能由地方政府来实现

（1）各地方政府执行不同的收入分配政策假设一个国家只有甲和乙两个地区，甲地区更偏好公平，通过税收－转移支付和税收－公共提供等方式加大了本地区的收入再分配，即从富人那里多征税，然后对本地区穷人进行各种各样的补助，或是用于本地区特定公共产品。第十二页，共四十六页，2022年，8月28日现象：一方面本地区的富人不堪承受比较重的税收负担而外迁到税收负担相对较轻的乙地区，另一方面乙地区的穷人也会在甲地区收入再分配措施的刺激下纷纷迁入。结果：1.富人外迁实际上意味着税收收入的流失，而穷人迁入又意味着财政支出的增加。这种人口迁移的结构必然是甲地区的收入再分配政策难以维持很长时间，最终不得不取消或进行相应的调整。2.富人迁出和穷人迁入同时进行将导致地区间乃至人与人之间出现更大的收入差距。第十三页，共四十六页，2022年，8月28日3.从经济效率的角度看，不同地方政府间收入分配政策的差异也会影响到市场机制的正常运行，造成资源配置的低效率。因为各地方政府间收入分配政策的差异会影响人们对生产和居住地的选择。这时，劳动力和资本在各地区之间的配置不再仅仅受其要素收益高低的引导，还要受到这些不同的再分配政策的诱导，其结果是有可能使资源从最有效率使用的地区流出，而转到其他使用效率不高的地区，从而造成资源的低效或无效配置。第十四页，共四十六页，2022年，8月28日（2）各地方政府执行相同的收入分配政策即使所有的地方政府都执行完全相同的收入再分配措施，地方政府执行收入分配职能也会导致区域间人口的迁移

假定有甲、乙两个地区，在较为富裕的甲地区人口结构为每两位收入为3万元的富人对应一位收入为1万元的穷人，在较为贫困的乙地区人口结构为每一位收入为3万元的富人对应两位收入为1万元的穷人。如果甲、乙两个地区都课征20％的比例所得税，并以此收入来向所有居民提供地方性的公共产品。

第十五页，共四十六页，2022年，8月28日甲地区乙地区收入为3万元的个人收入为1万元的个人收入为3万元的个人收入为1万元的个人应纳税收6000200060002000人均财政支出4667466733333333财政净收益－13332667－26671333地方财政活动的收入分配效应第十六页，共四十六页，2022年，8月28日生活在富裕地区的居民比生活在较穷地区的居民获得更多的财政净收益。在这一例子里，不管是穷人还是富人，在甲地区居住的居民的财政净收益都比乙地区的居民的财政净收益高1333元，在这样一种情况下，乙地区的居民就会纷纷选择向甲地区迁移。由此可见，只要地方政府的财政活动具有再分配职能，则高收入地区就会因为财政原因导致人口的迁入而拥有较多的人口，而贫困地区则会不断有居民迁出。第十七页，共四十六页，2022年，8月28日3.在市场经济中，地方政府很难以有效的资金筹措手段来实行再分配政策第十八页，共四十六页，2022年，8月28日基于上述理由，政府间财政收入分配职能划分的最优选择是由中央政府单独履行、地方政府不实行各自的公平计划，这样就不会产生因为劳动力、资本等生产要素在地区间的流动对收入分配带来负面影响。第十九页，共四十六页，2022年，8月28日（二）现实中，地方政府发挥收入再分配作用还是有一定空间的由中央政府集中统一行使财政的收入再分配职能的基本前提条件：是所有生产要素在各地区间具有充分的流动性。如果不具备或不完全具备这个前提条件，地方政府发挥收入再分配作用还是有一定空间的。地方财政发挥收入再分配职能的作用大小要视生产要素跨地区流动的难易程度而定。生产要素跨地区流动的障碍越少，流动性越大，地方政府发挥财政收入分配职能的可能性和空间范围就越小，反之则越大。随着市场经济在我国的完全建立和逐步完善，阻碍地区间要素流动的各种体制性因素或人为因素的消失，地方财政的收入再分配职能将逐步减弱，中央财政在这方面必将发挥越来越大的作用。第二十页，共四十六页，2022年，8月28日三、稳定经济增长职能（一）地方政府在执行稳定经济职能常常是无效的地方政府的财政政策一般是以本地区局部利益为依据，并不必然与社会利益最大化保持一致，因而地方政府自发的分散决策是难以解决社会总供给与社会总需求之间的总量平衡问题的。第二十一页，共四十六页，2022年，8月28日1.地方政府的财政稳定措施通常是无效的（1）在一个完全开放的市场经济环境中，各地区之间的资本、商品和劳动力具有高度的流动性。在这种情况下，某个地区单独实施的扩张性或紧缩性的财政政策都会因为“贸易漏损”(tradeleakages)而失效。出口漏损贸易漏损进口漏损第二十二页，共四十六页，2022年，8月28日进口漏损使得地方扩张性财政政策失效：如某一地区想扩大本地区社会总需求，于是采取刺激经济的扩张性财政政策，力图通过增加财政支出或减税来达到刺激本地区经济发展的目的。由于在一国境内，各地区之间的经济是完全开放的，地方政府推行的扩张性财政政策实际执行的结果是，增加财政支出或减税所新增的购买力，由于地区间经济的开放性而有相当一部分用于购买邻近其他地区所生产的产品和劳务，好处可能为周边省份甚至全国其他地区获得，从而形成了大量的“进口漏损”（Importleakage），从而使扩张性财政政策的乘数急剧缩小甚至接近于零，进而使得该地区单独实施的扩张性财政政策趋于无效。反之，如果某一地区单独实施紧缩性财政政策，也会因为“出口漏损”（exportleakages）而使得其失效。

第二十三页，共四十六页，2022年，8月28日（2）如果在使用传统的货币政策和财政政策稳定经济的作用都不大的情况下，地方政府可能使用其他政策和做法，如给予新进入该地区的企业以低息贷款和税收优惠，会吸引大量的资金和企业涌入该地区。从整个国家的角度看，这是一种以邻为壑(he)政策（Beggar-thy-neighborPolicies）。它仅仅是把企业和资金从其他地方吸引到该地而已，并没有扩大整个国家的就业量和产出，相反，这些政策极易形成各地区间的恶性税收竞争，扭曲资源的配置。第二十四页，共四十六页，2022年，8月28日2.地方财政缺少可用于宏观经济稳定的政策工具（1）许多国家以法律的形式要求要求地方政府尽可能地保持预算平衡，不得随意搞预算赤字。第二十五页，共四十六页，2022年，8月28日（2）预算赤字涉及相应的融资问题，预算赤字的融资问题对地方政府来说比较困难一方面地方政府很难进入全国性的资本市场，从而难以通过全国性的资本市场为地区预算进行融资。另一方面地方政府也无力运用货币政策工具来支持其财政政策的执行。通常情况下，货币的发行和利率的调整都是中央银行根据全国的经济形势来操作的。如果由各地方政府各自分散执行货币政策，那么不仅其有效性会因为地区间经济的开放性而严重受损，而且各地区分散的货币发行和利率调整会使得货币流通乃至整个国民经济陷入混乱局面，同时也使得地方政府的货币政策完全失效。第二十六页，共四十六页，2022年，8月28日从理论上说，无论是从财政政策的效果，还是从使用财政政策工具的能力上看，市场经济条件下的地方政府在宏观经济稳定方面的作用都很小，因此财政的宏观经济稳定职能应主要由中央政府来承担。第二十七页，共四十六页，2022年，8月28日（二）由中央政府来单独承担宏观经济稳定职能，并不意味着地方政府的财政活动就不产生任何宏观经济效应

毕竟，地方财政的收支活动也是整个国家财政收支中的一个重要组成部分，它会对整个国家财政的收支规模、结构以及由此产生的宏观经济效应施加一定的影响。第二十八页，共四十六页，2022年，8月28日第二节政府间财政支出职责的划分第二十九页，共四十六页，2022年，8月28日政府间财政支出职责的划分建立在财政职能在各级政府间分工的基础上。一般来说，与财政资源配置职能相关的财政支出主要由地方政府来负责，而与财政收入分配职能和宏观经济稳定相关的财政支出职责则应当划归中央政府。

第三十页，共四十六页，2022年，8月28日

一、中央政府和地方政府支出责任的划分

二、地方政府间的支出责任分工

本节目录第三十一页，共四十六页，2022年，8月28日一、中央和地方政府间支出责任的划分（一）与全国性公共产品的提供相关的财政支出全国性公共产品的受益者是全国所有的居民，根据成本－收益相对应的原则，全国性公共产品的提供成本应由全国所有的居民来承担。全国性公共产品主要包括国防、外交、外贸管理、全国性的立法和司法、中央银行和中央税的征管等，宏观经济稳定（通过财政政策和货币政策）也是一种特殊的全国性的公共产品。用于这些公共产品提供的财政支出都应划归中央政府来承担。第三十二页，共四十六页，2022年，8月28日（二）与地方性公共产品的提供相关的财政支出地方性公共产品和服务的受益者是某一地区的所有居民，根据成本－收益相对应原则，地方性公共产品的提供成本应由受益地区的所有居民来承担。地方性公共产品包括地区性交通、警察、消防、教育、环保、绿化、城市供水、下水道、垃圾处理、公园、地方性法律的制定和实施等。为了达到资源配置最优的目标，地方性公共产品的决策应尽可能地留给该层次的政府，与之相关的财政支出应划归地方政府。第三十三页，共四十六页，2022年，8月28日（三）与收入分配相关的财政支出调节地区间和居民间收入分配主要是中央政府的职责，与之相关的财政支出项目，如失业保险支出、养老保险支出和对个人的福利补贴等，主要由中央政府负责。但在人口不能做到自由地、无成本地流动时，地方政府在这方面还是可以有所作为的。比如我国目前的基本养老保险制度不统一，各地的最低生活费标准不一致，社会统筹的层次低，社会保障一下子还难以做到在全国范围的统一。将来应该逐步提高统筹的层次和扩大统筹的范围，要逐步从县市一级提高到和扩大到省、自治区一级，最后扩大到全国范围。第三十四页，共四十六页，2022年，8月28日社保统筹

我国目前的养老、医疗等社会保险制度绝大多数还是实行着县级统筹。目前国内各地收入水平差距太大，实现全国统筹有一定难度。中国可能需要30年~50年实现全国统筹的终极目标，因为这一目标与协调东中西部发展水平，消除地区差距的密切相关。我国社保采取的是“统账结合”的模式，多数地方规定，劳动者流出时只能带走个人账户里的钱，只有总数的二分之一～三分之一，统筹部分不能退。到了流入地，劳动者如果要转续，转入地就要补齐未带去的“统筹部分”，这就导致多数地方不愿接收社保转入。社会保险关系跨地区转移会影响地区的局部利益。转出就是转嫁了责任，转入就意味着将来要承担责任。——各地政府保护自己利益的做法，损害了劳动者的利益。第三十五页，共四十六页，2022年，8月28日提高统筹层次的难点：谁统筹谁对基金进行财政“兜底”。课题组：“实现全国统筹需要数十年。”得出这个结论的依据是全国各地收入水平差距太大。比如，贵阳与上海，人均GDP有10倍的差距，贵州是945美元，上海为9259美元。统筹部分是根据某个地区的平均工资水平计算出来的，如果按上海的水平缴纳，对于贵州来说，偏高了，贵州的企业会被拖死；如果按贵州的水平缴纳，对上海的职工来说，显然又偏低了，因为缴纳多少，最后自己得多少，他们肯定会有意见。目前，还无法在全国范围内平衡各地区的利益关系。“中国可能需要30年～50年实现全国统筹的终极目标，因为这一目标与协调东中西部发展水平，消除地区差距的时间表相关。”第三十六页，共四十六页，2022年，8月28日党的“十七大”报告明确指出要提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法。中央就此给出了5年内实现省级统筹的最长期限。第三十七页，共四十六页，2022年，8月28日（四）具有“外部性”特征和跨地区建设的公共工程和项目相关的财政支出跨地区的公路、铁路、水陆运输、邮政、通讯等公共项目，其受益范围一般覆盖多个地区。另外，有些公共项目虽然位于一个地区，但受益者却不限于本地居民，邻近地区的居民也能从中受益，如防洪设施、兴修水利、控制环境污染、教育等项目，在这种情况下也需要中央政府进行必要的参与。跨地区建设的公共工程和项目以及具有”外部性“的地方性公共工程和项目，其所需的财政支出应由中央政府与地方政府共同承担。第三十八页，共四十六页，2022年，8月28日内容责任归属理由国防中央全国性公共产品外交中央全国性公共产品国际贸易中央全国性公共产品金融与货币政策中央全国性公共产品管制地区间贸易中央全国性公共产品对个人的福利补贴中央、地方收入再分配、地区性服务失业保险中央、地方收入再分配、地区性服务全国性交通中央全国性公共产品地区性交通地方地方性公共产品环境保护地方、中央地方性公共产品、外部效应对工农业的支持地方、中央地方性公共产品、外部效应教育地方、中央地方性公共产品、外部效应卫生地方地方性公共产品公共住宅地方地方性公共产品供水、下水道、垃圾地方地方性公共产品警察地方地方性公共产品消防地方地方性公共产品公园、娱乐设施地方地方性公共产品第三十九页，共四十六页，2022年，8月28日二、各国中央和地方政府间支出责任的划分的具体表现（一）与财政支出划分的一般性规律一致的表现如在各国的实践中，国防、外交、国际贸易、中央银行、全国性的立法和司法等均为中央政府的职责。而交通、教育、卫生、环保、警察、消防、公园、社会福利等的大部分（或者至少一部分）为地方政府的职责。第四十页，共四十六页，2022年，8月28日（二）与财政支出划分的一般性规律不一致的表现1.体现在一些具体的财政支出项目的划分上同样的财政支出项目在不同的国家是不同级次政府的支出职责。

2.体现在各国中央财政支出和地方财政支出在财政支出总额中所占的比重以及同一项财政支出中中央财政和地方财政所承担的比例不同第四十一页，共四十六页，2022年，8月28日国家年份中央省（州）地方美国199453.3925.6320.98德国199161.0822.9316.00加拿大199341.7241.2017.08澳大利亚199558.9736.035.00法国199382.4117.59英国199577.3022.70部分国家各级政府财政支出比重第四十二页，共四十六页，2022年，8月28日美国（1994年）德国（1991年）法国（1993年）英国（1995年）联邦地方联邦地方中央地方中央地方一般性财政支出69.831.267.232.874.325.767.632.4教育支出4.895