《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》解析综述

浅谈《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》近日，中办、国办印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》），并发出通知，要求各地区各部门遵照执行。《办法》从2015年8月9日起施行，共19条，2000多字，是一份意义重大，含金量高，对生态环境保护工作将产生重要意义的政策性文件。一、为什么要出台党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》1、社会历史发展的必然人类衍生以来，最初是适应自然或者说是被动的改造自然，我们的祖先为了满足基本的生存需要学会了了捕鱼、狩猎、农耕等，开创了“农业文明”，三百年的工业文明以人类主动征服自然为主要特征，世界工业化的发展使征服自然的文化达到极致，一系列全球性的生态危机说明地球再也没有能力支持工业文明的继续发展，需要开创一个新的文明形态来延续人类的生存，这就是“生态文明”，如果说农业文明是“黄色文明”，工业文明是“黑色文明”，那生态文明就是“绿色文明”，“绿色文明”则要求我们人与自然和谐相处。2、国际国内环境需要为了经济的快速增长，以浪费资源，损害环境为代价，换来的是大自然对我们的报复，过度砍伐造成山体植被覆盖率减低，导致滑坡、泥石流频发；温室气体排放使得全球气候变暖，造成海平面上升，淹没岛屿国家；气候异常引起厄尔尼诺现象、拉尼娜现象以及太平洋海啸、印度洋海啸等等。早在2003年7月28日，胡锦涛总书记在讲话中首次提出“科学发展观”的科学内涵，在党的十七大报告中，胡锦涛指出：科学发展观，基本要求是全面协调可持续。坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明社会发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。党的十八大以来，以习近平为总书记的新一届中央领导集体，带领全党全国各族人民积极应对前进道路上的困难和挑战，坚定不移深化改革开放，大力推进国家治理体系和治理能力现代化建设，凝聚起实现中华民族伟大复兴中国梦的强大力量，开启了中国改革开放和现代化建设的新征程。国际社会越来越多地把目光投向中国、聚焦中国。当代中国将发生什么变化，发展的中国将给世界带来什么影响，越来越成为国际社会广泛关注的问题。尤其是中国对于环境保护的认识和态度更是成为国际社会关注的焦点。2013年5月24日，习近平在主持十八届中央政治局第六次集体学习时，就大力推进生态文明建设发表重要讲话，习近平指出，建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，明确提出大力推进型发展方式带来的，因此，各级党政领导者才是做好生态环保工作的根，是起决定性作用的“关键少数”，必须共同承担生态环保的主体责任。抓住了这个根，就是牵住了生态环保工作的“牛鼻子”。三、环境保护这个责任怎么担法定责任必须为，法律禁止不可为。《办法》是对各级党政领导干部在生态环保方面正确用权的制度约束，首先明确划分生态环保职责，再由领导干部各就各位。具体而言，对上述4类干部分别提出了共25种追责情形；针对地方党政主要领导确定了8种追责情形；针对地方党政分管领导确定了5种追责情形；针对政府有关工作部门领导成员确定了7种追责情形；针对具有职务影响力的党政领导干部确定了5种追责情形。这25项追责情形，构成了生态环保责任清单，总体上可以分为“必须为”和“不可为”。“必须为”是指各级党政领导者应该忠实履行法律法规和党内法规所规定的各项生态环境保护职责，确保辖区内的生态环境安全和促进环境治理改善，否则就要被追究责任。如《办法》第三条规定“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。中央和国家机关有关工作部门、地方各级党委和政府的有关工作部门及其有关机构领导人员按照职责分别承担相应责任。”“不可为”则是指是指各级党政领导者不要做违反各种法律法规和党内法规规定的事情，否则也要追究责任。如《办法》第八条规定“党政领导干部利用职务影响，有下列情形之一的，应当追究其责任：(一)限制、干扰、阻碍生态环境和资源监管执法工作的；(二)干预司法活动，插手生态环境和资源方面具体司法案件处理的；(三)干预、插手建设项目，致使不符合生态环境和资源方面政策、法律法规的建设项目得以审批(核准)、建设或者投产(使用)的；(四)指使篡改、伪造生态环境和资源方面调查和监测数据的；(五)其他应当追究责任的情形。”三、环境损害的责任后果是什么在主体分类、责任明确的基础上，《办法》提出了完整的追责方式，《办法》第十条规定“政领导干部生态环境损害责任追究形式有：诫勉、责令公开道歉；组织处理，包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等；党纪政纪处分。组织处理和党纪政纪处分可以单独使用，也可以同时使用。追责对象涉嫌犯罪的，应当及时移送司法机关依法处理。”分为3个层面：一是情节较轻的采取诫勉谈话、责令公开道歉方式；二是情节较重的，采取组织处理方式(包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等)和给予党纪政纪处分；三是将涉嫌犯罪的对象及时移送司法机关。根据情节轻重采取不同的追责方式，体现了权责一致、正当惩处、引以为戒的精神，具有强烈的导向作用。同时，这种第次加严、逐步升级的追责程序，也把不同程度的失责行为都覆盖到，构成疏而不漏的天网。中国古代兵法说“上无疑令，则众不二听”，指的就是上级发出明白无误、激励相随的指令，下级就会贯彻执行而不会犹豫迟疑。这次《办法》明确把干部追责的结果与其评优、提拔、转任等后果挂起钩来,《办法》第九条指出“党委及其组织部门在地方党政领导班子成员选拔任用工作中，应当按规定将资源消耗、环境保护、生态效益等情况作为考核评价的重要内容，对在生态环境和资源方面造成严重破坏负有责任的干部不得提拔使用或者转任重要职务。”使生态环保的履职尽责情况成为干部任用中具有一票否决性质的硬气指标，这是迄今为止在此领域最严的规定，也是这个文件最有含金量的内容之一。《办法》第十二条规定“实行生态环境损害责任终身追究制。对违背科学发展要求、造成生态环境和资源严重破坏的，责任人不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严格追责。”这将对领导干部群体产生极大震动，促使其牢固树立生态文明理念，承担起保护生态环境、发展生态环境的职责。终身追究就是追溯既往，这样做有几个原因：一是鼓励领导干部树立执政的长远利益观。过去确实存在这样的情况：当任领导主要关心自己主政的即期政绩，不惜牺牲生态环境和资源效率，大搞粗放式的开发建设，只求自己任内GDP增长快，形象工程搞得多，然后拍屁股走人，异地升官做官，留下被污染的环境和被破坏的生态给老百姓。如果放任这种现象不管，那么其继任者就会延续相同的思路和做法，日积月累，给当地生态环境造成重大伤害，有的甚至难以修复。终身追责就是要促使领导干部克服短期利益观，对发展从长计议。二是为了体现公平正义的社会价值观。一个地方出现了严重的生态环境问题，并不一定都是当期执政的领导干部造成的，有的应由前任领导承担责任。有的责任人的失职违责行为在当时因各种原因没有及时发现，在他离开该领导岗位后又被揭露出来，或后来发生的环境污染事故被证明是前任领导的责任，那么这时对前任领导人员进行责任追究是公平合理的，这样能使现任领导干部感受到制度的公平性和严肃性，有利于激发他们抓好生态环境保护工作的积极性，也有利于激励他们为后任者创造和留下更好的经济发展基础。值得注意的是，《办法》还设置了责任追究的启动机制，要求并授权政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织(人事)部门及时启动追责程序。这些部门如果发现应该追责而没有追责的，可以追究有关人员的责任。《办法》第十三条规定“政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织(人事)部门对发现本办法规定的追责情形应当调查而未调查，应当移送而未移送，应当追责而未追责的，追究有关责任人员的责任。”因此，并非只有环保、资源部门，而是纪检监察和组织人事部门都有责任和权力开启追责机制。如果这些负有监管职责的部门没有及时启动追责机制，也会