人才培养模式改革和开放教育试点管理学科公共管理类统设课程课件

1人才培养模式改革和开放教育试点

管理学科公共管理类

统设课程

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本课程培养适应社会主义建设需要，德、智、体全面发展，具备行政学、管理学、政治学、法学、经济学等方面知识，能在党政机关、事业单位、社会团体等公共管理领域从事管理工作的复合性应用型高级专门人才。

一、培养目标3二、教学要求

在学习和掌握行政管理学基本理论和基本知识的基础上，受到行政规范、行政管理秩序、行政管理技能、依法行政等方面的业务基本训练，具备政治辨别能力、公共政策执行能力、组织协调能力、创新应变能力和人才开发管理能力。

4四、课程说明

公共行政学是行政管理（专科必修课、本科补修课）；卫生事业管理（本科必修课）；计算机应用（信息管理专科省开修课）等专业开设一学期。直播课堂重点辅导18学时。

6五、使用教材

中国人民大学教授齐明山主编《公共行政学》，中央广播电视大学出版社2004年5月第1版。

配合该课程《学习指导书》，由中央广播电视大学文法部行政管理教研室主任赵菊强老师编写。

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目录

第一讲绪论

第二讲行政环境

第三讲政府职能

第四讲行政体制

第五讲公共组织

第六讲行政领导

第七讲人事行政

第八讲机关行政

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第九讲行政决策第十讲行政执行第十一讲行政监督第十二讲公共财政第十三讲法治行政第十四讲行政方法第十五讲行政效率第十六讲行政改革第十七讲复习总结第十八讲考前练兵10

第一讲

绪论

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学习目标与要求

1.了解公共行政学的基本概念、研究

对象和主要内容；

2.弄清公共行政学形成和发展；

3.明确学习和研究公共行政学的意

义：

4.掌握学习和研究公共行政学的方

法。12学习重点

1.

公共行政学概念与研究对象。

2.

公共行政思想各发展阶段的主要代表人物及基本观点。

3.研究公共行政学的方法。

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一、

公共行政的含义与特点

1.公共行政的含义

公共就是社会的，行政是执行国家政权的单位或机构，也指机关、企业、团体内部的管理工作。人们通常把行政称为“公共行政”，也叫行政管理、公共管理，这两个概念尽管有区别，但本质上是相同的。

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马克思认为，行

政是“国家的组织活

动”。

这一论断，深刻揭示了行政的三个基本特征：

第一、行政是国家的活动，即国家的一项职能。行政的主体是国家，而不是个别人或社会组织。

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第二、行政是国家的组织活动，即国家必须通过行政组织，才有可能履行国家的行政职能。

第三、行政是相对于国家的立法机关而言的，国家行政机关是国家权力机关的执行机关，执行是行政的一个本质特征。行政就是执行统治阶级的意志、法律和政策的组织活动。

17对这一概念可以从两个层面去理解：

广义的公共组织，是旨在为社会和公众提供公共服务和产品以实现公共利益为目标的一切社会组织。包括行政机关、立法机关、司法机关、学校、医院、民间组织、各种团体和基金会、教会以及其他非营利组织。它与私人组织、企业组织等相区别的界限，就是不以营利为目的。

狭义的公共组织是专指政府。

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关于公共行政范围的界定，主要有三种认识：

第一种：狭义行政观第二种：广义行政观

第三种：最广义的行政观20

公共行政，就是政府行政，是指公共组织对公共事务的管理。

212.公共行政的特点

公共性__以实现公共利益为目标。

政治性__即目的为政治统治服务。

法制性__坚持严格依法行政。

民主性--公民参与和行政公开。

公平性--对人的最起码权利的保证。

高效性—打造以效率为中心的政府。

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我国公共行政的最大特点--------

就是中国共产党领导政府，党是唯一的合法执政党，是领导核心。领导各级政府和全体人民。在党政关系上，职能要公开，党的角色是政策制定者，又是监督者，而政府是执行者。这是我国公共行政不同于其他国家最突出的特点。也叫“中国特色”。

233.公共行政的作用

第一、

公共行政是对国家的治理，它是政府行政，是政府对国家的治理。

第二、

公共行政是执行人民意志和实现公共利益的必要保证。实现公共利益是它的最高宗旨。

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第五、学习公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要。

公共行政学是国家公务员必备的专业知识，是一门基础性的学科。国家公务员必须学好并掌握它的基本理论和基本知识，认识和处理社会公共事务。

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二、公共行政学的产生和发展

1.公共行政产生的历史条件

自从有了人类，就有了公共行政的实践活动。世界四大文明古国，至今保留有行政管理的遗迹。如中国的万里长城、埃及的金字塔等。

27从公共行政学产生的历史条件看，主要有三点：

一是产业革命带来的社会化大生产和科学技术进步，推动了工业社会的高速发展，它为这门新学科奠定了物质基础，加强公共行政管理已成为其要求的必然结果。

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二是企业管理、行政管理的大量实践为它的产生提供了大量的经验资料；

三是管理学、行政学、法学、经济学等相关学科的发展为它的建立提供了丰富的思想理论材料。30公共行政学的产生是时代的需要，历史的召唤，是工业发展。社会进步和理论发展的必然结果。

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2.西方公共行政学的四个时期

（1）科学管理时期（始于19世纪末——20世纪30年代）

因受美国“科学管理之父”泰勒1911年提出“科学管理”的影响而得名。

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1865年德国学者史坦因最早提出“行政学”这个词语。

1887年美国政治家威尔逊发表《行政之研究》，标志着公共行政学的产生。

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1900年，美国思想家古德诺发表《政治与行政》，对公共行政学的发展起了重要作用。

威尔逊和古德诺两人先后提出了政治与行政的分离，奠定了公共行政学的理论基础，使公共行政学开始成为一门独立学科基本形成。

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④德国政治学家韦伯提出了官僚组织理论，也成为公共行政学的理论基础之一，他被称为“组织理论之父”；

⑤法国管理学家法约尔在《工业管理和一般管理》一书中提出了管理的5项职能和14条原则，被称为“行政管理

之父”；

⑥此后，美国的行政学家古立克和英国行政学家厄威克又把管理理论系统化。

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⑦1926年美国学者怀特出版了世界上第一部大学公共行政学教科书《行政学导论》，被公认为公共行政学的里程碑之作；

⑧1927年，美国学者魏劳毕推出了另一巨著《行政学原理》，比较系统的阐述了行政学理论体系；

⑨1930年，美国学者费富纳出版了一部《行政学》。

36这三个代表人物的三部著作，共同为公共行政学学科体系的形成做出了卓越的贡献而名垂青史。该时期公共行政学侧重行政组织、结构、制度、程序、立法研究有很大进步，但忽视人的因素而成为不足。

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（2）行为科学时期（从20世纪30年代——20世纪60年代）

行为科学时期的公共行政学因以梅奥为代表的行为科学研究影响而得名。

它的发展表现在：

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历史背景

一是30年代世界性经济危机的出现，暴露出了传统管理理论的缺陷，客观上提出了加强行政理论研究的要求。

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二是美国哈佛大学以梅奥教授领导的小组于1927-1933年在霍桑工厂进行了一系列有关人的行为的试验，提出了“社会人假设”的理论，弥补了“经济人假设”的不足。人际关系学派开创了从心理学研究公共行政的先河。

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三是其他学者也从不同的角度提出了一些新的管理理论。如，

巴纳德提出了社会人理论、非正式组织理论；

马斯洛提出了需要层次论；

麦格雷戈从评价人性出发，把科学管理理论叫x理论，把发挥人的潜能的理论称为x理论。

以后还出现了y理论、w理论和z理论，都为行政学研究提供了新方法和新视角。

41①1947年，学者西蒙发表的《行政

行为》，用行为科学的方法研究公共行政，是公共行政学发展史上的划时代著作；

②1948年，被称为公共行政哲学家、史学家的沃尔夫发表了《行政国》，他和西蒙对政治与行政二分法提出了挑战。

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该时期公共行政学研究的最大贡献是

确立了以人为本的管理思想，比前人大大

前进了一步。但不重视效率，只重视人际

关系是

其最大

的弱点。

43（3）新公共行政学时期（20世纪60--70年代）

新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。

44其主要代表有：1968年在锡拉丘兹大学的明诺布鲁克会议中心召开青年行政学者会议。

1971年出版了由马诺力主编的《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》一书集中反映了该会议研究的成果。以及沃尔夫、弗雷德里克森的著作，被看作是新公共行政的代表作。

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1988年的第二次明诺布鲁克会议，回顾与展望了公共行政的发展。他们继续向政治与行政二分法的理论提出挑战，认为应当研究动荡不安的时代，与公众的日常生活和公共行政管理者实践相关的议题，有力地推动了该学科的发展。

46（4）新公共管理时期（20世纪70年代迄今）

这是管理主义的复归，主要发生在欧洲，尤其是北欧以及澳大利亚，新西兰和拉丁美洲一些国家，在美国主要是政府再造。它是传统公共行政学的扬弃。它以绩效为导向，主张市场至上，企业家政府，公共部门私有化，权力下放，引入竞争机制等，它是以效率为中心的改革。

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由于它过分强调绩效，而对如何实现社会公平和摆正政治与行政的关系等问题的研究有所不足。

总体看，进入21世纪后，西方公共行政学的发展趋势主要表现为：一是不同学派之间的争鸣方兴未艾；二是研究领域正在拓宽和不断深化；三是研究内容和方法更加结合现实。48

3.中国公共行政学的研究与发展

（以1949年为界，可划分两个阶段）

①解放前阶段

19世纪末20世纪初，由于我国近代受西方文化的影响，中国学者翻译出版了美国学者所著的《行海要术》，《行政纲目》，日本学者著的《行政学总论》、《行政法撮要》等著作。

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1896年，梁启超在《论译书》中提出“我国公卿要学习行政学”的倡议。中华民国建立后，孙中山先生提出了实行立法、司法、行政、考试和监察五院分立制度。标志着我国开始由封建的行政体制向现代行政体制的转变。50

1935年，张金鉴出版了我国第一部行政学著作《行政学的理论与实际》；1936年，江康黎出版了颇有影响的著作《行政学原理》；1943年成立了中国行政学会，出版了《行政学季刊》。当时旧中国的一些大学已经开始开设行政管理学课程和从事行政管理学研究，但在外敌入侵、社会动荡、政治腐败的年代，它很难得到健康的发展。51

在行政管理实践方面，中国共产党领导的革命根据地政权建设和行政管理具有创造性意义：从第二次国内革命战争时期江西井冈山革命根据地、瑞金等，到后来的抗日战争，解放战争时期，以延安为中心的革命根据地，行政管理在实践中制造和积累了许多宝贵的经验。例如，建立工农民主政权组织体制；依靠群众管理政府；选贤任能和培养人才；“三三制”的民主建设。52

20世纪40年代毛泽东曾谈到民主人士李鼎铭先生精兵简政的建议很好，提出实行中央政府与地方政府适当分权的原则等等。

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②解放后阶段

中华人民共和国成立以后，开创了行政管理的新阶段。新中国各级政府为适应新任务的需要作出巨大努力，积累了许多宝贵的具有中国特色的行政管理经验。1952年，由于学科建设认识上的偏颇，院校调整时公共行政被当作伪科学砍掉了，专业和课程的取消，研究和传播也处于中断。

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1978年12月，党的十一届三中全会后，恢复了解放思想、实事求是的思想路线。进行了一系列的拨乱反正，开创了社会主义发展的新局面。55

1979年3月30日，邓小平在理论工作务虚会上提出：“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要补课。”56

在他的倡导下，人们重新认识公共行政学。此后各大学成立了行政学系，各省、市、自治区等成立了行政学院。1984年8月，国务院办公厅和劳动人事部联合召开了“行政管理学科研讨会。”标志着公共行政学在我国的重建，也是它发展的新起点。57

1996年10月，第三届国际行政科学大会在北京成功召开，开辟了我国公共行政学发展走向国际化的另一新起点。这次会议是该组织首次在亚洲地区举办的国际会议。来自100多个国家、地区和国际组织的专家、学者、政府官员、会同中国政府和行政科学界的代表以21世纪公共管理的新挑战——提高效率、简政放权为主题，共同探讨面向新世纪的行政管理。

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三、公共行政学的研究对象与方法

1.公共行政学的含义

公共行政学是科学还是艺术？是方法还是运作过程？美国学者德怀特.沃尔多在讨论中曾指出两种典型定义：第一种定义是为了达到政府目的而对人与物质的组织和管理。第二种定义是公共行政是管理国家事务的艺术和科学。

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从学科性质上看，公共行政学是交叉学科和边缘学科。公共行政是国家行政机关依法管理国家事务和社会事务的组织活动。它的主体是公共组织。

我们认为，公共行政的对象主要是指政府，客体是政务活动；依法实施行政管理提高行政效率，实现公共意志，是行动主体活动的主要方式和目的。公共行政就是政府行政。

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公共行政学

----是研究公共组织依法处理政务的高效性、公平性、民主性的规律的交叉

与综合性学科。又称为“行政管理学”,简称“行政学。”

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2.公共行政学的特点

(主要有5点)

（1）交叉性和边缘性：公共行政学有自己的研究领域，但却吸收诸学科的方法和原则为己使用，逐步形成了具有独立完整的学科体系。

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（2）应用性：公共行政学研究以政府为主体的公共组织的实际管理工作，它的价值在于能够解决实际的管理问题，为政府的实际管理工作服务。

（3）政治性：由于它的研究对象是政府，这个特点决定了它不能脱离政治而进到纯管理技术研究，而是确保政府的合法性作为其研究的重点，它还须借政治学理论对政府的一些管理问题进行研究。

63（4）广泛性：它的研究范围涵盖十分广泛，既包括公共行政，也包括私人行政，还包括家政学。内容的广泛性决定了它研究领域的广泛性。

从横向看涉及各行业、各部门；

从纵向看，贯穿中央、省、市、县、乡各级政府机关，都是公共行政学的研究领域。

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（5）发展性：它的研究要与时俱进，

随时代的发展而发展变化。由于公共行政管理是上层建筑的管理，它既要适应经济基础的需要，又要为经济基础服务。

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3.公共行政学的研究对象

——就是研究和探求公共组织依法

处理政务进行高效管理的规律。

具体包括5层意思：

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第一，研究政府能够管什么。这是

指行政环境对政府行为的限制和约束问题。

第二,研究政府应该管什么？指政府职能，即管理的客体。

第三，研究政府管理由谁来管？指政府管理的主体是谁。

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第四，研究政府管理怎么管？首先是

政府管理的过程，其次是政府管理的依据，就是法律、政府管理必须依法行政。再