探究食品安全国际多边治理的模式

探究食品安全国际多边治理的模式国际社会不断发生的食品安全危机事件，如英国的疯牛病食源性疾病危机事件、中国的三聚氰胺食品危机事件等带来了跨国家的连锁反应，引起了全球范围内消费者的恐慌，这表示清楚食品安全问题的全球化特征。科学和运输技术的快速发展已成为食品安全问题全球化的重要推动力。各主权国家积极应对全球食品安全问题，不断出台、修改、完善本身的食品安全立法。然而，各国法律规范之间的互相冲突，导致全球食品安全法律体系的碎片化。除此之外，各国法律施行情况差别较大，尤其是发展中国家食品法律，本身存在大量问题，法律施行低效率、监管能力不足。在全球化食品贸易的背景下，以上这些问题会带来溢出效益，不可避免的会对其他国家构成健康威胁。一国国内食品安全法律的局限、监管的失败会带来全球化影响，因而，食品安全全球化使得多边治理成为解决食品安全问题的必定选择。一、食品安全国际多边治理的组织及存在的问题食品安全具有跨领域性，食品安全问题牵涉食品国际贸易、食品安全标准、公共健康等领域，不同领域的行为主体均积极参与到食品安全的国际多边治理。〔一〕食品安全多边治理的组织国际贸易自在化使得一国的食品安全风险跨越国界，因此食品安全治理与国际贸易亲密相关，规制国际贸易中食品安全问题的重要组织是世界贸易组织〔下面简称WTO〕。WTO中与食品安全相关的法律规则重要包括在〔关税与贸易总协定〕〔下面简称〔GATT〕〕第11条以及〔施行卫生与植物卫生办法协定〕〔下面简称〔SPS协定〕〕第2、3、5条中。WTO要求成员国取消数量限制，同时对不安全食品采用进口限制或禁止办法提供了例外规定，即例外办法是为保障其人民、动植物生命或健康所必须。WTO允许成员国施行风险评估，对不安全食品施行检疫办法，同时规定这些办法必需以对国际贸易造成最小化影响的方式施行，对贸易的限制不跨越适当保卫人类、动植物生命与健康所要求的限度。食品安全问题是一个主要的公共卫生问题，全球食源性疾病的爆发是公共卫生与健康的重大威胁。世界卫生组织〔下面简称WHO〕是最重要的负责全球公共卫生与健康问题的专业性国际组织，其目标是使全世界人民获得可能到达的最高的健康水平.WHO开展食品安全治理的重要根据是〔世界卫生组织组织法〕以及〔国际卫生条例〕，治理活动包含制订食品安全国际标准和发展风险分析方法、采集与提供食品安全信息、帮助成员开展食品安全能力建设和开展消费者教育等。食品安全国际标准是多边治理的主要构成部分，科学的安全标准既能为食品安全治理提供专业的衡量标准，也能为各国食品安全国内立法提供主要参考。国际食品法典委员会〔下面简称CAC〕是致力于制订、协调食品安全国际标准的专业性国际组织，其目的是保卫消费者健康与确保食品公平贸易。CAC通过的〔国际食品法典〕〔下面简称Codex〕制订了比较广泛的食品安全标准和一些特定要求，包含农药残留、食品添加剂、兽药残留、卫生标准、食品污染、标签与认证体系等的规定。[2]除此之外，非间国际组织也在多边治理中发挥着日益主要的作用，重要有三类即国际标准制订组织〔例如国际标准化组织ISO〕、国际消费者权益组织以及大型跨国公司等工业集团组织。前两类分别从食品安全标准制订以及消费者权益保卫方面参与食品安全治理，第三类更多地强调食品类商品的自在贸易。除了上述全球性国际组织，区域性国际组织例如欧盟、东盟、NAFTA、APEC等也在特定区域内开展食品安全治理。〔二〕食品安全多边治理存在的问题首先，食品安全多边治理目的失衡。贸易利益与公共健康之间的失衡成为限制食品安全多边治理充足发挥作用的重要障碍。WTO作为规制国际贸易中食品安全问题的重要组织，其本质是一个多边贸易体系，目标是消除贸易壁垒，促进自在贸易。保障食品安全并不是WTO关注的首要问题，其要求各成员国采用协调一致的国际食品安全标准，是由于各国为了保障进口食品不会危害本国消费者的健康而制订不同的法律规范、采用不同的进口限制办法，这可能会造成国家间的食品贸易壁垒。因而，WTO的重要目的在于促进成员国采用国际标准，统一各成员国的进出口检验检疫办法，消除食品贸易壁垒，促进食品自在跨国流动。CAC作为制订食品安全国际标准的主要组织，随着Codex法典标准日益加强的法律地位与影响力，基于科学分析与风险评估协商一致通过标准的做法很难继续实现，Codex的合法性与科学可信度开始遭到质疑，Codex正逐步成为各国政治贸易利益斗争的焦点，CAC也逐步成为一个政治化的论坛。[3]法典标准逐步成为国际贸易妥协的产品而非保卫消费者健康的国际标准，尤其成为发达贸易大国追逐贸易利益的工具，而广阔发展中国家因科学技术、财务资金等方面的限制，很难充足、有效参与法典标准的制订活动。其次，食品安全多边治理的软弱性。WHO食品安全治理活动倾向于采用灵敏的、非约束性的建议、指南、标准等方法。这些建议、指南、标准以及专家组调查结果等由专家组或合作实验室为应对快速发展的科学技术而预备、起草，通常以技术性文件的形式出台，具有一定的软弱性。[4]这些方法能够避免政治敏感问题，因其非约束性而具有灵敏性，能够适用于不同情况，具有较强的适应性，但同时因其无法律约束性也导致效率较低，缺乏施行统一性和稳定性。WHO没有充足利用〔组织法〕赋予其全面的规范性权柄，处理国际食品安全条约、协定事务缺乏经历体验。WHO的历史表示清楚，其近半个多世纪没有通过任何国际条约与协定，直到2003年才通过〔烟草控制框架公约〕。在WHO框架下，至今还没有通过一项关于全球食品安全治理的多边条约或协定。最后，食品安全多边治理的分散性。上述食品安全多边治理中，各治理主体目标、目的不尽一样，其根据各自的本能机能范围和本身偏好独立发展食品安全治理规范，相互间处于一种分散、无序状况。现存多边治理中缺乏一个处于领导地位的国际组织作为牵头组织，将上述分散、无序的治理活动予以统一、协调。除此之外，国际标准化组织和国际消费者组织等非间国际组织自己不具有国际法主体资格，行为能力遭到一定限制，议程设置、决策程序、资金分配等均不具有透明性。大型私人跨国公司以经济利益为根本出发点，遇有贸易利益与公共健康互相冲突时，往往牺牲后者。二、食品安全国际多边治理的经历体验教训食品安全问题的全球化使多边治理成为必定，任何单一的、单边的力量都不可能有效解决全球食品安全问题。现存食品安全多边治理中的上述问题需要国际社会共同应对，需要将国际组织、主权国家、市场和市民社会的力量结合起来共同解决。食品安全国际多边治理经多年理论，可总结下面的经历体验教训，这些经历体验教训或已获得成效，或尚处于雏形之中。〔一〕国际组织的制度改革1.世界贸易组织纠正贸易利益优于公共健康的倾向首先，WTO多边贸易会谈议题的选择应避免实用主义的考量。WTO成员国往往出于不同目的而将不同议题与贸易问题挂钩，实现单一条件无法实现的会谈目的。这种实用主义的考量会导致即便达成食品安全的多边协议，该协议可能只涵盖发达成员所关注的某些或某类食品，而将与其利益攸关的敏感食品〔例如某些敏感农产品〕排除在外或与其他问题挂钩会谈，这将使得食品安全全球治理缺乏可预见性和确定性。[5]〔P116-118〕其次，进一步推进立法工作，细化〔SPS协定〕中的核心条款，明确科学证据原则、风险评估、风险预防、发展中国家成员的特殊与差异不同待遇本质性条款的详细含义，使得这些条款在适用时更具可操作性，提升适用的实效。最后，增长〔GATT〕与〔SPS协定〕中关于禁止成员国出口不安全食品的规定。这两个协定成认成员国有权采用进口限制或禁止办法保卫其境内的人民、动植物生命与健康免受风险威胁，而没有关于限制或禁止不安全食品的出口以保卫其他国家境内人民、动植物生命与健康的相关规定，因而需要增长相关规定。2.国际食品法典委员会避免科学政治化首先，看重科学在Codex标准制订中的作用。国际标准制订应以科学性为基础，采取风险分析的原理进行，除了联合国粮食与农业组织〔下面简称FAO〕和WHO共同建立的专家机构外，需要引入独立的第三方实验室、科学家专家团队等，为Codex提供愈加独立、全面、可靠的科学数据与科学建议。其次，完善二读程序，促进协商一致通过标准。Codex确保其标准合法性强有力的工具之一就是其八步二读标准制订程序。现有的二读程序需要进一步明确加以区分，明确一读的经过〔第3步到第5步〕与二读的经过〔第6步到第8步〕，两个阶段应该关注与讨论不同的事项。再次，提升发展中国家参与Codex标准制订的能力，为发展中国家提供资金和技术资源的援助是提升发展中国家参与Codex标准制订能力的关键。最后，还应促进公共性消费者非间国际组织参与Codex标准制订。3.世界卫生组织突破软法窘境,发挥领导作用WHO在国际层面上经常使用国际软法处理国际卫生、健康问题，这种软法机制具有灵敏性、适应性等优点，但法律效力很弱，具有一定的软弱性，国际软法的窘境很难有效应对日益严重的全球食品安全问题。WHO一直以为，由于医药卫生资源或技术的运用问题从根本上讲是国内法或一国内部的事务，在公共卫生领域各成员国自愿遵守远胜于国际法律强迫手段。[6]这一传统理念需要突破。为了重树公共卫生健康优于贸易自在的理念，WHO需要将食品安全与国际法治严密联络，并在其中发挥领导作用，使其软法机制硬法化.在WHO框架下通过一个全球食品安全框架公约议定书是一种比较可行的方法。全球食品安全框架公约议定书是对当下食品安全领域中普遍承受的原则和无争议规则的编辑，为将来国家义务与承诺的详细化与法律化奠定基础。考虑到食品安全领域中，科学技术的快速发展、食品安全自己存在的科学不确定性以及个别领域中国家利益的剧烈冲突，这种渐进式的方法比较可取。一方面能够避免当今国际社会中潜在的有争议领域的政治障碍，另一方面能够促进WHO在食品安全全球治理中发挥领导作用。随着国际社会政治共鸣的逐步构成，科学不确定的不断降低，WHO能够不断地发展科学共鸣，构建信任，在立法框架中不断制订能够实现的目的，详细规定国家的义务与承诺，逐步促进综合、有效的全球食品安全治理法律框架的完善。总之，WHO应发挥其在全球公共卫生健康及食品安全领域的凝聚力和资源优势，在食品安全多边治理中发挥领袖作用，先制订实际可行的目的，再设计全球综合治理路径。[7]〔二〕加强主权国家的合作与参与1.发展中国家核心能力建设国际社会很多发展中国家缺乏技术、资金、基础设备等核心能力，无法确保食品安全，以至无法在食源性疾病危机事件爆发时及时通知WHO等国际组织。随着大型跨国食品公司不断扩大其食品供给链而且涵盖了不发达国家和地区，发展中国家在食品贸易链中占领的份额越来越大，发展中国家缺乏食品安全治理能力的问题也越来越严重，因而，发展中国家核心能力建设对于有效多边治理意义重大。核心能力建设能够理解为个人、集体、组织、机构或社会为增长其施行某项本能机能、解决某一问题、制订和实现某一目的的能力的经过[8].食品安全治理领域，核心能力建设重要包括三个方面：即人员培训、基础设备〔例如符合要求的实验室、检查机构、食品安全效劳机构等〕、技术和资金资源。发展中国家核心能力建设需要获得技术和资金的援助。适当的筹资机制是实现与维持技术和资金援助、支持发展中国家核心能力建设所必须的。WTO框架下的〔GATT〕与〔SPS协定〕以及WHO〔国际卫生条例〕都规定了成员国为发展中国家提供资金和技术援助，但是这种要求是非约束性的，或者约束性非常弱。CAC和WHO由于其本身资金和人员的缺乏而使其承当的支持发展中国家的责任与义务受挫。现存多边治理中缺乏一个可行的筹资机制，使这些义务与要求无法实现。一个强迫性多边筹集机制能够解决这些问题，现前阶段一个可行的替代解决方案是利用现有的双边合作途径，逐步过渡到多边机制。2.信息分享机制WHO和FAO共同建立了一个信息分享的理论平台，即国际食品安全当局网〔INFOSAN〕，成员国能够在食品安全危机事件发生时沟通信息。INFOSAN是非约束性信息分享机制，存在的弊端是成员国基于各种因素的考量不肯意与其他利益相关国家共享关键性信息，不肯提交真诚实在、透明的信息报告。多边治理中能否需要一个强迫性的信息分享机制是我们需要解决的关键问题。具有法律拘谨力的机制能够更好地监督成员国义务的履行、承诺的施行情况。然而，具有法律拘谨力的机制一般需要经过长时间、大规模的会谈，需要成员国承当主权限制等主权成本。除此之外，强迫性的机制并不能适应所有情形，其适应性、灵敏性较差。对于某些特定情形，非约束性的软法机制愈加可取，例如，非强迫性的信息分享机制对于非国家实体、非组织的参与愈加有利。食品安全多边治理中，鉴于食品科学技术的复杂性、新型食品安全的不确定性以及不同文化传统对食品风险预期与认知不同等因素，各国可能更倾向于采用一种软法性质的风险信息分享机制。因而，现存的多边治理中信息分享机制应加强非约束性和分享性，能够通过其他方法完善现有机制，例如国家定期报告制度以及同行审查制度，通过声誉成本来促使成员国更好地履行其承诺。[9]除此之外，非WHO成员国与非INFOSAN成员国应该被纳入多边治理信息分享机制中。WHO鼓励其成员国加入INFOSAN,但并非所有成员国都参与了INFOSAN,非WHO成员国以及非IN-1于食品安全国际多边治理。现存信息分享机制中也应该接纳非官方数据资源以及电子数据体系〔应有一定的验证程序〕，例如由非组织、食品企业、食品科学机构以及其他第三方主体所提供的信息，这些能够作为现有信息分享机制的补充。3.国家间定期对话平台国家定期报告制度和同行审查制度是构建国家间合作的定期对话平台所必须的。国家定期报告制度要求国家定期公开其在国家与国际层面为促进食品安全全球治理所作的努力，包含其食品安全法律规范的制订、核心能力建设、技术和资金援助以及信息分享等方面的努力。WHO〔组织法〕第62条规定：每一成员国每年应该汇报其采用的WHO建议的行动。该规定能够作为建立国家定期报告制度的法律基础。同行审查制度是由其他国家对一国行为表现进行系统化的审查和评估，检查和评价一国在食品安全立法、政策、监管等领域所做的努力，目的在于帮助被审查国改良其食品安全法律、政策制订，采用更好的理论。[9]一方面，来自同行的建议能够帮助被审查国缓和国内的政治压力与阻力，另一方面，审查国通过从其他国家理论中汲取有用的经历体验，能够避免食品安全治理的试错成本。该制度能够置于WHO框架之下，鉴于该制度可能带来的主权成本及各国法律政策的复杂性，能够首先通过软法性质的合作方式进行，将来条件成熟时能够考虑通过正式的条约制度。〔三〕看重市场力量与市民社会的广泛参与食品安全国际多边治理中，私人主体重要包含跨国食品公司、消费者保卫非组织、食品科技专家机构以及第三方实验室等。跨国食品公司能够通过私法规范弥补主权国家、间国际组织治理的不足。大型跨国食品公司能够利用其拥有的食品科技专业知识以及宏大的市场力量去规范上游供给商的行为。例如沃尔玛、家乐福等大型零售公司，对其供货商提出食品安全标准，而这些标准比相关国家的监管标准要求更高层次层次，且这些标准要求贯穿于加工商、销售商和农业生产者整条商品链。除此之外，大型跨国公司为避免由食品安全危机而带来的声誉损害，也在积极推动由工业企业主导或独立的第三方主导的认证标准体系。因而，食品安全多边治理中有需要出台一套规则规范跨国食品公司所承当的食品安全社会责任，这将成为促进跨国公司采用行动确保食品安全的驱动力。跨国食品公司固然具有市场力量、专业知识等优势，但其始终是以实现经济利益为目的，当公司、股东利益与公共福利发生冲突时，跨国公司往往会牺牲后者，故其不可能成为公共福祉的中立提供者。因而，食品安全多边治理中需要消费者保卫非组织、食品科技专家机构以及第三方实验室等其他私人主体的参与来平衡跨国食品公司寻求经济利润而带来的弊端，实现公共健康与经济利益与之间的合理平衡。尤其是在Codex标准制订经过中，应该保障消费者保卫组织以及食品科学机构参与Codex标准制订的各个环节。三、食品安全国际多边治理经历体验教训对中国的启示中国作为发展中的大国是食品安全多边治理的主要参与者，国际层面的食品安全多边治理也为我们国家食品安全治理提供了主要的启示与借鉴。〔一〕对内构建、市场、社会多主体协同合作治理近年来我们国家食品安全事件频发，引起对食品安全治理的高度看重。我们国家多条理的构造〔国家、省、市、县〕，以及多部门多本能机能机构之间的权利重叠及职责模糊，容易出现监管真空，进而导致治理失效。对于食品安全违法行为的惩办不力，也导致书面的法律与施行的法律存在较大的差距，大大削弱了法律的施行实效。消费者组织、食操行业协会以及新闻媒体等社会力量，因缺乏行政权利与社会权威性，直接影响了食品安全社会监督的覆盖面和效果，限制了其治理作用的发挥。加强我们国家的食品安全治理需要、市场、社会组织等多主体协同合作治理。一方面应强化的监管能力与主导作用。为了保证食品安全，应以法律为手段和根据开展一系列的监督、管理活动，并不断提升食品安全行政执法能力；安身国情，结合食品链的特点，建立跨部门统一的食品安全监管机构，统一组织和协调各部门之间的管理，促进农业、卫生、质检、工商、商务等各部门间的信息沟通与分享，实现从农田到餐桌各个环节的有效监管。应加大市场准入和违法追查两方面的力度，严格施行食品安全市场准入制度，尤其加强对中小企业的市场准入监管，由于中小企业不具有市场规模，缺乏品牌意识，食品安全信息与责任难以追溯；强化食品安全行政执法能力，严格追查食品生产者经营者违法行为的法律责任，严厉的法律责任能够成为食品生产者经营者采用办法确保食品安全的有效动力。另一方面，重视发挥市场机制与社会力量的治理作用，构成市场、社会与的良性互动。是食品安全治理中的主要主体，但绝不是唯一主体，市场机制能够弥补治理的不足，促使食品生产者和经营者为社会提供安全、健康的食品。食品生产经营链条牵涉栽种养殖、生产加工、包装、蕴藏、运输、销售、消费等多个环节，任何一个环节的忽略和问题都会导致食品安全责任事件。处于食品链条下游的大型食品企业能够利用其强大的市场力量去规范上游食品供给商、原材料供给商的行为，构成一种食品安全责任倒逼。这意味着食品生产者和销售者为了提升市场竞争力、扩大市场份额、维护品牌声誉，往往对食品原材料供给商提出了较高的安全标准与要求，这种食品链条内部的互相监督与制约能够有效保障食品安全。同时，在食品安全法律法规中明确消费者及消费者组织、食操行业协会、新闻媒体等社会力量在食品安全治理中的权利与义务、权柄与责任，进而为其参与食品安全治理提供法律保障，确保其积极自动、有序有效的参与食品安全治理。〔二〕对外善用国际组织，争取多边治理中的自动权与话语权全球化背景下我们国家的食品安全治理离不开国际多边治理，固然近年来我们国家参与WTO、WHO和CAC等国际组织的活动越来越多，也从被动参与改变为自动参与，但我们国家参与利用这些国际组织的广度和深度仍有待提升。一方面，提升我们国家对食品安全相关国际组织的参与能力与利用能力。我们国家应看重WTO体制下SPS委员会的作用，并充足利用其争端解决机制；善用、用好WHO框架下国际食品安全当局网〔INFOSAN〕促进食品安全风险信息沟通；看重非组织私人机构，尤其是利用一些独立第三方研究机构为我们国家提供食品安全