基于主管部门视角特色小镇建设探讨及问题分析

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基于主管部门视角特色小镇建设

调研探讨及问题分析

一、前言

特色小镇从立意与初衷看，特色小镇对于稳增长、实施供应侧结构性改革、解决大城市病都是“四两拨千斤”，因而得到了各个方面的认可与赞同，收获了不少的“铁杆粉丝”。

拉近看，只要不急功近利，就不会处处都铺得是烂摊子。放远看，起码需求10年以上，心急吃不了热豆腐，还是要文火中烧渐渐来。

乍一看，全国各地都把特色小镇，作为经济进展新常态下的“救命稻草”在抓，实施供应侧结构性改革的“一副良药”在用，解决大城市病的“迅速通道”在走……

抵近观看，多数还是“同做一个菜、各敬各的神”，牌子挂了几个，里子仍旧是原来的里子，放到那儿都可以用！

表面上，特色小镇建设中碰到的问题，仍旧是全国重点镇、镇级市等建设中，常常碰到的几个问题：婆婆依然多，阻力依旧大，风险仍旧高，前景不明朗。

存在问题主要是“10个字”：虚应、冒进、牵强、攀比、雷同。一说虚应。什么是虚应？就是答应的很爽快，就是不落实。为什么不落实？不好说，也不便说。认为领导已经定了，不干不可，这是特色小镇碰到的首

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要问题、核心问题。这个问题不解决，全部的问题，都不行能得到有效的解决。特色小镇应当说，都是经过试点才开头推的。没有试点，也是有成熟的样本、模板、案例、典范，才开头推的。这喊有样学样，为啥子还会出问题呢？试点的本意，是要知道行不可？如何行？问题在哪儿？症结在哪儿？方法在哪儿？措施在哪儿？试的过程中，可能胜利，也有可能失败，更有可能试了一圈下来，还是原来的方法、措施好，用不着立新规，也用不着找新法，“萧规曹随”即可。不知何时，试点不出成绩，甚至失败了，好似就没有达到试点的目的流行起来。不是花的，也要整成一朵花。是一朵花的，非得要搞成一个花园。如此这般在经费、政策、规矩、人才……方面，都开了口子的试点成绩，也就只能、仅仅是只能供参观学习了！推广出去，是要出问题的，出大问题的。试点可以给优待政策，给经费。推广不给优待政策，不给经费，怎么可能复制胜利？所以，只能先答应下来。答不答应，是看法问题。答应了，落实不了，天然会有其他的理由可说。这种心态，这种心态不破，后面的事情。都等于圈圈。全国有建制镇1.7

万多个，1/3的小城镇人口不到5000人，人口超过10万人的仅有56个，且主要分布在大城市周边、经济比较好的地方。从人力资源、消费水平、地理位置来看，不行能也不须要打造那么多的特色小镇。二说冒进。没有益处的事情，大家都不肯意干。有了益处，那怕是一丁点儿益处，全部的人，都像蜜蜂发觉花田一样，不请自来。跃进的心理，也牢牢地扎根在一些干部的身上。2016年7月20日，国家进展改革委、财政部、住建部等三部委，发布《关于开展特色小镇哺育工作的通知》，打算在全国范围开展特色小镇哺育工作，方案到2020年，哺育1000个左右各具特色、富有活

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力的休闲旅游、商贸物流、当代创造、教导科技、传统文化、漂亮宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设。因为特色小镇的哺育，是带有实质性资源倾斜的，比如在专项建设基金等方面，有关部门都会赋予支持。各省市自治区的乐观用不着调动，一下子就起来了。2016年10月14日，住房城乡建设部公布了第一批127个中国特色小镇名单。2017年8月29日，公布276个镇为第二批全国特色小镇。中西部地区，尤其是西部地区，休闲旅游、商贸物流、当代创造、教导科技、传统文化、漂亮宜居……与首提特色小镇的浙江，根本不在一个水平和档次上，结果也评了不少。第二批和第一批相比，个个都是成倍增长。全国乡镇级合计41636个，到2020年哺育1000个左右，似乎不多，详细到全国2862个县市，县级平均1个都不到，333个地级，也就3个多一点。但是，详细到34个省级，每个省将近30个。浙江去年8个，今年15个；江苏去年7个，今年15个；广东去年6个，今年15个；山东去年7个，今年15个……到2020年，会不会是一个很高的比例？全国评，省上就要评；省上要评，市上也要评；县上即使不评，那它也要搞创建……按照各方显露出来的数据显示，目前31个省市规划体量，已经达到2000个左右，大部分特色小镇的投资额，在50

亿元左右。浙江首批37个省级特色小镇，2015年新开工建设项目431个，完成固定资产投资额480亿元，新入驻企业3300家。四川已选取300个小镇集中建设。一碗米，就这样被做成了稀饭，一锅汤。三说牵强。别人都有，小编怎么能没有呢？于是，矬子里面选高的。改头换面，凑个数就上来了。2004年，全国重点镇建设规划启动，当年评出1887个。2014年7月21日，住房城乡建设部、国家进展改革委、财政部、国土资源部、农业部、

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民政部、科技部等7部委，联合下发了《关于开展全国重点镇增补调节工作的通知》，当年公布3675个镇为全国重点镇，截止今年4月，总数尽管仍旧是3675个，但许多镇已经增来补去，调节了好几回。重点镇与特色镇的关系，至今看起来都很微妙。全国重点镇，标准制定的基本思路，是依据其优秀水平，设定不同的评分等级。而特色小镇的“特色”二字，本身就是一个多样化的名词，不同的镇，有自身不同的特色，如何用一个标准体系，评判不同镇的不同特色？小城镇的特色可容易概括为：产业特色、风貌特色、文化特色、体制活力等，这些特色选项无法定性。既然不便认定，那为什么要评呢？原来是想避开评比出的镇，都是“全能冠军”型的优秀重点镇，而“单打冠军”的特色镇，不能脱颖而出。一句话说白了，特色小镇评比在参评者的头脑中，不是重点镇的升级版，提高标准版，而是降格以求版！目前在特色小镇的建设上，一是企业主体，政府服务，政府负责小镇的定位、规划、基础设施和审批服务，引进民营企业建设特色小镇。二是政企合作、联动建设，政府做好大规划，联手大企业哺育大产业。三是政府建设、市场招商，政府成立国资公司，按照产业定位，面对全国招商。这能行得通么？实践证实，特色小镇，不是一般意义上的小镇概念。传统认知中的“镇”，更多意义上，是一种行政区域上的概念，这种镇上可以有产业，也可以没有产业；可以有很深的文化底蕴，也可以仅是一个小规模人群的一般聚居地。但是，特色小镇却是一个集合产业、文化、旅游和社区之功能，于一体的一个新型聚落单位，是以产业为核心，以项目为载体，生产、生活、生态相互融合的一个特定区域。真正的特色小镇，先是区域的产业的特色，惟独挖掘产业的内容及活力，制定产业的

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扶持及优待政策，用产业的活力，带动囫囵产业链的进展，形成良好的供需关系，这才是特色小镇的进展动力和可持续的基础。由于以上熟悉不明确，以致特色小镇混同于一般镇，“阳春白雪”等于“下里巴人”，过多、过滥，泛泛而谈起来。四说攀比。由于在专项建设基金等方面，有关部门都会赋予支持，所以各地都要争。传统城镇化沿袭的，基本上是“求大求强”的城市进展思路，大城市规模快速扩张，并且向城市群、城市圈进展。小城镇遍地开花，除了国家重点镇，还有大量的省级、市级、县级重点镇，点缀着各级政府的“政绩”。10多年来，包括重点镇、特色镇、镇级市在内的，“自上而下”式的区域改革，往往只是给了下级政府以“争资金、引投资、扩行政、要资源”的“尚方宝剑”，这“宝剑”是否管用，还受制于重点镇、特色镇的协调能力，与当地或者说某任、某届领导的实际状况。事实上，到目前为止，无论是重点镇，还是特色小镇、镇级市的进展，，都没有跳出“人为造城”的思路，在进展过程中，普遍碰到一些困难，包括：短缺产业的进展和支撑，使得这些镇变成“空城”、“鬼城”；规划中浮现贪大求多、论证不充分、短缺科学性和可操作性；土地、户籍、资金、贷款等项优待政策，难以落实，有些重点镇、特色小镇、镇级市，只是“空帽子”；由于政府财力有限，又短缺吸引民间资本的机制和环境，建设资金短缺；政府管理机制落后，无法提供有效的公共服务，来吸引人口；过于追求城市进展规模和速度，短缺城市文化的攒淀等等。诸如此类问题，明显不是条线式的规划所能解决的，也非凭借“落实政策”，就能一帆风顺的。五说雷同。

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二、为什么是浙江首先提出特色小镇建设？

有几个缘由:产业集群的形式，城市化的阶段，政府领导人的实践，这三个因素在浙江特殊卓越，以至于政府会把一种产业空间组织的新实践制造出了一个“特色小镇”的新概念。这样的条件在江苏的有些地方也具备，也可以搞特色小镇，但不会像浙江那样面面铺开。

产业的因素。浙江有无数特色产业的块状经济，也就是学术上的产业集群，譬如说寸衫领带皮革汽摩配模具小家电等等，这些都是很传统的产业。这些产业的进展空间越来越小，利润越来越低，一个普遍的任务是产业要升级，改造提升这些传统产业。浙江将来的进展也不行能靠这些产出效率比较低的传统产业，还要哺育新的产业。鉴于以上两个任务，新兴产业哺育，传统产业改造升级，而且这两者都要充分发挥浙江的优势，以什么样的方式来实现呢，特色小镇的思路就应运而生，在一个新型的空间平台上做到特色产业集聚、产业功能融合。由此可见，特色小镇，基本的含义是一个特色产业的进展空间。

城市化阶段的因素。为什么特色小镇要挑选一个城市和农村之间的区位，这是由于浙江已经进入了城市化的迅速进展阶段，有些大城市的逆城市化现象已经很显然，要素溢出和产业外迁需求与新的空间区位匹配。新型的产业空间平台，就挑选中央城市郊区，在产业集聚的同时，还能接受城市要素和产业的溢出，城市服务功能的溢出，城市服务功能是之前在城市之外的产业集群所不具备的。所以，特色小镇，非行政的镇，而是城市

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的一部分，也不是工业园区，由于是城市的一部分。特色小镇，是新型城市化的一种形态。

政府实践的因素。传统产业的改造升级，新兴产业的哺育，向来是浙江各级各届政府的重要工作。这些政府领导在第一线实践，了解浙江块状经济的基础、优势和短板，了解浙江市场机制和民营资本的优势，也清晰新兴产业需求集聚创新要素，传统产业的升级需求突破创意设计和技术创新两块短板，而创意设计和技术创新是城市服务业的优势。产业升级的实践，城市化进程的实践，借鉴欧美发达国家知名小镇的实践，促使地方政府首长抓住了城市与产业升级的融合之处，并以特色小镇为突破口。

这三方面的因素，促成了浙江特色的产业进展路径，促成了浙江特色的新型城市化路径，这就是特色小镇在浙江起步并大力推广的条件，当然，特色小镇走上舞台，走入公众视野，有一个个活生生的出色故事，这已经不是经济学的说明范畴了。

三、浙江和江苏分析

个人觉得主要是浙江和江苏两省进展路径上的本质不同造成的。先说浙江。浙江特色小镇的进展总体来看，存在四方面基础：民营经济活泼；新兴产业进展蓬勃；民间资本与政府良性互动的治理传统；山水资源天然禀赋卓越。浙江省民营经济进展的水平，在全国首屈一指。企业家群体浩大、活泼、明星辈出。近年来，以阿里巴巴为代表的互联网经济等新产业业态，在浙江省领先进展、蓬勃进展，这是浙江产业升级、建设特色小镇

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的坚实基础。同时，浙江省的政府对民间资本、对民营企业的支持和良性互动，在塑造良好的市场环境方面，在全国也是有口皆碑，特色小镇的建设从基层发轫，进而快速获得官方强力推进，是这种良性互动的又一证实。而浙江山水资源丰盛的天然禀赋，则为特色小镇营造特色、充实人居环境提供了良好的天然基础，是特色小镇能够面面铺开的须要条件。

而再看江苏，其省情与浙江差别较大。产业方面：江苏产业结构偏重，大工业、大园区的状况普遍。民营经济进展固然也很蓬勃，但是产业类型仍旧偏重于基础产业、装备、生产资料生产等方面，与浙江在消费产业方面的富强进展有天壤之别。（就好比一家闻名服装企业可能轻而易举带动形成了一个“特色小镇”，而一家装备创造企业可能就超过了“小镇”的规模，或者由于不太贴近民生而在人们眼中显得不那么“特色”）

城镇化路径方面：江苏长久支持和促进大城市化进展，以“大工业带动大城市化”进展的路径较为清楚。各类资源和市场要素，在大城市的集聚度较高，小城镇的进展相对弱势。

地形地貌方面：江苏地形以平原水网为主，大城市建设空间资源较充裕。整体来看，小城镇面广量大，乡镇工业发达，风貌多为平原水乡型，人居空间环境特色并不卓越。区域进展差异显著：苏南苏中苏北，在经济社会进展阶段上，差异较大，濒临的进展问题也很不同，差异化的政策是必定要求，也不太适宜将“特色小镇”的战略放在全省层面。

而且不仅浙江，广东省珠三角地区、福建闽南地区的小城镇特色产业也是相当发达的，各种瓷器小镇、灯具小镇、运动鞋小镇……比比皆是。

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放眼望去可以总结的个性，这些小镇大都是经济发达或者较发达地区的、自发形成的、具有较为贴近民生的产业特色的小城镇。江苏的苏南地区，在90年月左右也曾经走过“村村点火户户冒烟”的小城镇路线，但就省情而言，江苏围绕大城市进展才是更高效的路线。但也不是说，江苏就放弃小城镇了。列出几个相关规划和政策文件―2000年：《江苏政府关于推动小城镇建设加快城镇化进程的意见》222个重点中央镇，进展经济，提升乡镇企业水平，形成一镇一业、一镇一品的特色。2002年：《江苏省新型小城镇建设指标体系和考核标准》重点中央镇、镇区人口规模1.5万人以上的镇以及鲜亮特色的镇可申报。2021年：《省政府办公厅关于公布省重点中央镇名单的通知》卓越重点、整合资源，确定98个重点中央镇2013年：《关于扎实推动城镇化促进城乡进展一体化的意见》小城镇作为城乡统筹、城镇化的重要节点。分类引导、差别进展、择优哺育.加强重点中央镇和特色小城镇建设。鼓舞具有特色产业、文化攒淀、生态魅力的小城镇共性化进展，建设一批工业商贸强镇、文化旅游名镇和生态宜居城镇。2014年：《江苏省新型城镇化与城乡进展一体化规划》小城镇是城乡衔接的纽带。城市周边镇建设成为卫星城，重点镇打造成为当代小城市，哺育一批具有地方特色和竞争力的乡镇品牌，打造一批城郊农业型、科技创新型、生态休闲型、文化旅游型、商贸物流型特色乡镇。2015年：《江苏省城镇体系规划》择优哺育96个重点中央镇。哺育100个左右的特色镇：提升和强化镇的特色进展职能，择优选取具有天然景观资源特色、历史文化特色、生态休闲和乡村旅游特色、当代农业特色和传统手工业特色等的镇。

这些文件都提到了关于重点镇、特色镇的打造。但在省情下，小城镇

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更主要是作为城乡统筹的一个纽带、作为农村人口们就近城镇化的一个载体，而不是像浙江那样，越发强调其作为特色产业载体的功能。所以说，不是题主认为的“江苏没想到”，而是走的路线不同。

小编的观点是，浙江玩它的特色小镇，江苏玩它的城市开发区，各个省都因地制宜找适宜