探寻求索我们国家城市生态环境的整体性治理策略

PAGEPAGE14探寻求索我们国家城市生态环境的整体性治理策略一、整体性治理理论1、定义整体性治理理论是当下在西方最为推行和前沿的治理理论，希克斯在其着作〔迈向整体性治理〕〔2002〕中将整体性治理理论定义为机构之间在充足沟通与合作的条件下，到达有效的协调与整合，使得相互的政策目的能够连续一致，政策的履行手段能够互相配合，创造互相强化的效果，到达没有间隙的合作治理。波利特在其发表的〔联合性〕一文中以为整体性治理是一种通过横向和纵向协调的思想与行动来实现预期利益的治理范式。简言之，整体性治理理论是以内部各层级机构、部门的整体性运行为出发点，强调预防、公民需求和结果导向，充足看重信息技术在治理当中的重大作用，通过在政策、规章、效劳和监督四个方面的层级整合、功能整合、公私部门整合，到达整体性的治理效果，为公民提供一站式无缝隙的单一窗口效劳的新兴治理理论。2、问题指向碎片化与棘手性是整体性治理理论所面临和需要解决的两个问题。希克斯以为，以往根据功能将划分成了各个部门，部门之间呈现高度分化的状况，以致于难以有效地解决越来越复杂的民生问题，整体性治理则是要解决这一问题。他以为，整体性治理所指的碎片化是专家之间由于缺乏协调所导致的结果碎片化是一个复杂的问题，它有无数种问题的来源，必需在完善设计的整体性治理当中能力精确的知道它的来历.韩保中则以为碎片化是指不同功能及专业的机关间，缺乏沟通、合作与团结，导致各自为政的场面，无法有效处理共同的跨界议题，造成机关个别或整体政策目的履行时的失败.棘手性是整体性治理的一个挑战方向。希克斯指出人民有很多联合性的难题〔Joined-upproblems〕，这些难题并不是根据专业、功能或机构的界限发生的,解决跨部门界限〔Boundries〕的复杂难题，需要新的途径,棘手性是指很多民生问题跨越了数个部门的界限，导致很难以单独的某个部门单独解决的情形.根据他的理解，棘手性的问题是跨越部门界限的、是具有联合性质的不能以单一部门的力量解决的，因此整体性治理需要以此来作为努力的方向，找到解决这些棘手性问题的对策。3、核心概念〔1〕目的与手段互相加强。希克斯以为单纯的跨界合作并不能构成整体性治理，要分辨一个的管理形态能否为整体性需要从目的和手段两个维度之间的互相关系水平来判定。他以组织机构的政策目的和手段能否互相增益将的治理形态分为渐进式、领主式、整体性、碎片化和协同型五种，而整体性要求的则是到达目的与手段互相加强的效果〔见图1〕。〔2〕信任与责任。希克斯以为在组织之间建立信任是整体性治理所需要的关键性整合，没有信任的互相合作和协调是不可能成为现实的，即便成为现实也是不会久长的。因而，建立信任的互相关系对于构建整体性治理战略非常关键。同时，希克斯以为责任感是整体性治理当中最主要的，这里的责任感包含了真诚实在、效率以及有效性〔或项目责任〕三个方面的内容。真诚实在重要是指在牵涉公款使用的时候应当遵照规矩；效率重要牵涉在提供公共效劳时，政策输入和输出之间的关系；有效性〔或项目责任〕指的是行政人员应对其行政行为负责。〔3〕信息技术。信息技术是整体性治理理论的主要治理工具，也是整体性治理获得成功的先决条件，其快速发展为整体性治理的实现奠定了基础。邓利维以为，数字时代的治理核心在于强调效劳的从新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。因而，整体性治理理论把信息技术和网络技术作为治理的手段，整合不同的网络支撑技术、网络基础设备和人力资源，简化基础性的网络水平和步骤，从整体性目的出发，力求建立一个统一、标准的信息平台，简化治理的程序，实现轻松快捷、资源分享的在线治理形式。〔4〕协调整合。希克斯将整体性治理中的整合分为两个维度进行了阐释，一个是的组织构架与形态，一个是运作。在的组织构架与形态上的整合包括治理层级的整合、治理功能的整合以及公私部门的整合三个方面，治理层级的整合是指国际与国家层级的整合、与地方层级的整合等阶梯式的整合；治理功能的整合是指将具有不同功能的各部门进行整合；公私部门整合是指将公共部门与私营部门、非营利性组织进行整合。在运作层面则包括了政策、规章、效劳和监督四个方面的整合，政策整合重要包含政策制订、政策内容、政策评估以及政策经过的整合；规章整合是指有关个人的规章制度与公共部门的规章制度、私人部门的规章制度中的内容的整合；效劳整合是指将所提供的公共效劳、公共产品、供应方式以及产生的影响进行整合；监督整合则是对政策整合、规章整合、效劳整合三方面的科学评估。二、我们国家城市生态环境治理现在状况1、整体性治理视角下我们国家城市生态环境治理存在的问题〔1〕存在部门之间合作不足的现象。部门之间合作不足重要是由于各部门、各层级之间的条块分割所导致的。部门间条块分割导致的合作不足重要表如今两个方面：一是行政本能机能上的重叠，导致资源浪费；二是行政行为上的相互推诿，导致治理效率低下。行政本能机能上的重叠重要表如今各部门分别对自己所辖范围内的行政事务负责，这样就容易出现由于互相之间的信息沟通不足导致政出多门的情况；同时，不同的部门相互之间可能目的冲突、数据不一致、标准不一，多重管理和执法最终导致人力、财力资源的双重浪费。行政行为上的互相推诿在那些本能机能重叠、界限模糊的行政问题上屡见不鲜，碰到好管的事，都争着管；碰到有财务资金分配支持的事，都抢着要,碰到难管的事则是事不关己，高高挂起、多一事不如少一事,最终导致行政效率低、信任度缺失。〔2〕存在公众及其他治理主体参与不足的现象。城市生态环境治理的主体包含、公民、企业、环境NGO等，但是由于各种体制内和体制外因素的影响，公民、企业、环境NGO等民间治理主体在我们国家城市生态环境治理中的参与水平不高、作用不明显。我们国家获得环境标记认证的企业数量相对于我们国家庞大的企业基数来说偏少，参与渠道受限、专业人员不足、活动经费有限等才是我们国家环保NGO在城市生态环境治理中作用受限的重要因素，公民的搭便车思想也限制了其作为我们国家城市生态环境治理主体的积极性。〔3〕存在信息闭塞的现象。我们国家在城市生态环境治理问题上，信息不畅重要表如今两个方面：一是基础设备建设严重滞后导致的信息闭塞；二是电子效劳系统建立不够完善导致的信息闭塞。环境中污染物成分的多样性和复杂性对检测设备的技术要求愈来愈高，而多数环保部门现有的监理仪器设备严重匮乏、陈腐落后、档次低、品种少。基层环保部门情况更糟，以致于不能及时出数据；有些需要监测的项目，无能力监测，只好放弃.网络技术的运用在城市生态环境治理上面也显得非常欠缺，2013年环境统计年报数据显示，我们国家环保系统机构总数达14257个，其中国家级机构45个，省级400个，地市级2252个，县级环保机构8866个，乡镇环保机构2694个，但是这些机构多数都没有自己独立的网站，有独立网站的也很少更新。2、整体性治理视角下我们国家城市生态环境治理问题产生的原因〔1〕的自利性特征。以布坎南为代表的公共选择理论学派将和工作人员的行为纳入了经济人的假设，以为和工作人员具有自利性的取向，他们寻求个体利益最大化，当公共利益与他们本身的利益相冲突时，他们更多项选择择的是本身利益。我们国家当下官员考核选拔的主要衡量标准是,即便还有民生改善、社会进步、生态效益等考核指标，但在其中还是占领着重要位置，这就容易导致地方、官员为了促进本辖区的经济增加，不吝以毁坏环境和天然资源为代价，降低环境准入的标准，把一些高污染、高能耗的企业引进来，对他们的污染毁坏行为睁只眼闭只眼，以至干扰环境部门执法。〔2〕制度建设滞后。在我们国家城市生态环境治理中，制度建设的落后能够简单概括为法律法规制订的滞后性和模糊性以及组织管理形式的不合理两个方面。首先，我们国家在环境治理上的研究起步较晚，法律法规还不够健全和完善，法律数量和所牵涉的范围相较于我们国家城市生态环境治理所面临问题的难度和宽度还是有所不足，导致一些环保问题无法可依、模棱两可。其次，我们国家现行环保法律法规对于跨地域性的生态问题规定多个治理主体，但是没有细化主体之间的职责和义务，导致在执法的经过中无所适从，自在裁量。同时，我们国家当下实行的直控式的管理形式使环保部门工作的开展受限，成为制约我们国家城市生态环境治理发展的主要因素。〔3〕社会环保意识不高。从整体性治理视角而言，我们国家城市生态环境治理不仅仅仅仅仅是的责任与义务，企业、公众、非营利组织更是践行环保政策、环保行为的直接主体。但是当下的状态是全民无法做到共同参与、共同治理，无论是民众、企业还是非营利组织环保意识不足，参与度不够。公众固然看重环保，但是落到实处的行动还是非常有限；企业寻求利益，不吝以毁坏环境为代价；环保NGO许多挂靠在行政机构之下，行政色彩浓烈厚重，在资金、人员等方面缺乏独立性，大多数心有余而力不足。〔4〕技术支撑不足。城市生态环境治理是一个从顶层设计到详细履行都需要大量人力、物力支持能力高效运行的系统，把握信息、处理信息对这个系统的正常运转有着很大的作用。首先，环境信息的获取需要更为先进的监测设备和更多的专业知识，但是我们国家当下在监测设备上的先进水平与西方发达国家还存在一定的间隔，由于购买设备的费用过高，许多部门都不肯自己掏腰包去完善监测系统。其次，有许多的网站缺乏有关城市生态环境治理的通报，即便是专门的环保部门网站数据也没有及时更新，网络技术的运用没有得到充足发挥。三、我们国家城市生态环境的整体性治理策略1、构建我们国家城市生态环境治理中组织与形态的整合策略〔1〕加强治理功能的整合。整体性治理所强调的治理功能的整合重要是指机关内功能之整合，如行政院之各部委，或功能性机关间的整合，如健保与社福功能之整合.我们国家城市生态环境治理功能的整合可从下面三个方面来下手：首先，强化我们国家城市生态环境治理的目的，鼎力宣传生态城市的理念，严格履行绿色制度，将城市生态环境的治理改变为每一个部门、每一位公务人员的亲身责任。其次，构建区域环境综合管理体系，当下在我们国家实行城市生态环境治理的大部门治理方式〔即大部制〕还不具备成熟的条件，因而构建我们国家区域环境综合管理体系,将区域内各相关部门和机构协调整合起来，就有可能成为我们国家城市生态环境治理的突破口。最后，建立协调议事机构，由于牵涉城市生态环境治理的部门有许多且同属于一个级别，因而设立一个较高级其余协调议事机构对于推动全国城市的生态环境治理工作具有特别主要的意义。〔2〕加强治理层级的整合。行政层级的整合意味着减少城市生态环境治理中的治理层级，开创建立扁平化的行政组织构造形式，扁平化的组织机构有利于加强信息分享、加强各部门各层级的横向联络、缩短决策层与履行层之间的间隔，在城市生态环境治理方面加强治理层级的整合能够通过省部合作、市区共治、市县共治、友好城市来实现。部省合作是近年来不断见诸报道的跨越层级鸿沟、实现互不从属的部门之间直接衔接向等级间协商改变的很好具体表现出。因而，在城市生态环境治理方面我们可以以借鉴这种形式，实现治理层级的整合。发展市县共治、市区共治有利于减小市级行政部门的压力，调动县一级和社区等相关部门治理环境问题的积极性，市级运用政策引导、财务补助、先进奖励、鼎力宣传等工具，运用经济杠杆与分级统筹、合作参与的形式，推动县级和社区积极参与城市生态环境的治理和建设。友好城市是促进国际间城市沟通的主要方式，当下其重要牵涉文化、经贸、教育等方面，若将其扩展到城市生态环境治理领域，将是拓宽我们国家城市生态环境治理合作渠道的主要途径，也是打破国际与国内城市生态环境治理层级的主要方式。〔3〕加强与私营部门及非营利组织的合作。由于城市生态环境的复杂性和公共部门作为治理主体存在的各种缺陷，公私合作在城市生态环境治理问题上就显得尤为主要。公私合作不仅要求在公私之间建立良好的信任机制和顺畅的参与机制，还要求在私人参与治理城市生态环境时相关部门提供法律和政策以及资金的支持，在城市生态环境治理问题上的公私合作能够从实行合同能源管理、采取美国E.S萨瓦斯提出的BOT与TOT形式、鼎力推广清洁发展机制〔CDM〕等与私营产业合作的整合策略出发，鼎力培育环保NGO,拓宽其参与治理城市生态环境的渠道，走出一条政产学研联盟一体化的城市生态环境治理道路。2、构建我们国家城市生态环境治理中运作层面的整合策略〔1〕加强政策的整合。政策的整合是希克斯关于整体性治理理论的关键活动之一，为了实现我们国家城市生态环境治理政策上的整合目的，我们要坚持有关环保政策的连续性和一贯性，以高效的管理和履行，提供应国民更好效劳质量的治理，进而到达预防和治疗的效果。在我们国家的详细理论当中，我们要在环境管理政策、环境经济政策、环境技术政策和环境保卫产业政策四个方面下工夫，以生态城市建设为中心，把握好眼前利益与久远利益的关系、经济发展好与快的关系、人与天然和谐发展的关系等。〔2〕加强规章的整合。规章能够分为部门规章和地方规章，构成部门以部长令形式发布的是部门规章，地方以政令形式发布的是地方规章。要将以上类似的规章制度构成一股治理城市生态环境的合力，就必需要对其进行整合，构建一个整体性的规章制度框架。首先，在国家层面上理清各部委的相关职责，以免出现规章反复、多头执法的现象。其次，在地方层面必需严格根据的要求制订当地方相应的规章制度，与层面坚持高度的一致性，以公共利益为目的，躲避地方自利性的特质。再次，建立和健全监督机制，进一步强化现有的区域环境保卫督查机构，加强其协调处理跨行政区域污染防治的本能机能。〔3〕加强效劳的整合。整体性治理理论中效劳的整合，指的是对公共效劳、公共产品的内容、供应方式以及其产生影响的整合，在城市生态环境治理的经过中，要充足发挥提供和社会提供公共效劳相结合的积极作用，鼓励市场主体参与到提供公共产品和效劳中来，构成以为主导、市场活泼踊跃、非营利组织积极参与的城市生态环境治理的公共效劳和产品提供形式，提升公共产品和效劳的质量。〔4〕加强监督的整合。首先，构建完善的绩效考核机制。在方面，以经济发展、社会和谐、科技进步、资源消耗和利用以及生态环境治理作为考核指标，建立起一个政绩指标和绿色指标相统一的绩效考核体系；在市场方面，提升行业进入门槛，加大环境污染的处分力度，以企业污染物排放量和能否毁坏城市生态环境作为考核标准，决定能否强行关闭该企业；在公民个人方面，能够建立环保赏罚机制，促使公民在日常行为中自发遵照环保政策。其次，完善环境监督体制。加大环境信息公开的力度，通过立法构建公众参与环境监督的方式，构建多元主体的环境治理监督体制。3、构建一体化的我们国家城市生态环境治理信息系统〔1〕改造和整合我们国家城市生态环境治理的信息资源系统。制订〔城市生态环境治理信息集中报送管理办法〕，在网站上设立当地城市生态环境治理的专栏，根据分类、及时、双向、集中的原则收集和反应有关城市生态环境建设和治理的政策、制度、节能、排污等实时情报。〔2〕建立城市生态环境治理信息公开、共建和分享机制。制订相关法律制度，及时公开相关企业的能耗与排污情况、污染布局以及环境评价的相关信息，促进信息分享，构成环境治理的数据信息网络。〔3〕通过信息流与效劳再造，力争向一站式城市生态环境治理信息系统靠拢，实现我们国家城市生态环境治理的一体化。采用网上办公效劳的方式，将事前审批、环境评估、税费缴纳等牵涉不同部门的对接活动联合起来，改变传统串联审批的方式为并联审批，实行一次