公共预算-公共行政学2017年知识讲解

公共预算南京航空航天大学2017年12月提纲一、公共预算的含义二、公共预算发展史三、公共预算的组成与分类四、公共预算的程序五、我国的公共预算管理体制一、公关预算含义（一）概念公共预算是公共部门的财政收支计划，公共预算具体规定了财政年度内财政收支指标及其平衡状况，反映和影响行政机构或公共部门活动的范围、方向、项目规划、政策制定与执行，是公共部门有计划地集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制与手段。（二）公共预算特点公共预算反映政府应该做什么、不应该做什么，先做什么、后做什么的选择，体现了公众的普遍共识：政府应该提供何种服务以及哪些人有资格享有这些服务；公共预算反映了支出上的优先权，预算过程体现了政府对不同需求的集团和个人之间进行调节，并最终决定由谁获得；公共预算反映了服务于不同目标的各种决策的相对比例，以效率为目标的决策还是以公平为目标的决策；预算还反映了立法者对于满足其选区选民的重视程度和倾听公众或集团需求的意愿程度；公共预算向公民提供了一个强有力的可靠性工具，使得公民知道政府是如何进行支出的，预算将公民的偏好与政府产出联系起来。（三）公共预算原则1.民主性2.公开性3.法制性4.年度性5.完整性（四）公共预算功能1.是立法机关和全体社会成员监督政府收支运作的途径和窗口2.筹集政府活动需要的资金

3.是控制公共支出规模的一个有效手段4.调节公共经济活动5.反映和规定政法部门在预算年度内的活动范围、方向和重点（一）国际发展史19世纪以前在19世纪前，尽管所有前现代国家都有财政管理活动，但都处于没有现代公共预算的“前预算时代”。这一时期国家财政管理存在两大问题：一是在政府内缺乏集中的行政控制，无论是收入还是支出管理都非常分散；二是没有一种制度来确保政府财政收支活动对社会负责，缺乏有效的监控。

二、

公共预算发展史19世纪现代公共预算是19世纪的产物，最早出现在欧洲。进入19世纪，在政治民主化浪潮推动下，同时经济（尤其是金融）发展也创造了条件，欧洲各国纷纷开始进行财政改革，建立现代公共预算制度，标志着国家财政管理开始进入“预算时代”。在欧洲，第一次真正的现代公共预算实践是1814年的法国政府预算。这一时期的现代公共预算是“控制取向”的，它一方面在政府内建立集中的行政控制；另一方面由立法机构从外部监督政府的收支活动。其目的是，确保整个政府对公民负责。现代公共预算是必须经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。它不仅是财政数据记录、汇集、估算和汇报，而且是一个计划。这个计划由政府首脑准备，提交立法机构审查批准。19世纪的现代公共预算最后形成了一种基数加增长的资源分配模式。这种分配模式不利于资源再配置，不利于将公共资金从低效率的项目转移到高效率的项目。20世纪五十年代20世纪50年代以来，出现一次次的预算改革。这些改革都希望能更加理性地分配稀缺的公共资金，现代公共预算也因此在控制之外发展出新的功能。20世纪50年代出现的绩效预算将资源分配与产出绩效联系起来。20世纪60年代60年代的计划——项目预算将战略计划引入资金分配，使公共预算开始以长远的视野考虑问题，也为运用政策引导资金分配创造条件。20世纪70年代70年代出现的零基预算直接挑战预算基数对资金分配的影响，以实现资源再分配，改进资源配置效率。20世纪80年代80年代以来出现的新绩效预算改革充分吸收以前预算改革有价值的成分，将预算资金分配的重点转到最终结果，强调运用战略计划引导资金分配，所以，也被称为结果导向预算。（二）我国预算发展史1.改革开放以前：从1949年新中国建立到1978年经济改革，我国实行高度集中的计划经济体制。计划在资源配置中起决定性作用，预算是计划的反映，是实施计划的政策工具。在某些时期，计划经济体制成功地做到运用战略计划引导资金分配。2.改革开放以后：

财政改革的重点一直集中在财政收入方面，在财政支出管理方面，旧体制所造成的预算不够统一、规范，预算软约束，财政支出效益不高等问题却日益突出。关键是，缺乏一个预算体制将整个收支都规范性地管理起来。这一时期的收支管理存在三方面的问题：1、预算资金分配权分散，预算编制模式简单，导致政府内部缺乏集中的行政控制；2、财政管理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏集中的行政控制；3、由于预算编制不完整、不细化，人大无法有效地行使宪法和预算法赋予的预算审查与监督职能。3.1999年以来：从1999年开始我国的预算改革迈向现代公共预算。1999年，经国务院批准，财政部在广泛征求部门意见的基础上，提出《关于改进2000年中央部门预算编制的意见》，开始着手实施部门预算改革。部门预算改革的基本思路是政府预算以部门为基础编制预算。“一个部门一本预算”：1、采取综合预算方法编制部门预算，要求部门将所有收支统一纳入部门预算中反映。2、规范预算编制方法，改进政府预算收支科目体系，细化部门预算，建立规范科学的预算分配模式，提高资源配置效率。3、为进一步实现预算管理的科学性、规范性和透明度，积极稳妥地推进政府收支分类改革和行政事业单位国有资产的管理体制改革。在部门预算改革的同时，国库集中收付体制改革和政府采购也稳步推进。此外，随着部门预算改革的推进与逐步完善，政府预算也编制得越来越全面、细化和准确，为人大预算监督奠定了基础。1999年预算改革标志现代公共预算开始在我国建立。其主要目标是建立控制取向的现代公共预算。总体来说，目前预算改革的重点是在政府内部加强行政控制。一方面，建立起集中的行政控制；另一方面，为全国人大更好地行使宪法和法律赋予的预算审查监督职权奠定了基础。三、公共预算的组成与分类（一）组成预算收入 国家为实现其职能，在预算年度内通过国家预算有计划地筹集的集中性财政资金。税收、国有资产经营收益、专项收入、债务收入、行政性收费收入和罚款收入、其他收入。预算支出国家为实现其职能，对筹集的预算资金按照不同用途进行有计划的再分配，包括预算资金安排、供应和使用的全过程。经济建设、社会文教、行政管理、国防、其他支出。我国的预算组成预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。1.一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。2.政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。3.国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。4.社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。《中华人民共和国预算法》（二）公共预算的分类1.按编制形式分2.按管理模式分3.按收支平衡状况分

国家预算自产生以来，其编制形式也在不断地发展和完善。从世界各国的实践看，国家预算主要有五种组织形式，即单式预算、复式预算、绩效预算、计划规划预算和零基预算。1.按编制形式分单式预算：在预算年度内将全部的财政收入和支出汇集编入一个表格，形成一个收支项目对照表。复式预算：在预算年度内将全部的财政收入和支出按经济性质汇集分别编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。

收入

支出预算科目预算数预算科目预算数一、税收收入二、…三、…收入合计……上年结余收入一、一般公共服务二、…三、…支出合计……年终滚存结余收入总计支出总计单式预算表（简表）23复式预算表（经常性预算表）参见：江苏省2016年预算复式预算的特点：（1）区分了各项收入和支出的经济性质和用途，便于政府权衡支出性质，分别轻重缓急，做到资金使用有序性，能比较合理地安排使用各类资金，也便于经济分析和科学的宏观决策与控制。（2）经常预算和资本预算两个部分以各自来源应付各自的支出，各自平衡，打破了预算的完整性原则和传统的收支平衡观念。（3）把国债收入作为资本预算的正常收入项目，使得资本预算总是平衡的，只有经常预算的收支才可能有差额。（4）编制复杂，需要较高的技术。2.按管理模式分零基预算：全称为以零为基础编制计划和预算的方法，是指对任何一个预算期，任何一种费用项目的开支，都不是从原有的基础出发，即根本不考虑基期的费用开支水平，而是一切以零为起点，从零开始考虑各费用项目的必要性，确定预算收支，编制预算。增量预算：财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整后确定的一种预算方法。（增量预算基本上都是从前一期的预算推演出来的，每一个预算期间开始时，都采用上一期的预算作为参考点，而且只有那些要求增加预算的申请才会得到审查。）

增量预算和零基预算的比较零基预算优点：预算编制依据科学，按照具体情况考虑预算大小，有利于资金分配和节约支出。缺点：预算编制的工作量大，费用较高。增量预算优点：保持了预算的连续性、工作量小、操作简便。缺点：易造成预算支出的刚性增长、不利于控制财政支出和优化财政支出结构。绩效预算：政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。按计划决定预算，按预算计算成本，按成本分析效益，然后根据效益来衡量其业绩。可见，绩效预算是一种是以成本－效益分析为基础确定支出标准的预算组织形式，它对于监督和控制预算支出、提高支出效益、防止浪费有积极作用。但是，实行绩效预算制度，对某些部门支出进行成本效益评估时，难以用数字表明其预期的经济效益，导致所谓的“绩效”无从考核。例如，国防支出的“绩效”，教育的“真实绩效”就很难进行评估，致使该制度在各国并未普遍推广和应用。3.按收支平衡状况分（1）盈余预算预计收入>预计支出可造成经济紧缩的效果（2）赤字预算预计支出>预计收入；对经济产生扩张性效果（3）平衡预算预计收入=预计支出；经济有轻微扩张性效果。四、公共预算的程序（一）公共预算的编制（二）公共预算的审查和批准（三）公共预算的执行（四）公共预算的调整（五）决算预算工作必须经过预算的编制、预算的审批、预算的执行、预算的调整以及决算等阶段的整个过程。（一）公共预算的编制2.编制内容：（1）中央预算：本级政府收入和支出；上一年度节余用于本年度安排的支出；返还或补助地方的支出；地方上缴的收人；中央财政本年度举借的国内外债务和还本付息数额在本级预算中单独列示。（2）地方各级政府预算：本级预算收人和支出；上一年度节余用于本年度安排的支出；上级返还或者补助的收人；返还或者补助下级的支出；上缴上级的支出；下级上缴的收入。1.编制主体：由国家主管财政的行政机关（一）公共预算的编制3.编制程序：我国国家预算编制采取自上而下，自下而上，上下结合，逐级汇编的程序。同级财政部门上级主管部门基层单位（1）上：单位、部门提出概算（2）下：财政下达预算指标（3）上：上报单位、部门预算（4）下：审批预算我国的预算年度自公历1月1日起至12月31日止。为此，国务院于每年11月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案指示，部署具体事项，安排公共财政收支计划。（一）公共预算的编制4.预算编制的原则要求必须按照复式预算方法编制实行量入为出、收支平衡的原则应与国民生产总值的增长率相适应应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针应当统筹兼顾、确保重点、妥善安排应当按规定设置预算周转金（《新编公共财政学》P353）1.预算必须经过国家立法部门审查通过才能具备法律效力。在预算审批阶段中，政府财政部门对预算草案不再具有影响力，而是由立法机构进行全面的讨论和最后的批准。（二）公共预算的审查和批准2.审批机构中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准。国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的45日前，将中央预算草案的初步方案提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。省级、地市级、区县级政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的30日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。（二）公共预算的审查和批准3.预算审查重点：（1）上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求；（2）预算安排是否符合本法的规定；（3）预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；（4）重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；（5）预算的编制是否完整，是否符合本法第四十六条的规定；（6）对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当；（7）预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；（8）与预算有关重要事项的说明是否清晰。（三）预算执行政府预算草案在立法机构审批后，就成为了正式的法案，进入执行阶段。1.执行主体：各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责。2.预算执行的基本任务组织预算收入拨付预算支出预算调整3.对预算执行的监督预算执行监督主要通过审计和监察机构进行。监督形式主要包括内部监督和外部监督：内部监督由政府财政部门内部相关机构负责，外部监督由财政部门以外的机构负责。（1）国库国库是办理预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨的专门机构。我国现行预算法律法规规定，县级以上各级预算必须设立国库，具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。国库由央行及各地分支行管理，国库库款支配权属于本级政府。（2）国务院审计署及其派出的跨部门审计局和地方审计部门。（3）各级人大及其常务委员会同样拥有对预算执行的监督权。4.执行控制制度

(1)国库集中收付制度。

(2)公务卡制度。

(3)财税库银税收收入电子缴税横向联网。

(4)政府采购制度。

(5)预算会计。（四）预算调整

在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加，而发生的预算收支指标的增减变化。预算调整按调整幅度不同，分为全面调整和局部调整。1.全面调整：是在国家对原定的国民经济和社会发展计划做出较大调整时，财政预算相应进行的大调整，它实际上是重编预算。2.局部调整：动用预算后备基金，包括预备费和预算周转金；预算的追加追减；经费流用；预算划转。

中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算。（五）政府决算1.相关概念政府决算是经法定程序批准的年度政府预算执行的总结，它是预算年度内政府预算收入和支出的最终结果，是政府经济活动在财政上的集中表现。决算收入表明国家建设资金的主要来源、构成和资金积累水平；决算支出体现了国家各项经济建设和社会发展事业的规模和速度。2.编制时间预算年度终了（通常第四季度展开）3.编制要求决算的编制是从执行预算的基层单位开始，自下而上，逐级编制、审核和汇总而成的。批复、备案各级政府决算草案部门决算草案基层单位决算草案江苏省2016年省级财政决算草案公共预算程序（流程图示）五、我国的公共预算管理体制（一）涵义在特定的行政体制下，通过一定的方式调节政府间的财力分配的制度（国家财力在中央和地方各级政府之间如何分配，是预算管理体制的核心内容。）。具体指是：国家在处理中央与地方以及地方各级政府之间的财政关系（财政收支和预算管理权限）的基本制度。（二）公共预算管理体制的体系中央县（自治县）设区的市（自治州）省（自治区、直辖市）乡（民族乡、镇）

国家预算一般按照“一级政权设立一级预算”原则建立相应的预算体系。中央预算由中央主管部门的行政事业单位预算、企业财务计划等组成。地方各级总预算由本级预算及所属的下一级总预算汇总组成。中央预算在国家预算中处于主导地位，地方预算在国家预算中居于基础性地位。国家总预算中央政府预算地方总预算预算收入预算支出由中央各部门预算组成中央本级收入地方上解收入中央本级支出对地方税收返还和补助支出由各省、自治区、直辖市总预算组成本级政府预算汇总下级总预算（地方政府预算）本级各部门预算预算收入预算支出地方本级收入中央税收返还和补助地方本级支出上解中央支出（三）预算管理职权主体和级次；各级人民代表大会及其常委会的职权

人民代表大会：审查批准本级草案及执行报告；

人大常委会：监督执行，审查批准本级调整方案及决策。各级人民政府的职权编制预决算草案、向人大汇报、汇总下一级、组织执行、决定动用、编制调整方案、监督各部门及下级的执行。各级财政部门的职权具体编制预算、决算草案及调整，具体组织预算的执行，定期汇报本级预算执行情况。各部门、各单位的职权具体编制本部门预算、决算草案，执行本部门预算，定期汇报。（四）分级分税预算管理体1.概念：分税制，是在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权和财权相统一的原则，结合税种的特性，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以补助制的预算管理体制模式，它是国际上市场经济国家中通行的一种财政分配体制。2.分税制的内涵：分税，即税收收入在中央与地方之间的划分。分税是分税制的核心问题，一般是按税种或税源将全部税收划分为中央和地方两套税收体系。分权，即税收的管理权限在中央与地方之间的划分。分征，即分别建立中央税与地方税各自独立的征收系统。分管，即中央政府与地方政府之间建立分级预算，分别管理各自的收入。

3.分税制改革背景：1993年12月15日，国务院作出关于实行分税制财政管理体制的决定。我国于1994年进行了分税制财政体制改革，从1995年开始又对政府间财政转移支付制度进行了改革，逐步建立了较为规范的政府间财政转移支付体系，加之2002年的所得税收入分享改革，我国基本上建立起了适应社会主义市场经济要求的财政体制框架。这是我国建国以来政府间财政关系方面涉及范围最广、调整力度最强、影响最为深远的重大制度创新。

分税制是一个讨价还价的产物：1994年以前的财政收入，中央占3成，地方拿7成，财政支出则是倒过来，中央拿7成，地方拿3成；1994年以后，中央政府在名义上可以得到60％以上，甚至可占7成，可是根据相互间的妥协，中央仍须在自己的收入当中提取若干返还地方。“实行分税制，来自地方的阻力非常大。我是一个省一个省地去谈，商量，妥协，总算谈下来了，我自己则掉了5斤肉。”——朱镕基3.具体内容(1)中央与地方事权和支出的划分中央财政：国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出等。地方财政：承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出(2)中央与地方收入的划分（税收划分为中央税、地方税、中央地方共享税）中央固定收入关税，海关出口退税及代征增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，中央企业上交利润等地方固定收入营业税，地方企业所得税(不含上述地方银行及非银行金融企业所得税)，地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，城市维护建设税，房产税，车船使用税，印花税，耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等央地共享收入增值税（各分享50%）、资源税、证券交易税2016年5月营改增后江苏各市地方公共预算收入情况（3）地方上解、中央补助以及有关结算事项为顺利推行分税制改革，1994年实行分税制以后，原体制的分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上解仍按不同体制类型执行：实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解；实行定额上解的地区，按原确定的上解额，继续定额上解；实行总额分成的地区和原分税制试点地区，暂按递增上解办法，即按1993年实际上解数，并核定一个递增率，每年递增上解。4.存在的问题（1）财政管理体制层次过多（2）转移支付制度不完善（3）税收征管成本过高5.改革思路（1）正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长。（2）合理调节地区之间财力分配。（3）坚持统一政策与分级管理相结合的原则。（4）坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。（五）政府间财政转移支付1.概念政府财力的无偿转移，一般指上级政府（财政）对下级政府（财政）的无偿补助或拨款。2.必要性分析（1）纵向不平衡：指中央政府在初次收入分配中所占比重高于在公共支出中所占的比重，形成财力剩余；而省及地方政府的收入比重低于支出比重，存在财力缺口。（2）横向不平衡：由于财源分布不均衡，一些地区可能拥有更多的税基，在收入体系相对统一的情况下，个地方政府的收入能力不尽一致。（3）特定政策的目标：

3.转移支付的形式（1）纵向转移支付和横向转移支付纵向转移支付即上下级政府间自上而下的财政平衡；横向转移支付即各同级地方政府间的财政平衡，一般是财力富裕地区向财力不足地区转移。（2）一般转移支付和专项转移支付一般转移支付亦称无条件拨款，主要是中央对地方的财力补助，不指定用途，地方可自主安排支出。这主要是解决中央与地方财力分配纵向不平衡问题，弥补地方财政缺口，促进公平、实现各地区均衡发。专项转移支付亦称有条件拨款，主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金，具有调整国家产业结构、优化资源配置、提高公共福利、补偿灾害损失的作用。排序地区2016年执行数2017年预算数

排序地区2016年执行数2017年预算数1四川省3984.363756.3522山西省1486.131360.962河南省3671.633432.7823江苏省1410.21348.653湖南省3070.12766.4224西藏自治区1399.761288.244黑龙江省2775.152368.8925广东省1358.461261.425湖北省2772.712567.1126广东省（不含深圳市）1200.541087.36云南省2667.032478.6327福建省1131.211016.737河北省2618.512333.0828青海省1063.22917.098贵州省2551.612281.5129福建省（不含厦门市）1033.89954.779安徽省2547.672419.7230浙江省869.72799.8510新疆维吾尔自治区2407.362085.2931浙江省（不含宁波市）8